創(chuàng)新和完善淮河流域水污染治理法律體系的探討

周 兵，楊 勇

淮南聯(lián)合大學，安徽淮南，232001

創(chuàng)新和完善淮河流域水污染治理法律體系的探討

周 兵，楊 勇

淮南聯(lián)合大學，安徽淮南，232001

通過對近5年淮河流域河流水質狀況、各省污水排放情況的對比分析，剖析淮河流域治污存在的法律問題，主要體現(xiàn)在以下四個方面：法規(guī)多、法律少，權威性不強；刑法相對虛化；重視城市污染法規(guī)建設，忽視農村污染防治；重經濟處罰，輕刑事處罰等。并據此提出淮河流域污染治理的法律對策：從立法改進的角度看，應遵循事前控制與事后治理相結合的原則、落實污染者負擔原則、強化國家干預的原則；從立法創(chuàng)新和完善的角度看，賠償責任界定應清晰、賠償限額應明確，應更加注重對重污染事故責任主體的刑事和民事責任追究。

創(chuàng)新；完善；改進；國家干預；環(huán)境損害責任

1 提出問題

淮河流域作為我國主要的幾大流域之一，其污染狀況及治理研究一直受到學術界的高度關注，尤其是在國務院將淮河流域正式納入水污染防治工作的范圍以后，學術界更是對其進行了深入的分析和研究，其中比較典型的觀點有：(1)完善流域管理的法律制度應包括四個方面：流域監(jiān)督管理制度、開發(fā)利用保護制度、污染防治制度、法律責任制度[1]；(2)《淮河流域水污染防治暫行條例》制定的目標不符合當時我國的實際情況，且權責規(guī)定不明確，因此還應進一步完善《刑法》中與水污染犯罪相關的罪名及量刑標準等法律條例[2]；(3)當前我國流域水污染防治法律體系不完善，以行政區(qū)域管理為主的流域水污染防治管理體制不合理[3]。以上研究都集中于分析制度的不完善性上，并對完善制度提出了相應的改進措施，但沒有從立法的角度進行分析，為此，本文在上述研究成果的基礎上，探討構建一套適合淮河流域水污染治理的法律體系。

我國政府在十八屆三中全會上對環(huán)境污染治理作出了新的界定。全會指出，一方面，建立和完善污染物排放管理制度，并擁有獨立監(jiān)管和執(zhí)法權。另一方面，通過完善排污權制度，實行企事業(yè)單位污染物限量排放。同時，依法追究造成生態(tài)環(huán)境損害責任者的刑事責任，并實行嚴格的賠償制度。從目前我國水污染治理工作來看，治理措施上集中采取行政處罰和經濟處罰措施，政策保障上主要依據《侵權責任法》和新《水污染防治法》，但仍沒有關于淮河流域水污染治理的專門法。因此，我國應加快淮河流域水污染治理法律體系的創(chuàng)新和完善。

2 淮河流域水污染現(xiàn)狀

衡量一個流域水質狀況的指標相對較多，包括流域水質狀況、流域內地區(qū)污染排放狀況、跨界水污染狀況、地區(qū)內主要城鎮(zhèn)排污狀況以及排放的各種污染源的占比等，而流域水質變化狀況和流域內地區(qū)污染排放狀況總體反映了流域水污染的變化趨勢。就淮河流域水質狀況及各省排污情況來看，淮河流域水污染治理形勢仍然十分嚴峻。

2.1 近五年淮河流域河流水質狀況分析

依據《淮河片水資源公報》提供的數據，縱觀2009-2013年五年淮河流域的污染狀況，各個年度評價的流域長度有所不同，其中2012年評價長度最短，為11141 km，2013年評價長度最長，為22396 km。但從水質變化情況來看，Ⅰ類水質占比最低，均不到1%，其中2012年Ⅰ類水質為零，Ⅲ類、Ⅳ類水質占比較高，劣Ⅴ類次之，Ⅱ類、Ⅴ類緊隨其后，具體情況見圖1。

從圖1可以看出，淮河流域河流水質在這五年時間里得到一定的改善，但改善的程度不十分明顯，而且各年水質變化趨勢不穩(wěn)定，尤其是Ⅳ類和劣Ⅴ類水質比例居高不下，給淮河流域河流水質的進一步改善蒙上了一層陰影。

圖1 淮河流域2009-2013年水質變化情況對照表

2.2 近五年淮河流域各省污水排放情況對比分析

從2009-2013年淮河流域各省污水排放情況看，呈現(xiàn)出以下兩大特點：第一，除河南省各年的污水排放量呈明顯上升趨勢外，其余各省年排放量相對穩(wěn)定；第二，在淮河流域的五大省份中，河南省年污水排放量遠高于其他省份，成為各年排污大戶。呈現(xiàn)這種情況，除淮河流域經過各省的情況不同外，重要原因仍在于各省分布在淮河流域的高污染排放工廠的數量以及治污的力度不同。根據統(tǒng)計數據(表1)，各省在淮河流域水污染治理方面任重而道遠，加大力度降低污水排放量是各省當前面臨的重要問題。

表1 淮河流域各省排污情況對照表 億噸

省份20092010201120122013湖北0.1010.090.10.10.1河南24.9126.6528.5529.129.1安徽17.5417.5918.3517.717.53江蘇20.4321.0721.4621.922.36山東10.4210.947.847.77.05

注：表中數據于2009～2013年淮河片水資源公報。

3 淮河流域治污存在的法律問題

雖然我國一直致力于淮河流域水污染的治理，但整個流域水質沒有得到明顯改善，治污效果不是十分明顯?；春恿饔蛩廴局卫淼牡檬П砻魉廴局卫碇写嬖谥T多的問題。從依法治理淮河流域的角度看，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 法規(guī)多、法律少，權威性不強

自1995年8月國務院發(fā)布《淮河流域水污染防治暫時條例》以來，我國先后制定了一系列關于環(huán)境污染治理的法規(guī)，如《排污費征收使用條例》《污染防治法實施細則》《征收排污費暫行辦法》《防治船舶污染海域管理條例》。而具體涉及淮河流域的法規(guī)也較多，如《淮河流域水污染防治規(guī)劃及“九五”計劃》《關于淮河流域排放污水污染物許可證管理辦法》《關于進一步控制淮河水質急劇惡化防治發(fā)生重大事故的通知》《淮河流域水污染防治“十五”計劃》等行政法規(guī)。但在法律條文方面，除了《水污染防治法》《清潔生產促進法》《海洋環(huán)境保護法》《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》外，并沒有涉及淮河流域污染治理方面的法律規(guī)定。根據淮河流域污染治理的實際效果來看，上述行政法規(guī)權威性存在一定問題。

3.2 刑法相對虛化

《水污染防治法》對造成重大水污染事故的直接責任人以及由于消極或不作為而導致水污染事故的環(huán)境監(jiān)督管理人員和其他有關國家工作人員的量刑參照刑法第115條和187條作出了明確規(guī)定。但是,在法律實踐中，水污染事故責任的界定給刑法提出了挑戰(zhàn)。首先,污染事故主體具有不確定性。因為污染源可能來自于所有的企業(yè),只不過排污的表現(xiàn)方式不同，具體表現(xiàn)為合法排污、非法排污以及混合排污。事實上，水污染事故發(fā)生后，由于污染源具有極大的相似性，當這些污染源相互混合并有可能發(fā)生復雜的化學反應后，則很難區(qū)分眾多的排污企業(yè)中每一家企業(yè)具體的排污情況。其次,污染事故證據的收集難。污染事故主體具有不確定性，給污染事故證據的收集帶來了極大的困難，根本原因在于污染源的混合性以及河水的流動性，給污染證據的最終確定提出了挑戰(zhàn)。

3.3 重視城市污染法規(guī)建設，忽視農村污染防治

從當前已頒布的法律法規(guī)來看，絕大多數行政法規(guī)和法律條文都是針對城市環(huán)境污染防治擬定的，如《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等，而針對農村環(huán)境污染治理的法律法規(guī)卻不多見。原因在于城市往往是一個地區(qū)的經濟、政治、文化中心，其排放的城市垃圾、污水、工業(yè)垃圾以及噪音污染都遠超過農村。但隨著城鄉(xiāng)一體化建設步伐的加快，農村經濟的飛速發(fā)展，農村排放的垃圾對環(huán)境的污染也不可小覷。因此，在不斷完善城市環(huán)境污染治理法律法規(guī)的同時，應加強對農村環(huán)境污染法律法規(guī)體系的建設。

3.4 重經濟處罰，輕刑事處罰

《淮河流域水污染防治暫行條例》中涉及了經濟處罰和行政處罰，且對處罰對象和處罰標準均進行了嚴格的限制，但很少涉及刑事處罰。如將處罰對象描述為“違反枯水期污染源限排方案超量排污者”和“負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員”，處罰標準則為“可處10萬元以下的罰款”或“情節(jié)嚴重的，責令關閉或停業(yè)”或“依法給予行政處分”等[7]。從我國歷年重大環(huán)境污染事故的處理結果看，也基本以經濟處罰為主，鮮有刑事處罰。如2005年國務院事故調查組將吉林石化分公司雙苯廠硝基苯精餾塔爆炸造成松花江水域大面積污染認定為特別重大水污染責任事件，并由國家環(huán)保總局作出了處以100萬元罰款的規(guī)定[8]。

4 淮河流域污染治理的法律對策

4.1 流域保護立法的改進

4.1.1 制定事前控制和事后治理相結合的治理原則

由于環(huán)境具有一定的自身修復功能，因此只有當人類排放的污染源超過環(huán)境本身的承載能力時才會表現(xiàn)為環(huán)境污染，這需經歷一個較長的過程。這是因為一方面人類社會長期不加限制的排放污染物，另一方面則表現(xiàn)為人類社會對各類自然資源過度開采而造成的嚴重生態(tài)環(huán)境的破壞。環(huán)境自身修復功能的喪失會進一步加劇環(huán)境的污染，這將使得環(huán)境污染治理變得更加困難，需要為之付出昂貴的代價。因此，在環(huán)境污染治理方面，事前控制要比事后治理更加經濟和有效。而從我國當前的環(huán)境立法來看，采取“超標收費”的處理方式則更加趨近于事后治理，按照事前控制的方法，應盡快制定“超標違法”的處理原則。原因在于兩種處理方式對于排污者的震懾力度不同，“超標收費”是典型的經濟處罰措施，而“超標違法”則體現(xiàn)為違反污染物排放標準需要排污者承擔相應的法律責任?？傊?，在淮河流域水污染治理過程中，應將這兩者有機結合起來，以完善流域污染治理的方法和措施。

4.1.2 落實污染者負擔原則

污染事故主體的不確定性使得落實污染者負擔存在較大困難，為了能更好地控制污染物的過度排放，應建立嚴格的責任原則，即只要發(fā)生了嚴重污染事故，不論排污者是否有過錯，都應承擔一定的法律責任，這樣可以很好地起到合法排污者自覺監(jiān)督非法排污和混合排污者的排污行為。同時，在處理水污染民事索賠案件中，應充分考慮排污者的污染成本，即排污者賠償的損失應大大超過其從排污中得到的好處，讓排污者意識到過度的排污會使自己面臨毀滅性的懲罰。因此，在水污染防治立法中，不僅應明確污染物排放者應承擔的防治責任，還應規(guī)定其違法排污后需要承擔的刑事責任和民事責任。

4.1.3 強化國家干預原則

國家在環(huán)境污染治理中一直扮演著非常重要的角色，但綜合世界各國的環(huán)境污染治理看，我國的國家干預力度顯然還不夠，急需得到進一步加強。這種干預應體現(xiàn)在政治、經濟、法律等各個方面。雖然我國將環(huán)境管理作為一項基本的國家職能，設立了相應的行政權力機構，并在環(huán)境污染治理中發(fā)揮了重大作用，但過多權力機構的設置導致各部門的職能不明確，“群龍治水”和“政出多門”的現(xiàn)象又使得環(huán)境污染治理的效果大打折扣[9]。因此，在淮河流域水污染治理立法中，應進一步簡政放權，精簡機構，努力做到各職能部門定位清晰、權責明確，確保水資源的可持續(xù)利用。

4.2 淮河流域水污染治理立法的創(chuàng)新和完善

結合我國環(huán)境污染治理的實際情況，當前迫切需要建立環(huán)境損害責任追究制度，同時加快淮河流域水污染治理法律體系的創(chuàng)新和完善，讓因不作為而造成污染事故的企業(yè)和單位承擔相應的刑事責任和經濟損失賠償責任[10]。在法律治理方面，當前應重點考慮《淮河流域水污染防治法》《淮河流域工業(yè)廢水排放法》《淮河流域城市污水處理法》《淮河流域水體污染跨界補償法》等相關法律法規(guī)的制定。不過，值得注意的是，在建立環(huán)境污染責任補償制度，創(chuàng)新和完善淮河流域水污染治理法律體系過程中，應該注意以下兩個方面的問題：第一，賠償責任界定應清晰，賠償限額應明確。關于賠償責任界定的描述可以是在一部法律或多部法律中加以規(guī)定，但通常應包括人員傷亡、財產損失、生態(tài)環(huán)境重建及相關的評估費；而在涉及賠償金額方面，則應明確規(guī)定一個最低賠償限額。第二，法律體系的構建應更加注重對重污染事故責任主體的刑事和民事責任追究，同時輔以相應的行政或經濟處罰，采取多種措施追究責任主體的賠償責任。

5 結束語

創(chuàng)新和完善淮河流域水污染治理法律體系是一項復雜的系統(tǒng)工程。在立法過程中，應充分考慮淮河流域污染的現(xiàn)實情況及當前淮河流域污染治理存在的法律問題，結合在治淮過程取得的成功經驗和教訓，在現(xiàn)行法律法規(guī)制度的基礎之上，通過制定新的法律法規(guī)制度，不斷創(chuàng)新和完善法律體系的內容，真正做到在執(zhí)法過程中“有法可依”。同時，還應考慮相關法律法規(guī)制度在執(zhí)行過程中所能產生的社會效應，即既能保護消費者的合法權益，又能讓污染源排放者及相關責任人受到應有的法律制裁，真正做到“執(zhí)法必果”?？傊?，構建一套完善的法律體系是成功治理淮河流域水污染的基礎，也是關鍵。

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[7]國務院法制辦公室.淮河流域水污染防治暫行條例[EB/OL].[2015-11-17].http://fgk.chinalaw.gov.cn/article/xzfg/199508/19950800268900.shtml

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[10]楊勇,周兵.淮河流域開辦環(huán)境污染責任保險的政策分析[J].淮海工學院學報：人文社會科學版，2012(5)：29-31

(責任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2016.08.004

2016-02-15

淮南聯(lián)合大學科學研究項目“創(chuàng)新和完善淮河流域水污染治理法律體系的探討”(WQN1315)。

周兵(1981-)，女，遼寧綏中人，金融學碩士，講師，主要研究方向：保險方向。

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1673-2006(2016)08-0015-04