WTO談判的困境與出路

楊建鋒+張磊

2015年12月16日至19日，在肯尼亞首都內(nèi)羅畢舉行WTO第十次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，就落實(shí)上一次巴厘島部長(zhǎng)會(huì)議決議，針對(duì)在最不發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展問(wèn)題、農(nóng)業(yè)談判中的出口競(jìng)爭(zhēng)以及多哈核心議題后續(xù)談判框架等內(nèi)容展開(kāi)磋商。筆者分析認(rèn)為，內(nèi)羅畢部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議表明WTO成員仍有推進(jìn)多邊貿(mào)易談判的共同意愿，但是內(nèi)羅畢會(huì)議后的多邊貿(mào)易談判或受困于WTO談判機(jī)制缺陷;中國(guó)應(yīng)發(fā)揮獨(dú)特的作用，今后積極倡導(dǎo)WTO談判機(jī)制更具靈活性地推進(jìn)多哈談判。

得益于WTO成員的共同意愿

盡管會(huì)前成員在諸多談判議題上分歧嚴(yán)重，許多場(chǎng)合都充斥著對(duì)WTO未來(lái)悲觀的論調(diào)，但經(jīng)過(guò)各方的積極努力，最終會(huì)議取得了有意義的談判成果，有力維護(hù)了WTO在全球經(jīng)貿(mào)治理中的核心地位，使其成為應(yīng)對(duì)WTO靜態(tài)發(fā)展危機(jī)的一次重要會(huì)議。

1.農(nóng)業(yè)談判和最不發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展談判取得歷史性成果。內(nèi)羅畢會(huì)議把產(chǎn)生有利于最不發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)的法律約束力決議當(dāng)成優(yōu)先項(xiàng)，最終通過(guò)了《內(nèi)羅畢部長(zhǎng)宣言》，就非洲等發(fā)展中國(guó)家最為關(guān)切的農(nóng)業(yè)出口競(jìng)爭(zhēng)達(dá)成共識(shí)。162個(gè)成員首次承諾全面取消農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼，并就出口融資支持、棉花、國(guó)際糧食援助等達(dá)成了新的多邊紀(jì)律。這被稱之為 WTO成立20年以來(lái)“最顯著農(nóng)業(yè)成果”，也是多哈發(fā)展議題一攬子協(xié)議中有意義的成果。

2.《信息技術(shù)協(xié)定》擴(kuò)圍談判成功。協(xié)定擴(kuò)圍后新增201項(xiàng)產(chǎn)品，所有產(chǎn)品計(jì)劃于2016年7月1日起實(shí)施降稅，絕大多數(shù)產(chǎn)品將在3至5年后最終取消關(guān)稅，并在最惠國(guó)待遇的基礎(chǔ)上對(duì)全體世貿(mào)組織成員適用，預(yù)計(jì)將消除全球超過(guò) 1.3萬(wàn)億美元的關(guān)稅。擴(kuò)圍談判是WTO近18年來(lái)達(dá)成的第一份關(guān)于取消關(guān)稅的重要協(xié)議，再次顯示了世貿(mào)組織進(jìn)行全球貿(mào)易談判的能力，也為WTO其他談判進(jìn)程起到了啟發(fā)作用。在當(dāng)前全球貿(mào)易增長(zhǎng)乏力、貿(mào)易保護(hù)主義仍在蔓延的背景下，協(xié)定擴(kuò)圍也將提振工商界信心，促進(jìn)全球貿(mào)易自由化水平進(jìn)一步提高。

3.繼續(xù)推進(jìn)多哈回合談判。本次會(huì)議也討論了在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判盛行的背景下，是否繼續(xù)在多哈回合框架下推進(jìn)議題談判。會(huì)議的部長(zhǎng)宣言中重申了WTO在全球貿(mào)易談判中的核心作用，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定繼續(xù)起補(bǔ)充功能而不是替代多邊貿(mào)易體制。WTO 將通過(guò)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定委員會(huì)（CRTA）討論區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與多邊貿(mào)易體系以及WTO各規(guī)則的關(guān)系及產(chǎn)生的系統(tǒng)性影響。盡管就如何面對(duì)多哈回合談判的未來(lái)有不同意見(jiàn)，但部長(zhǎng)宣言指出，“所有成員堅(jiān)定承諾，以推動(dòng)對(duì)剩余的多哈回合議題進(jìn)行談判”。

此外，本次會(huì)議對(duì)涉及小型經(jīng)濟(jì)體的工作方案、TRIPS非違約之訴以及電子商務(wù)的工作方案進(jìn)行了討論。

受困于WTO談判機(jī)制缺陷

盡管此次內(nèi)羅畢會(huì)議取得成果，但并不意味著結(jié)束了所有多哈議題的談判，會(huì)議之后要繼續(xù)就多哈核心議題特別是發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行談判。最終結(jié)束多哈回合談判的關(guān)鍵，在于能否凝聚所有成員的共識(shí)，合力完成議程目標(biāo)。但是，此前多哈回合談判進(jìn)程遲緩與多次陷入停頓，反映出WTO談判存在著明顯的機(jī)制缺陷，如不對(duì)其進(jìn)行完善，使其更具靈活性，則有可能將內(nèi)羅畢會(huì)議后多邊貿(mào)易談判再次帶入困境。

1.議程缺乏充分的預(yù)見(jiàn)性與靈活性。多哈回合之初的議程過(guò)于樂(lè)觀，未能充分預(yù)見(jiàn)存在的困難，尤其是農(nóng)業(yè)議題的復(fù)雜性與各方立場(chǎng)的尖銳性。談判遇到各方阻力以及情勢(shì)發(fā)展變化后，又難以對(duì)議程進(jìn)行必要的調(diào)整，導(dǎo)致談判容易陷入進(jìn)退兩難的境地。未來(lái)隨著WTO成員的增多，議題更為深入復(fù)雜，成員分歧愈加明顯，如果不能讓成員在多哈回合議程剩余議題中看到共贏的結(jié)果，談判很有可能再次陷入僵局。

2.“單一承諾”談判模式已顯僵化。WTO談判一直堅(jiān)持的“單一承諾”談判模式現(xiàn)在備受爭(zhēng)議。在單一承諾談判受阻的情況下，如果能采取變通路徑，如選擇小型談判回合或者部門對(duì)部門的談判，在現(xiàn)有一般性的靈活機(jī)制（“特殊與差別待遇 ”條款）的基礎(chǔ)上單獨(dú)定制承諾，在不損害第三方權(quán)利的前提下推進(jìn)“諸邊談判”，將談判重心從市場(chǎng)準(zhǔn)入減讓交換轉(zhuǎn)移到尋求應(yīng)對(duì)集體行為問(wèn)題的合作解決方案談判，以及合理選擇 “硬”“軟”規(guī)則等，都可以有助于成員形成共識(shí)，先取得局部突破。但是目前單一承諾談判模式下，對(duì)成員靈活選擇推進(jìn)議題談判方式，還缺乏必要的授權(quán)。

3.談判缺乏必要的管理與引導(dǎo)。談判管理對(duì)幫助成員加強(qiáng)磋商，達(dá)成一致意見(jiàn)非常關(guān)鍵。但目前WTO在引導(dǎo)討論、優(yōu)化程序和加強(qiáng)成員的代表性方面還未形成有效工作機(jī)制。特別是隨著貿(mào)易對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的作用更加凸顯，以及重要貿(mào)易成員的更加分散，要求由成員驅(qū)動(dòng)產(chǎn)生協(xié)定的壓力越來(lái)越大。但是在多哈回合談判中還沒(méi)有為各類利益集團(tuán)（包括行業(yè)、私有部門、非政府組織等）廣泛參與議題討論提供必要的機(jī)制條件。

WTO談判機(jī)制缺陷導(dǎo)致在成員形成共識(shí)、達(dá)成談判成果上缺乏效率，這將有可能在以下3個(gè)方面讓后續(xù)的多哈回合談判陷入困境：

一是內(nèi)羅畢談會(huì)議成果的落實(shí)問(wèn)題?！鞍屠逡粩堊印眳f(xié)議遇到的落實(shí)困境，導(dǎo)致巴厘會(huì)議上建立起的信任大量蒸發(fā)，這表明WTO談判框架下單個(gè)成員或許能將談判成果毀于一旦，這會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致各成員的抱負(fù)和期許不斷下降。為避免內(nèi)羅畢談判成果意義的貶損，關(guān)鍵是要盡早制定合理的后內(nèi)羅畢計(jì)劃，確保成員能夠及時(shí)履行承諾，否則內(nèi)羅畢會(huì)議所取得的多哈回合成果將失去實(shí)際意義。

二是多哈回合仍有被取代的危險(xiǎn)。在內(nèi)羅畢會(huì)議之前，美國(guó)貿(mào)易代表就多次放言要在多哈回合之外進(jìn)行新的貿(mào)易談判，許多發(fā)展中國(guó)家則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先結(jié)束多哈回合談判，然后再轉(zhuǎn)入其他新議題。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家兩大利益集團(tuán)對(duì)立嚴(yán)重。此次內(nèi)羅畢會(huì)議并未在未來(lái)多哈回合以何種形式進(jìn)行達(dá)成共識(shí)，如果不能盡早確定一致同意的談判路線，推動(dòng)多哈回合早日取得成果，多哈回合仍將有被迫終結(jié)的危險(xiǎn)。

三是加劇區(qū)域貿(mào)易協(xié)定泛濫。盡管WTO成員同意區(qū)域貿(mào)易談判不能取代多邊談判，但是在成員無(wú)法通過(guò)多哈回合多邊談判實(shí)現(xiàn)談判預(yù)期的情況下，WTO也難以阻止成員選擇巨型區(qū)域性、區(qū)域性、雙邊談判。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定泛濫將對(duì)多邊貿(mào)易體制構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不僅會(huì)加劇多哈回合談判的中止和分裂趨勢(shì)，也會(huì)造成全球貿(mào)易政策的碎片化，影響WTO對(duì)全球貿(mào)易監(jiān)督與解決貿(mào)易爭(zhēng)端功能的發(fā)揮;還會(huì)破壞多邊貿(mào)易體制下的利益平衡安排，發(fā)展中國(guó)家和尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易與發(fā)展利益將難以得到有效保障。endprint

中國(guó)應(yīng)積極倡導(dǎo)WTO談判機(jī)制改革

中國(guó)是WTO體制下多邊主義的顯著受益者與積極參與者，在多哈回合談判中發(fā)揮了獨(dú)特作用，中國(guó)也需要借助推進(jìn)多哈回合談判應(yīng)對(duì)TPP等區(qū)域貿(mào)易保護(hù)主義的挑戰(zhàn)。建議中國(guó)可以積極倡導(dǎo)WTO談判機(jī)制改革，使其具有更強(qiáng)的靈活性與適應(yīng)性，積極促進(jìn)成員形成共識(shí)，推進(jìn)后內(nèi)羅畢多哈回合的發(fā)展。

1.建立完善議程發(fā)展與談判管理機(jī)制。針對(duì)多哈議程存在的問(wèn)題，加強(qiáng)成員磋商，充分收集各方利益訴求，準(zhǔn)確把握利益匯合點(diǎn)，合理調(diào)整議程目標(biāo)與內(nèi)容，適當(dāng)納入新的議題。對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家談判提供信息與資源支持，培訓(xùn)談判專家，提出合理談判訴求。推進(jìn)成立談判管理委員會(huì)，加強(qiáng)談判進(jìn)程管理，優(yōu)化談判程序，增強(qiáng)成員代表性，引導(dǎo)談判方向。

2.實(shí)現(xiàn)開(kāi)放包容的討論，促進(jìn)共識(shí)。正視不同成員發(fā)展水平、貢獻(xiàn)能力及關(guān)切重點(diǎn)的差異，兼顧體制利益和成員的不同訴求，積極回應(yīng)業(yè)界訴求，發(fā)展能夠更加開(kāi)放和包容地討論現(xiàn)有議題或探索新議題的模式。鼓勵(lì)私人部門和非政府組織系統(tǒng)性地發(fā)揮作用，同重要的國(guó)際經(jīng)貿(mào)利益集團(tuán)加強(qiáng)溝通機(jī)制，尋求場(chǎng)外立場(chǎng)支持與統(tǒng)一。

3.推進(jìn)WTO談判方式靈活多樣化。貿(mào)易扭曲型補(bǔ)貼、貿(mào)易救濟(jì)措施等特定議題繼續(xù)通過(guò)多邊談判方式解決，對(duì)于分歧較大、短時(shí)難以達(dá)成共識(shí)的領(lǐng)域，可以適當(dāng)選擇以“軟條款”形成倡導(dǎo)性規(guī)則。積極推進(jìn)諸邊談判，使某些成員方相比于其他成員方談判的程度更深，進(jìn)度更快。鼓勵(lì)開(kāi)展單項(xiàng)議題或行業(yè)性議題，使其更加聚焦于全球貿(mào)易變化新趨勢(shì)的突出問(wèn)題。

4.回應(yīng)發(fā)展需求，拓展議題范圍。積極回應(yīng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)發(fā)展的新需求與新問(wèn)題。在推進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入減讓、交換傳統(tǒng)議題談判的同時(shí)，積極推進(jìn)電子商務(wù)、全球價(jià)值鏈等新議題的發(fā)展，關(guān)注區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中新議題，借鑒貿(mào)易便利化協(xié)定（TFA）談判模式的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)成員合作尋求應(yīng)對(duì)集體行為挑戰(zhàn)的解決方案。

5.加強(qiáng)對(duì)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的管控，破除貿(mào)易保護(hù)主義。加強(qiáng)對(duì)區(qū)域貿(mào)易談判的紀(jì)律約束，確保新的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和諸邊貿(mào)易協(xié)定與多邊體系相兼容，互為補(bǔ)充推動(dòng);破除區(qū)域貿(mào)易保護(hù)主義，要求成員開(kāi)展區(qū)域談判不應(yīng)損害第三方的利益，兼顧發(fā)展中國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家的利益，并將各自在區(qū)域和自主開(kāi)放中的承諾分享到多邊。

6.強(qiáng)化共同發(fā)展利益觀念，抑制短視的利己行為。所有成員應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)到共同發(fā)展是解決當(dāng)前各種全球性問(wèn)題的關(guān)鍵。多哈回合所產(chǎn)生的共同發(fā)展利益，不僅大于成員各自以市場(chǎng)準(zhǔn)入交換所產(chǎn)生的預(yù)期利益，也大于區(qū)域、雙邊貿(mào)易協(xié)定所產(chǎn)生的局部利益。只有成功、全面性地完成多哈回合，才能保證全球規(guī)則的一致性與經(jīng)濟(jì)利益的平衡性，形成最大貿(mào)易增量。成員短視的利己主義最終會(huì)造成“囚徒困境”，甚至導(dǎo)致集體的非理性，從而損害所有成員的共同利益。重要成員應(yīng)當(dāng)擺脫零和思維，有所擔(dān)當(dāng)，積極開(kāi)展磋商，進(jìn)一步相互展示靈活性，為盡早完成多哈回合談判做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

編輯|王秋蓉 ?qiurong.wang@wtoguide.netendprint