WTO談判的困境與出路

文｜楊建鋒　張磊

WTO談判的困境與出路

文｜楊建鋒張磊

2015年12月16日至19日，在肯尼亞首都內(nèi)羅畢舉行WTO第十次部長級會議，就落實上一次巴厘島部長會議決議，針對在最不發(fā)達國家的發(fā)展問題、農(nóng)業(yè)談判中的出口競爭以及多哈核心議題后續(xù)談判框架等內(nèi)容展開磋商。筆者分析認(rèn)為，內(nèi)羅畢部長級會議表明WTO成員仍有推進多邊貿(mào)易談判的共同意愿，但是內(nèi)羅畢會議后的多邊貿(mào)易談判或受困于WTO談判機制缺陷；中國應(yīng)發(fā)揮獨特的作用，今后積極倡導(dǎo)WTO談判機制更具靈活性地推進多哈談判。

會議現(xiàn)場

得益于WTO成員的共同意愿

盡管會前成員在諸多談判議題上分歧嚴(yán)重，許多場合都充斥著對WTO未來悲觀的論調(diào)，但經(jīng)過各方的積極努力，最終會議取得了有意義的談判成果，有力維護了WTO在全球經(jīng)貿(mào)治理中的核心地位，使其成為應(yīng)對WTO靜態(tài)發(fā)展危機的一次重要會議。

1.農(nóng)業(yè)談判和最不發(fā)達國家發(fā)展談判取得歷史性成果。內(nèi)羅畢會議把產(chǎn)生有利于最不發(fā)達國家集團的法律約束力決議當(dāng)成優(yōu)先項，最終通過了《內(nèi)羅畢部長宣言》，就非洲等發(fā)展中國家最為關(guān)切的農(nóng)業(yè)出口競爭達成共識。162個成員首次承諾全面取消農(nóng)產(chǎn)品出口補貼，并就出口融資支持、棉花、國際糧食援助等達成了新的多邊紀(jì)律。這被稱之為 WTO成立20年以來“最顯著農(nóng)業(yè)成果”，也是多哈發(fā)展議題一攬子協(xié)議中有意義的成果。

2.《信息技術(shù)協(xié)定》擴圍談判成功。協(xié)定擴圍后新增201項產(chǎn)品，所有產(chǎn)品計劃于2016年7月1日起實施降稅，絕大多數(shù)產(chǎn)品將在3至5年后最終取消關(guān)稅，并在最惠國待遇的基礎(chǔ)上對全體世貿(mào)組織成員適用，預(yù)計將消除全球超過 1.3萬億美元的關(guān)稅。擴圍談判是WTO近18年來達成的第一份關(guān)于取消關(guān)稅的重要協(xié)議，再次顯示了世貿(mào)組織進行全球貿(mào)易談判的能力，也為WTO其他談判進程起到了啟發(fā)作用。在當(dāng)前全球貿(mào)易增長乏力、貿(mào)易保護主義仍在蔓延的背景下，協(xié)定擴圍也將提振工商界信心，促進全球貿(mào)易自由化水平進一步提高。

3.繼續(xù)推進多哈回合談判。本次會議也討論了在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判盛行的背景下，是否繼續(xù)在多哈回合框架下推進議題談判。會議的部長宣言中重申了WTO在全球貿(mào)易談判中的核心作用，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定繼續(xù)起補充功能而不是替代多邊貿(mào)易體制。WTO 將通過區(qū)域貿(mào)易協(xié)定委員會（CRTA）討論區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與多邊貿(mào)易體系以及WTO各規(guī)則的關(guān)系及產(chǎn)生的系統(tǒng)性影響。盡管就如何面對多哈回合談判的未來有不同意見，但部長宣言指出，“所有成員堅定承諾，以推動對剩余的多哈回合議題進行談判”。

此外，本次會議對涉及小型經(jīng)濟體的工作方案、TRIPS非違約之訴以及電子商務(wù)的工作方案進行了討論。

受困于WTO談判機制缺陷

盡管此次內(nèi)羅畢會議取得成果，但并不意味著結(jié)束了所有多哈議題的談判，會議之后要繼續(xù)就多哈核心議題特別是發(fā)展問題進行談判。最終結(jié)束多哈回合談判的關(guān)鍵，在于能否凝聚所有成員的共識，合力完成議程目標(biāo)。但是，此前多哈回合談判進程遲緩與多次陷入停頓，反映出WTO談判存在著明顯的機制缺陷，如不對其進行完善，使其更具靈活性，則有可能將內(nèi)羅畢會議后多邊貿(mào)易談判再次帶入困境。

1.議程缺乏充分的預(yù)見性與靈活性。多哈回合之初的議程過于樂觀，未能充分預(yù)見存在的困難，尤其是農(nóng)業(yè)議題的復(fù)雜性與各方立場的尖銳性。談判遇到各方阻力以及情勢發(fā)展變化后，又難以對議程進行必要的調(diào)整，導(dǎo)致談判容易陷入進退兩難的境地。未來隨著WTO成員的增多，議題更為深入復(fù)雜，成員分歧愈加明顯，如果不能讓成員在多哈回合議程剩余議題中看到共贏的結(jié)果，談判很有可能再次陷入僵局。

2.“單一承諾”談判模式已顯僵化。WTO談判一直堅持的“單一承諾”談判模式現(xiàn)在備受爭議。在單一承諾談判受阻的情況下，如果能采取變通路徑，如選擇小型談判回合或者部門對部門的談判，在現(xiàn)有一般性的靈活機制（“特殊與差別待遇 ”條款）的基礎(chǔ)上單獨定制承諾，在不損害第三方權(quán)利的前提下推進“諸邊談判”，將談判重心從市場準(zhǔn)入減讓交換轉(zhuǎn)移到尋求應(yīng)對集體行為問題的合作解決方案談判，以及合理選擇“硬”“軟”規(guī)則等，都可以有助于成員形成共識，先取得局部突破。但是目前單一承諾談判模式下，對成員靈活選擇推進議題談判方式，還缺乏必要的授權(quán)。

3.談判缺乏必要的管理與引導(dǎo)。談判管理對幫助成員加強磋商，達成一致意見非常關(guān)鍵。但目前WTO在引導(dǎo)討論、優(yōu)化程序和加強成員的代表性方面還未形成有效工作機制。特別是隨著貿(mào)易對各國經(jīng)濟利益的作用更加凸顯，以及重要貿(mào)易成員的更加分散，要求由成員驅(qū)動產(chǎn)生協(xié)定的壓力越來越大。但是在多哈回合談判中還沒有為各類利益集團（包括行業(yè)、私有部門、非政府組織等）廣泛參與議題討論提供必要的機制條件。

WTO談判機制缺陷導(dǎo)致在成員形成共識、達成談判成果上缺乏效率，這將有可能在以下3個方面讓后續(xù)的多哈回合談判陷入困境：

一是內(nèi)羅畢談會議成果的落實問題?！鞍屠逡粩堊印眳f(xié)議遇到的落實困境，導(dǎo)致巴厘會議上建立起的信任大量蒸發(fā)，這表明WTO談判框架下單個成員或許能將談判成果毀于一旦，這會進一步導(dǎo)致各成員的抱負(fù)和期許不斷下降。為避免內(nèi)羅畢談判成果意義的貶損，關(guān)鍵是要盡早制定合理的后內(nèi)羅畢計劃，確保成員能夠及時履行承諾，否則內(nèi)羅畢會議所取得的多哈回合成果將失去實際意義。

二是多哈回合仍有被取代的危險。在內(nèi)羅畢會議之前，美國貿(mào)易代表就多次放言要在多哈回合之外進行新的貿(mào)易談判，許多發(fā)展中國家則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先結(jié)束多哈回合談判，然后再轉(zhuǎn)入其他新議題。發(fā)達國家與發(fā)展中國家兩大利益集團對立嚴(yán)重。此次內(nèi)羅畢會議并未在未來多哈回合以何種形式進行達成共識，如果不能盡早確定一致同意的談判路線，推動多哈回合早日取得成果，多哈回合仍將有被迫終結(jié)的危險。

三是加劇區(qū)域貿(mào)易協(xié)定泛濫。盡管WTO成員同意區(qū)域貿(mào)易談判不能取代多邊談判，但是在成員無法通過多哈回合多邊談判實現(xiàn)談判預(yù)期的情況下，WTO也難以阻止成員選擇巨型區(qū)域性、區(qū)域性、雙邊談判。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定泛濫將對多邊貿(mào)易體制構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不僅會加劇多哈回合談判的中止和分裂趨勢，也會造成全球貿(mào)易政策的碎片化，影響WTO對全球貿(mào)易監(jiān)督與解決貿(mào)易爭端功能的發(fā)揮；還會破壞多邊貿(mào)易體制下的利益平衡安排，發(fā)展中國家和尤其是最不發(fā)達國家的貿(mào)易與發(fā)展利益將難以得到有效保障。

中國應(yīng)積極倡導(dǎo)WTO談判機制改革

中國是WTO體制下多邊主義的顯著受益者與積極參與者，在多哈回合談判中發(fā)揮了獨特作用，中國也需要借助推進多哈回合談判應(yīng)對TPP等區(qū)域貿(mào)易保護主義的挑戰(zhàn)。建議中國可以積極倡導(dǎo)WTO談判機制改革，使其具有更強的靈活性與適應(yīng)性，積極促進成員形成共識，推進后內(nèi)羅畢多哈回合的發(fā)展。

1.建立完善議程發(fā)展與談判管理機制。針對多哈議程存在的問題，加強成員磋商，充分收集各方利益訴求，準(zhǔn)確把握利益匯合點，合理調(diào)整議程目標(biāo)與內(nèi)容，適當(dāng)納入新的議題。對最不發(fā)達國家談判提供信息與資源支持，培訓(xùn)談判專家，提出合理談判訴求。推進成立談判管理委員會，加強談判進程管理，優(yōu)化談判程序，增強成員代表性，引導(dǎo)談判方向。

2.實現(xiàn)開放包容的討論，促進共識。正視不同成員發(fā)展水平、貢獻能力及關(guān)切重點的差異，兼顧體制利益和成員的不同訴求，積極回應(yīng)業(yè)界訴求，發(fā)展能夠更加開放和包容地討論現(xiàn)有議題或探索新議題的模式。鼓勵私人部門和非政府組織系統(tǒng)性地發(fā)揮作用，同重要的國際經(jīng)貿(mào)利益集團加強溝通機制，尋求場外立場支持與統(tǒng)一。

3.推進WTO談判方式靈活多樣化。貿(mào)易扭曲型補貼、貿(mào)易救濟措施等特定議題繼續(xù)通過多邊談判方式解決，對于分歧較大、短時難以達成共識的領(lǐng)域，可以適當(dāng)選擇以“軟條款”形成倡導(dǎo)性規(guī)則。積極推進諸邊談判，使某些成員方相比于其他成員方談判的程度更深，進度更快。鼓勵開展單項議題或行業(yè)性議題，使其更加聚焦于全球貿(mào)易變化新趨勢的突出問題。

4.回應(yīng)發(fā)展需求，拓展議題范圍。積極回應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展的新需求與新問題。在推進市場準(zhǔn)入減讓、交換傳統(tǒng)議題談判的同時，積極推進電子商務(wù)、全球價值鏈等新議題的發(fā)展，關(guān)注區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中新議題，借鑒貿(mào)易便利化協(xié)定（TFA）談判模式的經(jīng)驗，通過成員合作尋求應(yīng)對集體行為挑戰(zhàn)的解決方案。

5.加強對區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的管控，破除貿(mào)易保護主義。加強對區(qū)域貿(mào)易談判的紀(jì)律約束，確保新的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和諸邊貿(mào)易協(xié)定與多邊體系相兼容，互為補充推動；破除區(qū)域貿(mào)易保護主義，要求成員開展區(qū)域談判不應(yīng)損害第三方的利益，兼顧發(fā)展中國家和不發(fā)達國家的利益，并將各自在區(qū)域和自主開放中的承諾分享到多邊。

6.強化共同發(fā)展利益觀念，抑制短視的利己行為。所有成員應(yīng)深刻認(rèn)識到共同發(fā)展是解決當(dāng)前各種全球性問題的關(guān)鍵。多哈回合所產(chǎn)生的共同發(fā)展利益，不僅大于成員各自以市場準(zhǔn)入交換所產(chǎn)生的預(yù)期利益，也大于區(qū)域、雙邊貿(mào)易協(xié)定所產(chǎn)生的局部利益。只有成功、全面性地完成多哈回合，才能保證全球規(guī)則的一致性與經(jīng)濟利益的平衡性，形成最大貿(mào)易增量。成員短視的利己主義最終會造成“囚徒困境”，甚至導(dǎo)致集體的非理性，從而損害所有成員的共同利益。重要成員應(yīng)當(dāng)擺脫零和思維，有所擔(dān)當(dāng)，積極開展磋商，進一步相互展示靈活性，為盡早完成多哈回合談判做出應(yīng)有貢獻。

編輯|王秋蓉qiurong.wang@wtoguide.net

本文受上海高校智庫項目和國家社會科學(xué)基金項目（13BGJ034）資助。作者：楊建鋒，上海高校智庫國際經(jīng)貿(mào)治理與中國改革開放聯(lián)合研究中心研究員；張磊，上海高校智庫國際經(jīng)貿(mào)治理與中國改革開放聯(lián)合研究中心主任

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