論《能源法》環(huán)境保護價值及實現(xiàn)進路①
——以完善企業(yè)環(huán)境責(zé)任規(guī)范為視角

陳　宇，楊 翠 柏

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207)

論《能源法》環(huán)境保護價值及實現(xiàn)進路①
——以完善企業(yè)環(huán)境責(zé)任規(guī)范為視角

陳宇，楊 翠 柏

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207)

摘要：目前，《能源法》的修訂正在緊張進行中。由于能源行業(yè)普遍具有較高環(huán)境風(fēng)險，因而環(huán)境保護是《能源法》立法目的及價值定位中的應(yīng)有之義。能源是經(jīng)濟命脈，能源企業(yè)是命脈之基石，能源企業(yè)環(huán)境責(zé)任擔當是現(xiàn)代能源企業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求之一，是實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，因此，應(yīng)將能源企業(yè)環(huán)境責(zé)任作為支點。在《能源法》立法中實現(xiàn)與《環(huán)境法》有關(guān)聯(lián)、不沖突、更具體的有效銜接，完善能源法中企業(yè)環(huán)境責(zé)任規(guī)范、實現(xiàn)《能源法》環(huán)境保護價值，以利于《能源法》更好地發(fā)揮杠桿作用，帶動能源、經(jīng)濟與環(huán)境“2+1E”協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：《能源法》修訂；環(huán)境保護價值；企業(yè)環(huán)境責(zé)任；新《環(huán)保法》；法律銜接

我國《能源法》修訂歷經(jīng)十年有余。2015年能源立法工作進程顯著提速，但距最終定稿及報送審議尚需時日。各方利益大博弈自該法起草之初就未停息，其中經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的博弈在能源立法中亦未能休。不可否認的是，能源與環(huán)境保護密切相關(guān)，是實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要樞紐，《能源法》中不可無環(huán)境保護的理念滲透?？v觀能源法制發(fā)展，最初，由于能源商品屬性所帶來的“經(jīng)濟特征”使得環(huán)境保護在進入《能源法》的過程中并不順利，能源環(huán)境保護未受到過多重視。之后，隨著可持續(xù)發(fā)展理念及全球環(huán)保主義不斷深入，21世紀初能源法制“生態(tài)化”在能源立法領(lǐng)域掀起了熱潮。但近年來，這種“生態(tài)化”熱情對生態(tài)優(yōu)先的過度強調(diào)反而又忽略了經(jīng)濟屬性和傳統(tǒng)環(huán)境問題。當前，能源立法契機之下需要從過度“生態(tài)化”的理想狀態(tài)中適度回頭，《能源法》環(huán)境保護價值定位應(yīng)當考慮現(xiàn)實經(jīng)濟和環(huán)境需求，回歸“經(jīng)濟性”和“傳統(tǒng)環(huán)境問題”。

這種“雙回歸”需要在能源立法中以合理方式實現(xiàn)環(huán)境保護價值。能源企業(yè)作為能源行業(yè)的基石、市場經(jīng)濟的細胞，同時也是環(huán)境資源的受益者和最主要的污染制造者，能夠也應(yīng)當在能源環(huán)境保護中發(fā)揮積極作用。此外，企業(yè)環(huán)境責(zé)任的承擔也是現(xiàn)代能源企業(yè)管理的必然要求?；诖?，以能源企業(yè)環(huán)境責(zé)任為載體，是有效平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護關(guān)系，實現(xiàn)《能源法》環(huán)境保護價值的有效進路。

一、《能源法》環(huán)保價值與傳統(tǒng)定位回歸

(一)環(huán)境保護與能源發(fā)展

能源是經(jīng)濟發(fā)展的動力，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾關(guān)系必然在能源領(lǐng)域有所反映和體現(xiàn)。[1]199作為環(huán)境效益與經(jīng)濟效益之間的重要媒介，經(jīng)濟效益的獲得離不開能源作為驅(qū)動力，但能源的生產(chǎn)和消費極易帶來環(huán)境效益的減損，因此，以能源為樞紐的經(jīng)濟、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境平衡的重要途徑。能源(Energy)、經(jīng)濟(Economy)、環(huán)境(Environment)協(xié)調(diào)發(fā)展原則(通常稱為“3E協(xié)調(diào)發(fā)展原則”，但我們認為“2+1E協(xié)調(diào)發(fā)展原則”更符合三者關(guān)系)也成為了能源立法的基本原則之一。

能源行業(yè)兼具“環(huán)境高?！薄ⅰ敖?jīng)濟命脈”雙重特性使其處于環(huán)境經(jīng)濟雙方利益之中心。有學(xué)者認為環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾不可調(diào)和，表現(xiàn)為環(huán)境政策的實施造成了經(jīng)濟下行。但基于歷史發(fā)展的角度，事實上造成這種現(xiàn)象的原因在于：第一，我國當前正處于粗放式發(fā)展所造成的不利環(huán)境及經(jīng)濟后果的歷史還債期，這是我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型——經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級——過程的必經(jīng)階段；第二，2008年世界經(jīng)濟危機及2013年以來世界經(jīng)濟新一波蕭條對我國經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生影響，并非是密集環(huán)境政策所帶來直接后果。[2]據(jù)預(yù)計，環(huán)境政策的實施與經(jīng)濟發(fā)展的這種表面負相關(guān)現(xiàn)象在2025年將逐步淡化，屆時人口總量出現(xiàn)下降，主要污染物排放總量越過拐點，此輪經(jīng)濟危機也將緩解(或結(jié)束)。在這一階段性背景下，把握契機順利實現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，我國環(huán)境與經(jīng)濟將進入平穩(wěn)發(fā)展階段。由此可見，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾關(guān)系并非直接相關(guān)而不可調(diào)和。

能源法發(fā)展之初沒有給予環(huán)境保護太多的關(guān)注。這是由能源法之經(jīng)濟特征決定的。能源法是調(diào)整人們在能源開發(fā)利用、加工轉(zhuǎn)換、供應(yīng)保障、運輸貿(mào)易、調(diào)控管理過程中各種法律關(guān)系的法律規(guī)范的總和，換言之是調(diào)整能源資源配置機制運行過程中社會關(guān)系的法律規(guī)范，而能源資源配置機制依托于企業(yè)(盈利為目的的社會經(jīng)濟組織)，其顯著的商品屬性就使能源法為“經(jīng)濟特征”所主導(dǎo)。以美國為例，19世紀50年代末美國就開始了從木材和其他可再生能源到以化石和電力為主要能源的過渡，但經(jīng)歷了自由市場政策主導(dǎo)時期、散碎政策時期、統(tǒng)一能源政策形成時期(1973年)[1]58-72。經(jīng)過100多年的發(fā)展才開始注意到環(huán)境保護，1987年發(fā)表了《我們共同的未來》報告，1992年聯(lián)合國環(huán)境發(fā)展大會召開。對于這兩次重要事件，美國在其能源法律與政策中雖有所體現(xiàn)但并無太大建樹，相關(guān)文件中對“可持續(xù)發(fā)展”的強調(diào)也只是停留于宣示性語言，直到奧巴馬政府頒布的一系列能源政策才真正看到了美國能源政策主流模式的變化。我國能源法起步于以技術(shù)產(chǎn)業(yè)法為主的散碎立法階段，在早期四部能源單項法中，最初的《電力法》和《煤炭法》對環(huán)境保護關(guān)注也僅是淺嘗輒止。

但環(huán)境保護始終沒有停止向能源法制滲入。隨著1960年代興起的環(huán)境運動的發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展理念及全球環(huán)保主義不斷深入，能源政策制定者開始愈發(fā)關(guān)注人類活動對環(huán)境所造成的包括氣候變化及環(huán)境污染在內(nèi)的環(huán)境影響。從總體上看，能源法制與環(huán)境法制的趨近大致經(jīng)歷了：完全分離——環(huán)境關(guān)注能源——能源關(guān)注環(huán)境——逐步契合等發(fā)展階段。我國2003年《節(jié)約能源法》及2005年《可再生能源法》的頒布推進了能源法制建設(shè)進入“生態(tài)化”階段，為綜合性《能源法》最初奠定了“注重能源環(huán)?！钡暮诵牧⒎ɡ砟罴皟r值定位。

(二)回到“經(jīng)濟性”和“傳統(tǒng)問題”原點

進入21世紀后，能源開始關(guān)注環(huán)境，兩種法律制度之間的契合是顯而易見的。能源結(jié)構(gòu)變革成為了整個能源領(lǐng)域的討論熱點，在這種轉(zhuǎn)變下社會利益首次優(yōu)先于能源優(yōu)勢，環(huán)境利益逐漸成為能源及經(jīng)濟術(shù)語，能源法討論也掀起了“生態(tài)化熱潮”。新能源的選擇在于其具備了顯著的環(huán)境優(yōu)勢，這種優(yōu)勢目前在某種程度上被認為是具有決定性的，因此各國都在積極尋找、開發(fā)、利用各種替代能源。然而，當前存在著對替代能源(可再生能源、新能源)過度追崇的激進狀態(tài)，這導(dǎo)致在立法過程中忽略了對傳統(tǒng)能源環(huán)境問題的規(guī)制，而進入能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、替代能源發(fā)展的“宣示性”立法誤區(qū)，使能源法無法“落環(huán)保之地”。

能源發(fā)展趨勢在國際層面強調(diào)的是“可持續(xù)性”而非單一的“清潔性”或“去傳統(tǒng)化”。我們常常將“能源可持續(xù)性”等同于“綠色或可再生能源”，這顯然太過局限，這使得能源立法簡單地導(dǎo)向“生態(tài)化”。[3]302“生態(tài)化”理念的出現(xiàn)讓能源界振奮數(shù)年，各類研究都偏好冠以“生態(tài)化”之名，試圖努力填補“生態(tài)性”空缺。不可否認，能源法制“生態(tài)化”是當前能源發(fā)展大趨勢下能源法制與環(huán)境法制相互趨近的出路。但是，兩個系統(tǒng)的關(guān)系存在吊詭之處。這種若隱若現(xiàn)的貌合神離并不難理解：傳統(tǒng)能源法的主要目標是確保在一個合理的價格上能源的不間斷供應(yīng)；而環(huán)境法的目標則是確保在任何(包括“能源”)生產(chǎn)過程中不產(chǎn)生“太多”污染、不破壞過多的資源。這種天然的立法目標及價值定位差異使得無論對能源立法還是環(huán)境立法而言，對方都只是在各自發(fā)展道路上半路“殺”進的一支“修正”力量而已。雖然現(xiàn)代能源法所強調(diào)的能源安全觀包括了可靠燃料供應(yīng)與能源使用安全*能源使用安全，是指能源消費及使用不應(yīng)對人類自身生存及環(huán)境構(gòu)成不利影響。，但并沒有改變能源法服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展和國防需求的目的及能源的商品化屬性。能源法始終不能忽略經(jīng)濟的因素。當“生態(tài)化”熱情退去進入“后生態(tài)化”*“后生態(tài)化”概念的出現(xiàn)不得不提及“后環(huán)境保護論”?！昂蟓h(huán)境保護論”是指：在支持環(huán)境保護與清潔能源技術(shù)研發(fā)的同時，更將人置于自然之前，想方設(shè)法促進經(jīng)濟增長。階段后，依然要面對經(jīng)濟與環(huán)境平衡發(fā)展的問題[4]，那個時候可能傳統(tǒng)能源并沒有退出世界舞臺，而一個新能源鏈的形成與完善將要在“后生態(tài)化”階段中實現(xiàn)。因此，我們應(yīng)當突破對“可持續(xù)性”的理解局限，冷靜看待能源法在環(huán)境保護方面需要關(guān)注的問題，“生態(tài)化”不等于“環(huán)境保護”：“生態(tài)化”以“生態(tài)”優(yōu)先為基本原則，過于理想；而環(huán)保則較為中立，不強調(diào)“去經(jīng)濟性”，畢竟誰也不能保證可再生能源系統(tǒng)的永恒(新能源也會產(chǎn)生廢棄物)。但反之，只要控制消費和不良影響，傳統(tǒng)燃料也應(yīng)當被納入“可持續(xù)”之中。

傳統(tǒng)化石燃料主導(dǎo)性地、全球性地、無可置疑地驅(qū)動著世界的發(fā)展，在接下來仍然處在能源變革階段的幾十年甚至百年期間，它們?nèi)詫l(fā)揮這樣的作用。全球?qū)I(yè)化、現(xiàn)代化的需求伴隨著貧窮國家的覺醒及發(fā)展中國家的飛速發(fā)展而與日俱增，能源需求仍將進一步擴大。在2030年之前，無論北半球?qū)G色能源的渴望有多么強烈，僅靠風(fēng)能和太陽能也是無法為南半球上千發(fā)展中城市提供足夠的動力。[3]293替代能源也存在明顯缺陷：風(fēng)能和太陽能存在可靠性問題(無法全天運轉(zhuǎn))；生物質(zhì)燃料的能量密度不如傳統(tǒng)能源；氫能及聚變能還處于實驗階段。[3]21同時，由于價格昂貴，使得我們徹底轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu)的過程十分漫長。而在這個過程中仍然需要面臨傳統(tǒng)能源所帶來的環(huán)境挑戰(zhàn)：傳統(tǒng)化的煤炭、石油、天然氣總和目前仍然占全球能源利用總量的80%左右。因此，傳統(tǒng)燃料不容忽視。

我們上述討論意在使立法落腳于對傳統(tǒng)環(huán)境問題的關(guān)注上，簡而言之即回歸對資源保護與污染防控討論，這也是現(xiàn)代能源法能源安全(供應(yīng)和使用)價值的通俗表現(xiàn)之一。實際上，傳統(tǒng)環(huán)境問題是一個永恒的話題，每一種能源都會對環(huán)境產(chǎn)生影響，例如太陽能的利用其電池板的生產(chǎn)依然會產(chǎn)生二氧化碳和毒廢物質(zhì)[3]13，風(fēng)力渦輪機會產(chǎn)生噪聲污染并受制于地理條件，生物質(zhì)燃料會使森林、植被及部分作物受到影響。因此，不可能寄希望于替代能源徹底解決環(huán)境問題。

綜上，要實現(xiàn)能源“環(huán)境保護”這一核心立法理念及價值，一方面，我們應(yīng)當從“生態(tài)化”熱潮中適度回頭，注重能源法的經(jīng)濟功能，關(guān)注作為市場基石的能源企業(yè)之需求，正如美國商業(yè)生態(tài)學(xué)者保羅·霍肯(Paul Hawken)提出的“拯救環(huán)境就是拯救商業(yè)”[5]；另一方面，“能源可持續(xù)性”的詮釋不僅應(yīng)當在替代性能源發(fā)展等新問題上發(fā)力也應(yīng)回到“老”問題上來。法律是行為規(guī)范，不是宣言書；法律規(guī)范是具體的，不是原則的，能源法不能在原則上“畫餅”，而應(yīng)當針對實際問題“充饑”?？v觀整部能源法，企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度既密切聯(lián)系企業(yè)又關(guān)聯(lián)環(huán)保，是能源立法環(huán)境價值實現(xiàn)的有效切入點。

二、能源企業(yè)環(huán)境責(zé)任進路

從目前我國《能源法》送審稿所初步確定的十項基本制度來看*十項基本制度包括：能源國家所有權(quán)制度、戰(zhàn)略規(guī)劃制度、開發(fā)生產(chǎn)制度、供應(yīng)消費制度、能源安全保障制度、能源預(yù)測預(yù)警制度、農(nóng)村能源制度、國際合作制度、監(jiān)督管理制度、法律責(zé)任制度。，并未單獨確立能源企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度，而是分散體現(xiàn)在開發(fā)生產(chǎn)制度、安全保障制度、監(jiān)督管理制度以及法律責(zé)任制度中。然而，完善能源企業(yè)環(huán)境責(zé)任規(guī)范進而形成能源企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度，是《能源法》實現(xiàn)環(huán)境保護價值的有效進路，是《能源法》作為杠桿撬動能源可持續(xù)發(fā)展的支點。

首先，從能源企業(yè)環(huán)境影響來看。企業(yè)作為環(huán)境資源最大的消費者、環(huán)境污染的主要來源，對治理環(huán)境問題有著不可推卸的責(zé)任。企業(yè)環(huán)境責(zé)任的概念最早萌芽于1972年《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》中將環(huán)境問題與社會因素的首次聯(lián)系，在此后的兩次人類環(huán)境宣言*后兩次人類環(huán)境宣言分別為：1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、2002年《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展承諾》。中不斷強化了可持續(xù)發(fā)展觀念，強調(diào)了人類在開發(fā)利用自然的同時，應(yīng)當承擔起保護自然的責(zé)任和義務(wù)。1999年瑞士達沃斯世界經(jīng)濟論壇上，時任聯(lián)合國秘書長的安南提出了“全球協(xié)議”構(gòu)想，明確了企業(yè)應(yīng)當承擔環(huán)境社會責(zé)任。企業(yè)環(huán)境責(zé)任是與企業(yè)社會責(zé)任理論相結(jié)合的產(chǎn)物*本文認為，企業(yè)環(huán)境責(zé)任與企業(yè)社會責(zé)任非子集關(guān)系。企業(yè)環(huán)境責(zé)任是企業(yè)社會責(zé)任的延伸。企業(yè)社會責(zé)任強調(diào)自愿性，但企業(yè)環(huán)境責(zé)任則帶有一定程度的強制性，包括了企業(yè)環(huán)境道德責(zé)任(這一部分屬于社會責(zé)任)和企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任。，要求企業(yè)在追求自身利益最大化的同時，在生產(chǎn)經(jīng)營過程中貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，切實履行實施清潔生產(chǎn)、合理利用資源、減少污染物排放、充分回收利用等義務(wù)，并對外承擔積極參與自然環(huán)境保護與污染治理的責(zé)任，最終實現(xiàn)人與自然、經(jīng)濟與社會的和諧發(fā)展。[6]

能源企業(yè)上游到下游的整個產(chǎn)業(yè)鏈都潛藏著比一般企業(yè)更大的環(huán)境風(fēng)險。能源企業(yè)本身無法脫離“經(jīng)濟特征”的本質(zhì)，“經(jīng)濟理性”造成企業(yè)對環(huán)境責(zé)任的忽視。能源企業(yè)利用投資者資金擴大污染或在成功融資后不兌現(xiàn)環(huán)保承諾的情況屢見不鮮，尤其傳統(tǒng)能源企業(yè)依然麻煩不斷。僅2015年，福建漳州古雷PX石化爆燃事故、長慶采油作業(yè)區(qū)原油泄漏事故、日照石大科技石化有限公司液態(tài)烴球罐泄漏爆燃事故、慶陽石化公司常壓裝置渣油換熱器泄露著火事故等接連發(fā)生。因此，在《能源法》中能源企業(yè)較其他法律關(guān)系主體承擔有更廣泛而重大的義務(wù)。

其次，就能源企業(yè)自身發(fā)展而言。第一，幾乎所有行業(yè)都有賴于能源企業(yè)提供動力基礎(chǔ)，而能源企業(yè)本身依賴于自然環(huán)境的資源性基礎(chǔ)和廢物廢能消納功能。能源企業(yè)對環(huán)境消納功能的依賴程度顯著大于其他企業(yè)。第二，能源企業(yè)環(huán)境事故頻發(fā)，在國家宏觀調(diào)控及環(huán)境保護政策不斷強化的大趨勢下潛伏著極大的資本風(fēng)險。根據(jù)MSCI(Morgan Stanley Capital International)報告，目前中國開始著手處理以往所忽視的環(huán)境、社會和治理(ESG)方面所積累的大量問題，這些問題將加劇中國大企業(yè)的風(fēng)險狀況。根據(jù)MSCI研究，相關(guān)環(huán)境政策的實施將導(dǎo)致部分上市國有企業(yè)成本激增，其中電力等能源企業(yè)迫于中國近期密集頒布的碳減排、水資源管理、污染防控等規(guī)定，將在減排、污控技術(shù)中承擔很大一部分成本；新《環(huán)保法》處罰力度加強，大幅度提高違法成本，使能源企業(yè)資本風(fēng)險顯著增加。2015年第一季度，國內(nèi)兩家能源企業(yè)因污染物連續(xù)超標排放行為受到共計近300萬元的按日連續(xù)處罰。這種資本風(fēng)險也在一定程度上轉(zhuǎn)嫁給了投資者。第三，企業(yè)業(yè)績考核正在逐步轉(zhuǎn)向。2015年6月，國資委所公布的年度業(yè)績A級能源企業(yè)考核結(jié)果中神華、華潤、中電投資、中石化等能源企業(yè)“落榜”，主要原因中企業(yè)自身產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型不充分占較大比重?！氨M管經(jīng)營業(yè)績考核能在一定程度上促進企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，但從央企企業(yè)責(zé)任來看，以價值考核為主導(dǎo)、以企業(yè)社會責(zé)任等使用價值考核為主的轉(zhuǎn)變更能有效激勵企業(yè)服務(wù)社會發(fā)展。”[7]央企業(yè)績考核也將綠色發(fā)展更優(yōu)作為考核引導(dǎo)實現(xiàn)的四大目標之一。第四，企業(yè)環(huán)境責(zé)任已逐步提升到企業(yè)戰(zhàn)略高度。隨著社會環(huán)境意識的提高，企業(yè)對環(huán)境責(zé)任的承擔將更好地展示企業(yè)社會形象，提高企業(yè)聲譽優(yōu)勢。聲譽優(yōu)勢的不可仿效性將有助于企業(yè)提升品牌效應(yīng)從而形成核心競爭力，吸引投資(尤其是外資)和消費，降低籌資成本從而贏得競爭優(yōu)勢。

因而，能源企業(yè)無法離開自然環(huán)境而存在，但其高破壞性又需要根據(jù)《能源法》中的相關(guān)規(guī)定實現(xiàn)行為指引及后果預(yù)測，以最大程度規(guī)范能源企業(yè)行為，降低風(fēng)險，實現(xiàn)利益最大化，也助于保護投資者利益。

第三，從法理及立法技術(shù)角度分析。法律的生命力在于實施，法律實施的主要依據(jù)在于法律規(guī)則，法律規(guī)則相較于原則，其優(yōu)勢在于更具可操作性，以相對固定的結(jié)構(gòu)形式明確了法律關(guān)系主體在某種社會關(guān)系中、在特定條件下實施了特定行為所應(yīng)當承擔的法律后果，更利于法律關(guān)系主體對其行為后果的判斷，能夠有效實現(xiàn)法律的指引、評價、預(yù)測、教育作用。能源法律關(guān)系主體是能源法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)人，包括能源自然人和能源法人，其中以能源法人為主，即具有法律人格，能夠獨立享有權(quán)利或承擔義務(wù)的從事能源開發(fā)利用等活動的組織。如前文所述，能源資源配置機制依托于企業(yè)，能源法律關(guān)系主體主要在能源企業(yè)。

我國綜合性能源法的制定歷經(jīng)10年，飽受爭議。在立法技術(shù)上，由于能源品類、性質(zhì)、各類主體利益訴求、監(jiān)督管理要求各不相同，用一個法律來規(guī)范所有能源類型相當困難[8]，但不同能源間的共性行為可以通過立法進行協(xié)調(diào)銜接、統(tǒng)一規(guī)范。企業(yè)環(huán)境責(zé)任就屬于共性行為，是各類能源企業(yè)都需要承擔的義務(wù)。因此，規(guī)則、能源企業(yè)、企業(yè)環(huán)境責(zé)任等是具體的具有可操作性的立法要素。

綜上，并基于企業(yè)環(huán)境責(zé)任的“可持續(xù)發(fā)展”“利益相關(guān)者”“企業(yè)競爭力”“法的秩序與效率”等理論，能源企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度的完善將有利于實現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展目的(包括能源環(huán)保、能源企業(yè)發(fā)展、風(fēng)險防控等)的實現(xiàn)，并具有可操作性和普適性，是直接影響能源法環(huán)保價值及可實施性的重要部分。能源是經(jīng)濟命脈，能源企業(yè)是命脈之基石，應(yīng)以能源企業(yè)環(huán)境責(zé)任為進路發(fā)揮支點作用，以《能源法》為杠桿發(fā)揮整個能源行業(yè)雙重特性優(yōu)勢，實現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展。

三、以立法銜接并完善《能源法》中能源企業(yè)環(huán)境責(zé)任

企業(yè)環(huán)境責(zé)任主要包括：前期環(huán)境責(zé)任、企業(yè)管理環(huán)境責(zé)任、企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境責(zé)任、后期環(huán)境責(zé)任。從具體環(huán)境責(zé)任內(nèi)容來看，企業(yè)前期環(huán)境責(zé)任主要包括：企業(yè)設(shè)立條件合法合規(guī)、建設(shè)項目環(huán)評達標等；企業(yè)管理環(huán)境責(zé)任包括：設(shè)立環(huán)保責(zé)任制度、設(shè)立環(huán)境事故應(yīng)急制度、樹立企業(yè)環(huán)保文化及理念、環(huán)境管理體系發(fā)展及認證、積極的環(huán)境合作等；企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境責(zé)任內(nèi)容較多，主要包括：合理開發(fā)資源、遵守排污許可及稅費規(guī)定、信息公開、采取環(huán)境污染防治措施、淘汰落后生產(chǎn)工藝、采用先進生產(chǎn)技術(shù)設(shè)備、產(chǎn)品符合環(huán)境標準、污染物排放雙達標、環(huán)境恢復(fù)方案設(shè)計及實施；后期環(huán)境責(zé)任主要是指對已經(jīng)產(chǎn)生的環(huán)境損害進行補償、對違法行為承擔相應(yīng)的法律后果(此部分責(zé)任與上述企業(yè)環(huán)境責(zé)任承擔行為的實施密切相關(guān))?！赌茉捶ā分衅髽I(yè)環(huán)境責(zé)任制度作用在于規(guī)制能源企業(yè)環(huán)境保護行為、明確環(huán)境權(quán)利與義務(wù)以及違反法律規(guī)定所應(yīng)當承擔的法律后果。[9]

在企業(yè)環(huán)境責(zé)任研究中，通常認為我國企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度的主要問題在于：第一，立法過于原則，可操作性不強；第二，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理制度中有關(guān)環(huán)境保護的權(quán)利義務(wù)不具體、義務(wù)不明確；第三，缺少具有可操作性的有效激勵措施[10]；第四，企業(yè)不履行環(huán)境義務(wù)或環(huán)境違法行為，處罰力度畸輕。新《環(huán)保法》于2015年1月1日起實施，這部“史上最嚴”《環(huán)保法》對上述問題進行了調(diào)整。在企業(yè)環(huán)境責(zé)任方面，新《環(huán)保法》最引人注意的改革在于“按日連續(xù)處罰”(第59條)、“查封扣押”(第25條)、“限制生產(chǎn)，停產(chǎn)整治”(第60條)等針對環(huán)境違法違規(guī)企業(yè)的處罰及措施的強化。事實上遠不止此，企業(yè)環(huán)境責(zé)任相關(guān)規(guī)定在新《環(huán)保法》中占有較大比重：對企業(yè)的直接規(guī)定15條，占條文總數(shù)的21%，與企業(yè)環(huán)境責(zé)任有關(guān)的規(guī)定22條，比重超過30%。這在一定程度上有利于能源企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度的完善，同時減輕了能源法對企業(yè)環(huán)境責(zé)任規(guī)定的立法負擔，可通過準用性規(guī)范的方式將企業(yè)環(huán)境責(zé)任的一部分規(guī)定指引到《環(huán)保法》的具體實施之中?！赌茉捶ā纷鳛橹苯诱{(diào)整能源領(lǐng)域法律關(guān)系的高位階基礎(chǔ)性法律，仍然應(yīng)當確立并完善能源企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度，與新《環(huán)保法》相關(guān)規(guī)定進行銜接，做到有關(guān)聯(lián)、不沖突、更具體。目前《能源法》尚未最終制定頒布，因此，以2007年12月1日向全社會公布的《節(jié)能法(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)進行討論，作導(dǎo)向研究。

(一)關(guān)聯(lián)性

關(guān)聯(lián)性是兩部法律有效銜接的基礎(chǔ)。如前文所述，能源企業(yè)承擔環(huán)境責(zé)任義不容辭。因此，《能源法》與《環(huán)保法》的關(guān)聯(lián)性不可或缺且關(guān)聯(lián)性應(yīng)達到一定程度。兩法的關(guān)聯(lián)可以兩種方式實現(xiàn)：一是通過具體內(nèi)容進行銜接；二是通過準據(jù)性規(guī)范進行援引。

通過具體內(nèi)容進行銜接?！赌茉捶ā窇?yīng)當對《環(huán)保法》中相關(guān)重要內(nèi)容有所體現(xiàn)：直觀上看，銜接條文數(shù)量應(yīng)當達到一定的比重；實質(zhì)上，應(yīng)當對《環(huán)保法》重要相關(guān)制度及規(guī)定進行重申。條文比例如何量化？該比例應(yīng)與總體設(shè)計中環(huán)境保護內(nèi)容的比重保持一致，從直觀上看可大致參考“總則”中有關(guān)立法目的、基本原則中環(huán)境保護類規(guī)定的比重。在“征求意見稿”的立法目的中，環(huán)境保護目的在六項“目的”中占1.5項，而環(huán)境保護條文在總則中占2條，因此，環(huán)境保護的比重大致應(yīng)當為23%左右。企業(yè)作為《能源法》主要法律主體，其相關(guān)規(guī)定比重應(yīng)不少于50%。*據(jù)初步統(tǒng)計，新《環(huán)保法》中企業(yè)環(huán)境責(zé)任相關(guān)條文共23條，比例為33%。這與新《環(huán)保法》中政府、企業(yè)、社會(群眾)三大主體比例大體一致。結(jié)合環(huán)境保護比重，總體上企業(yè)環(huán)境責(zé)任規(guī)定比重大致為12%較為合理。實質(zhì)內(nèi)容怎樣體現(xiàn)？條文數(shù)量僅僅是考察《能源法》與《環(huán)保法》關(guān)聯(lián)程度的一個方面，內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性才是兩法銜接的關(guān)鍵要素，因此，應(yīng)當實現(xiàn)對《環(huán)保法》主要相關(guān)制度和規(guī)定的再現(xiàn)或援引。新《環(huán)保法》頒布后確立了九項主要環(huán)境制度，其中與企業(yè)環(huán)境責(zé)任相關(guān)的制度有“環(huán)境影響評價制度”“三同時制度”“環(huán)境監(jiān)測制度”“生態(tài)保護補償制度”“重點污染物排放總量控制制度”“排污許可管理制度”等，除上述主要制度外，涉及現(xiàn)場檢查、生物多樣性保護、排污者污染防治責(zé)任、落后工藝設(shè)備淘汰、突發(fā)事件處理、環(huán)境保險、信息公開、按日計罰、鼓勵性規(guī)定、相應(yīng)處罰措施等共20個方面的內(nèi)容、23條規(guī)定。將“征求意見稿”中的12條規(guī)定與《環(huán)保法》進行比照，僅9方面內(nèi)容和15條規(guī)定能夠在“征求意見稿”中找到可對照規(guī)定。由此可見，關(guān)聯(lián)性尚存不足。因而《能源法》的修訂應(yīng)當注意對上述《環(huán)保法》各方面內(nèi)容進行銜接，尤其對在“征求意見稿”中缺失的環(huán)評制度、監(jiān)測制度、排污許可制度、排污者污染防治規(guī)定、企業(yè)信息公開規(guī)定等內(nèi)容，以綜合完善企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度。

通過準據(jù)性規(guī)范進行援引。該方式作用在于避免法律間出現(xiàn)大量重復(fù)、規(guī)定不明、法律沖突等情況。準據(jù)性規(guī)范的設(shè)置應(yīng)當注意：第一，具有能源行業(yè)特殊要求的內(nèi)容不適用；第二，需要進行有強調(diào)或詳細說明的內(nèi)容不適用；第三，擬援引法律法規(guī)中相關(guān)規(guī)定亦不明確的內(nèi)容不適用?！罢髑笠庖姼濉敝型ㄟ^準據(jù)性規(guī)范的方式援引其他法律的規(guī)定全文共四處：民用核能開發(fā)利用及廠址保護、企業(yè)的安全環(huán)保義務(wù)、節(jié)能政府采購和能源審計的術(shù)語解釋。對《環(huán)保法》的唯一一處準據(jù)性規(guī)范為第41條企業(yè)安全環(huán)保義務(wù)：“能源開發(fā)和加工轉(zhuǎn)換企業(yè)應(yīng)當依照有關(guān)法律法規(guī)，堅持節(jié)約生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)、安全生產(chǎn)，降低資源消耗，控制和防治污染，保護生態(tài)環(huán)境?！边@是全文最為明確的有關(guān)企業(yè)環(huán)境責(zé)任的規(guī)定，但存在問題：首先，僅一條數(shù)量過少不能有效發(fā)揮準據(jù)性規(guī)范的作用；其次，設(shè)置在“能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換”部分，無法統(tǒng)攝能源企業(yè)管理的其他部分。因此，應(yīng)當在涉及環(huán)境保護方面專業(yè)技術(shù)(例如，可能涉及環(huán)保單項立法中水、大氣、土壤等技術(shù)性規(guī)定)、環(huán)境管理統(tǒng)一程序(例如，環(huán)境責(zé)任保險、政府公布“企業(yè)誠信信息”等)、處罰規(guī)定(例如，按日計罰的具體實施、行政拘留等)等方面設(shè)置準據(jù)性規(guī)范。

(二)協(xié)調(diào)性

兩部法律在有關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上做到不沖突是法律銜接的基本要求。由于《能源法》與《環(huán)保法》是不同領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)性法律，處于相同法律位階，一旦兩部法律規(guī)定存在沖突，沖突解決將是一個較為復(fù)雜的過程。為了避免在今后法律適用中產(chǎn)生沖突，《能源法》需要在一定程度上參考新《環(huán)保法》的規(guī)定，盡量避免沖突發(fā)生，對于與《環(huán)保法》有異的規(guī)定，應(yīng)當采取細化、解釋、說明等立法技術(shù)手段予以避免。我國《環(huán)保法》最早頒布于1989年，是早于能源領(lǐng)域最早的單項立法，因此在前期散碎立法階段，立法者對沖突問題都給予了較為充分的考慮?！罢髑笠庖姼濉币沧⒁獾搅伺c舊《環(huán)保法》的協(xié)調(diào)，例如，已經(jīng)注意到了與“三同時制度”的銜接；同時，“征求意見稿”的制定也正處于新《環(huán)保法》修訂熱烈討論期間?？梢钥闯?，“征求意見稿”對“生態(tài)補償制度”、企業(yè)環(huán)境信息公開、現(xiàn)場檢查、查封、落后工藝設(shè)備淘汰等內(nèi)容均有所體現(xiàn)。

但新《環(huán)保法》的頒行和一系列配套法律法規(guī)的頒布，使《能源法》需要重新進行調(diào)整以避免沖突。從新舊《環(huán)保法》(包括配套規(guī)定)變動較大的內(nèi)容來看《能源法》：“現(xiàn)場檢查制度”中檢查主體，“行政強制措施”種類、理由及實施對象，“能源應(yīng)急”的應(yīng)急范圍、事件認定、響應(yīng)時效，“高耗能企業(yè)強制信息公開”中公開信息種類以及企業(yè)法律責(zé)任部分的規(guī)定等，都需要進行調(diào)整。

在企業(yè)法律責(zé)任部分，罰款數(shù)額值得討論。新《環(huán)保法》規(guī)定了“按日計罰”制度。由于該處罰制度為新《環(huán)保法》重點條款，在其配套法規(guī)中對實施按日計罰的要件、程序、記罰方式已有詳細規(guī)定，若沒有能源行業(yè)特殊性需求，對于這一制度的銜接不必予以重申，采用準據(jù)性規(guī)范的方式對這一制度進行援引即可，一則避免沖突，二則避免重復(fù)?！董h(huán)保法》中“按日計罰”規(guī)定：“前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行?！毙枰⒁獾氖?，《環(huán)保法》在該規(guī)定中使用了準據(jù)性規(guī)范。按日計罰的根本目的不在于罰款，而在于威懾與督促企業(yè)改正違法行為，也并非罰無上限，在環(huán)境保護領(lǐng)域，其具體處罰金額、幅度等都要根據(jù)水、大氣等單行法來確定[11]，因而《能源法》在處罰額度上可作限制?！罢髑笠庖姼濉钡?32條所規(guī)定的50萬以上200萬以下的幅度需要根據(jù)上述幾個方面進行調(diào)整，強化解決“企業(yè)不履行環(huán)境義務(wù)或環(huán)境違法行為處罰力度畸輕”問題。

(三)具體化

一部法律將被銜接法律相關(guān)規(guī)定具體化是兩法銜接的核心?！赌茉捶ā分袑⑵髽I(yè)環(huán)境責(zé)任規(guī)定進行有行業(yè)針對性的具體化，是解決上述我國企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度的主要問題的關(guān)鍵?！赌茉捶ā返目刹僮餍砸踩Q于具體化程度。《能源法》在與《環(huán)保法》銜接過程中，一方面，應(yīng)當對《環(huán)保法》指向《能源法》的準據(jù)性規(guī)范進行具體化；另一方面，對有能源行業(yè)特色的規(guī)定進行具體化。

比照兩部法律，《環(huán)保法》中企業(yè)環(huán)境責(zé)任相關(guān)的準據(jù)性規(guī)范為第25條“行政強制措施”及第59條“按日計罰制度”。第25條“違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的”，《能源法》可對具有能源特殊性的“污染物排放”(許可、時間、方式、種類等)進行更詳細的規(guī)定。第59條“前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行”，因而，“按照防治污染設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素”就是《能源法》環(huán)境違法處罰幅度具體化的方向。

能源行業(yè)特色可具體化的規(guī)定范圍就較為寬泛。這種具體化的方式可以是兩法“一一對應(yīng)”，也可以是《能源法》中通過幾條規(guī)定來對一項內(nèi)容進行規(guī)范?！罢髑笠庖姼濉敝幸延嘘P(guān)于具體化的示范。例如，“征求意見稿”中有關(guān)“現(xiàn)場檢查”和“執(zhí)法配合程序義務(wù)”的規(guī)定就對《環(huán)保法》“現(xiàn)場檢查制度”中檢查方式、內(nèi)容、企業(yè)配合義務(wù)等進行了具體的說明，同時還對企業(yè)違反信息公開義務(wù)所應(yīng)承擔的法律后果進行了說明，在一定程度上是對《環(huán)保法》的補充。當然，如上所述，與《環(huán)保法》還存在一定出路需要調(diào)整?！伴_發(fā)準入項目”的多條規(guī)定也對《環(huán)保法》“保護生物多樣性”中有關(guān)自然資源合理開發(fā)等內(nèi)容進行了資源內(nèi)容和保護程序的具體化。

如前文所述，新《環(huán)保法》帶來了一些制度和規(guī)定的調(diào)整和變化。在對履行環(huán)保義務(wù)能源企業(yè)的鼓勵及支持方面可結(jié)合新《環(huán)保法》第22條等鼓勵性規(guī)定進行具體化，“征求意見稿”中鼓勵性規(guī)定多集中在能源科技方面，應(yīng)當對環(huán)保方面有所加強；“企業(yè)信息強制公開”方面應(yīng)當增加企業(yè)環(huán)境信息公開項目；應(yīng)當對《環(huán)保法》“重點污染物排放總量控制”中的總量控制指標進行具體化規(guī)定(指標量化及分配方式等)；在“環(huán)境監(jiān)測制度”方面，除了如上述以建立“關(guān)聯(lián)性”進行補充外，還應(yīng)當在監(jiān)測制度方面進行詳細(管理制度及監(jiān)測方式等)規(guī)定。這不僅僅是對于《環(huán)保法》中企業(yè)環(huán)境責(zé)任規(guī)定進行具體化。只要能源企業(yè)環(huán)境相關(guān)行為中需要進行詳細規(guī)范的，都應(yīng)當予以吸收并使之更具可操作性。

四、結(jié)語

改革開放30多年來，中國經(jīng)濟實現(xiàn)了快速發(fā)展，能源需求急速增長，然而中國在實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的過程中仍將在較長一段時期內(nèi)依靠高碳能作為驅(qū)動力。既要滿足如此巨大的能源需求又要適應(yīng)低碳經(jīng)濟時代對能源減排提出的新要求，對中國而言無疑是個嚴峻的挑戰(zhàn)?！赌茉捶ā芬诖诉^程中擔當重任，在立法中就要注意兩個問題：一是不能忽視能源的“經(jīng)濟屬性”和傳統(tǒng)環(huán)境問題(資源、污染)，二是應(yīng)當“聚焦企業(yè)”。企業(yè)是市場的基石，是經(jīng)濟的細胞，同時也是環(huán)境資源的受益者和最主要的污染制造者，能源企業(yè)更是經(jīng)濟命脈——能源之基石，在協(xié)調(diào)經(jīng)濟與環(huán)境方面扮演著“結(jié)合者”“示范者”“主要參與者”的重要角色，企業(yè)環(huán)境責(zé)任又是其中的核心連接點。因此，企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度的完善是以《能源法》作為杠桿撬動能源可持續(xù)發(fā)展的重要支點。只有《能源法》與《環(huán)保法》實現(xiàn)有效銜接，做到有關(guān)聯(lián)、不沖突、更具體，使得能源企業(yè)能夠切實承擔起環(huán)境責(zé)任，才能真正做到“四兩撥千斤”，推動能源行業(yè)乃至整個經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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責(zé)任編輯劉榮軍

網(wǎng)址：http://xbbjb.swu.edu.cn

DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2016.03.007

收稿日期：①2015-10-14

作者簡介：陳宇，四川大學(xué)法學(xué)院，博士研究生。通訊作者：楊翠柏，教授，博士生導(dǎo)師。

基金項目：四川省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“環(huán)境污染第三方治理法律制度構(gòu)建研究”(SC15B093)，項目負責(zé)人：崔金星。

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9841(2016)03-0052-08