社會救助政策的“負激勵”風險及其防范

蘭　劍，慈勤英

(武漢大學 社會學系，武漢　430072)

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社會救助政策的“負激勵”風險及其防范

蘭劍，慈勤英

(武漢大學 社會學系，武漢430072)

摘要：通過梳理現(xiàn)行中央和地方政府的社會救助政策，歸納現(xiàn)有政策中存在的“負激勵”風險，主要包括：救助資格認定方式單一，救助權(quán)責界定模糊，就業(yè)扶持與激勵力度不足，專項救助瞄準偏差與救助待遇簡單疊加。這導致相當一部分適齡勞力的受助者缺乏主動擺脫貧困、積極再就業(yè)的意愿。防范社會救助政策的“負激勵”風險，關(guān)鍵在于努力實現(xiàn)從給錢給物型的被動型、生存型救助保障，轉(zhuǎn)向注重能力建設(shè)、提升自我發(fā)展的綜合型社會救助。應該建立“支出型貧困”救助，明確實行分類救助，準確定位各救助項目功能，實現(xiàn)救助權(quán)責統(tǒng)一，加大就業(yè)援助與政策激勵，激發(fā)受助者再就業(yè)主動性，強化“能力援助”，提升自我脫貧能力等。

關(guān)鍵詞：社會救助；“負激勵"風險；政策轉(zhuǎn)型；低保

一、問題的提出

改革開放以來,中國社會救助政策在經(jīng)歷了系列調(diào)整與改革后,傳統(tǒng)的“社會救濟”政策逐步被以低保為基礎(chǔ)、各專項救助制度共同發(fā)展的綜合性社會救助政策體系所取代。隨著貧困形勢的不斷變化和社會的急劇轉(zhuǎn)型,以低保為基礎(chǔ)的社會救助制度面臨著經(jīng)濟社會發(fā)展“新形態(tài)”的諸多挑戰(zhàn)。社會救助為解決貧困群體的生存問題發(fā)揮了不可磨滅的作用,但也有越來越多的研究表明,低保救助存在一定程度的“救助依賴”現(xiàn)象[1，2],社會救助政策應該警惕可能產(chǎn)生的“負激勵”風險。如何防范社會救助政策的“負激勵”風險,規(guī)避救助依賴問題,把社會救助“兜底線”與貧困治理相結(jié)合,實現(xiàn)從單純的生存型、“輸血型”救助向發(fā)展型、“造血型”的救助政策轉(zhuǎn)變,成為亟需解決的重要問題?？v觀西方發(fā)達國家社會救助發(fā)展和改革歷程,發(fā)現(xiàn)西方社會自20世紀七八十年代以來遭遇了廣受社會詬病的“福利依賴”現(xiàn)象[3],有勞動能力的受助者長期失業(yè)和依賴救助維持生活。對此西方福利國家強勢推行政策改革,力圖從消極的福利給付轉(zhuǎn)向積極福利政策[4],普遍做法就是實行“工作福利制”,對受助者增加工作要求,并規(guī)定受助期限[5],主張實行“不承擔責任就沒有權(quán)利”的積極福利政策[6],將福利給付與勞動激勵緊密結(jié)合,以打破“福利循環(huán)”,減少福利依賴[7]。

對于我國剛剛建立起來的社會救助體系,同樣也不能忽視福利依賴所引起的政策“負激勵”效用。目前國內(nèi)已有一部分學者開始關(guān)注社會救助政策的“負激勵”問題,如趙淑蘭 以“能否鼓勵受助者走出低保、促進就業(yè)”作為判斷標準,指出社會救助負激勵效用表現(xiàn)為“受助者在就業(yè)和領(lǐng)取低保之間作出理性選擇,不愿意輕易走出低?！盵8]。李樂為、王麗華指出,低保的補差型救助、與其他專項救助的簡單疊加,強化了勞動就業(yè)的負激勵,使得“依賴救濟福利生存比通過勞動就業(yè)獲得收入更具吸引力”[9]。高靈芝 也認為,當前的社會救助政策缺陷明顯,重資金發(fā)放、輕就業(yè)服務的制度往往使有勞動能力的低保對象被社會排斥[10]。對于低保制度本身而言,其作為轉(zhuǎn)型期的一項基礎(chǔ)性社會保障制度,承擔了制度本身之外的很多目標任務,從而對就業(yè)激勵機制的關(guān)注比較少[11]。以往研究表明,以低保為基礎(chǔ)的社會救助政策,存在“負激勵”缺陷,在一定程度上導致有能力就業(yè)的貧困人口缺乏主動就業(yè)的動力,依賴低保救助并始終徘徊在貧困邊緣。因此,本研究通過對現(xiàn)行主要社會救助政策的梳理,并結(jié)合實證調(diào)查數(shù)據(jù),總結(jié)歸納社會救助政策存在的“負激勵”風險,據(jù)此提出防范社會救助政策“負激勵”風險的對策。

二、政策缺陷:從中央到地方的社會救助政策梳理

所謂社會救助政策的“負激勵”,主要是指救助政策或制度造成受助對象不是積極謀求以勞取酬獲得生活資源,而是消極依賴政府和社會救助的現(xiàn)象,并且這種負激勵主要體現(xiàn)在處于適齡勞動階段,并具備一定勞動能力的受助者。因此,按照社會救助政策能否實現(xiàn)針對性的“應救盡救”,以及能否提升個人(或家庭)發(fā)展能力,實現(xiàn)對受助者的就業(yè)激勵與扶持等原則作為判斷標準,梳理現(xiàn)行社會救助政策產(chǎn)生“負激勵”風險的主要渠道。

(一)家計調(diào)查的制度缺陷:以收入和財產(chǎn)審核為主

以救助資格認定為目標的家計調(diào)查,是踐行“應保盡?！本戎瓌t的基礎(chǔ),現(xiàn)行社會救助政策規(guī)定,“家庭人均收入低于當?shù)匾?guī)定的最低生活標準”就可以申請救助,其中以收入審核為基本,財產(chǎn)審核作為附加條件。僅僅通過收入和財產(chǎn)審核并不能準確認定救助資格,還需考察家庭硬性支出情況(主要包括基本生活所需的吃、穿、住、行、醫(yī)、教等剛性支出,下同)。若僅審核家庭收入和財產(chǎn),在一定程度上使有些申請對象刻意隱瞞收入,尤其是對靈活就業(yè)者,往往出現(xiàn)“隱瞞工作”或“低報”收入的現(xiàn)象。對于財產(chǎn)審核,有些申請對象在申報之時轉(zhuǎn)移銀行存款或其他財產(chǎn)性收入。這種以收入和財產(chǎn)審核為主的家計調(diào)查存在明顯缺陷:一方面容易導致申請對象“主動不工作以降低收入”,甚至刻意隱瞞收入;另一方面不能從根本上判斷一個家庭的貧困狀況。

(二)救助標準確定的制度缺陷:實行差額救助

救助標準的確定,主要“由各地根據(jù)當?shù)鼐用裆畋仨毜馁M用來確定,并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變動進行適時調(diào)整”。對于有勞動能力,正在工作的受助者,實行“差額補助”確定救助金額。《社會救助暫行辦法》(國務院令第649號)規(guī)定:“按照共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实牟铑~,按月發(fā)放……”。差額救助實際上意味著對工作收入實行100%的邊際稅率,如工作收入增加1元,那么所獲低保金將相應減少1元。當受助者認識到工作收入的增加,并不能帶來家庭總體收入的增長,加上失業(yè)的高風險,那么受助者就可能通過“主動不就業(yè)”或消極就業(yè)的方式,以獲得更加穩(wěn)定的低保救助。以“差額補助”的原則確定救助標準,在一定程度上挫傷了受助者勞動積極性,特別是對于那些低技能或工作不穩(wěn)定的受助者來說,辛苦工作卻換不來收入增長,甚至這份臨時性工作收入會增加喪失救助資格的風險,就可能導致受助者就業(yè)積極性或再就業(yè)意愿降低。

(三)救助權(quán)責認定的實踐困境:受助者義務履行困難

救助貧困者是國家責任,貧困群體獲得社會救助是一項基本權(quán)利。但隨著現(xiàn)代福利思想的發(fā)展,為解決“福利依賴”問題,也逐步要求受助者在獲得救助權(quán)利的同時,需要履行一定的義務。早在1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》(國務院令第271號)就規(guī)定:“在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動能力但尚未就業(yè)的城市居民……應當參加……公益性社區(qū)服務勞動”。但2014年頒布的《社會救助暫行辦法》(國務院令第649號)對此并無相關(guān)規(guī)定。相對于中央的政策,地方政府對此有更嚴格的要求,城市地區(qū)的受助者被要求“在沒有正當理由的前提下,不能拒絕社區(qū)安排的公益性服務”。但在實際中,各地規(guī)定不一,該項政策執(zhí)行困難,實踐效果不佳。這緣于受助群體差異性大,有的因為需要用更多時間尋找工作,抑或是正在工作,沒有多余時間履行相關(guān)義務。甚至也有些受助者認為,“受助金額太低,完全夠不上履行相關(guān)義務”。因此,相關(guān)責任與義務的履行,在政策的實際操作中存在較多問題。

(四)受助者再就業(yè)的實踐困境:分類救助視野下的就業(yè)援助政策缺失

目前有些地方政府已經(jīng)對救助對象進行了分類,通過分類救助篩選救助對象,對已經(jīng)失業(yè)的有勞動能力受助者增加再就業(yè)要求。通過對中央和地方該類政策的梳理發(fā)現(xiàn),基本可以把救助對象分為兩類:一是因身體、年老(或年幼)等導致的無勞力群體;二是有勞動能力,但遭遇階段性生活困難的群體。目前來看,越來越多的適齡勞動群體加入社會救助范疇,對該類群體進行救助的同時應該做到,如何激勵再就業(yè)與提升重新進入勞動市場的能力。但目前中央和地方的相關(guān)政策,尚未對領(lǐng)取低保的適齡勞力群體規(guī)定受助期限,僅有的規(guī)定是,“家庭未就業(yè)成員應當接受政府相關(guān)部門推薦的工作,無正當理由連續(xù)3次拒絕將減發(fā)或停發(fā)低保金”。對于受助者的就業(yè)援助,《國務院關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》(國發(fā)〔2012〕45號)要求,“加大……就業(yè)扶持力度”;對“勞動年齡內(nèi)、有勞動能力、失業(yè)的城市困難群眾……提供及時的就業(yè)服務和重點幫助”。但對于到底該如何實施就業(yè)援助和提升就業(yè)能力,整體上還未在政策上實現(xiàn)突破,相關(guān)規(guī)定也比較模糊和零散,配套支持政策欠缺,從而也使就業(yè)援助政策在實際執(zhí)行中存在較大困難。

(五)專項救助政策的執(zhí)行困境:與低保資格簡單捆綁

對于專項救助,如醫(yī)療救助、就業(yè)救助、教育救助等救助對象的資格認定,很多地方為降低管理成本,往往以低保資格作為前提條件,把專項救助與低保資格進行簡單捆綁,造成低保制度的“含金量”偏高,不利于受助者的工作激勵[12]。有些地方的專項救助制度多是優(yōu)先甚至完全針對低保戶,如以教育救助為例,基本把低保家庭子女視為主要的救助對象。如果失去低保資格,那么其他的專項救助或優(yōu)惠政也將消失,這種一保俱保、一退盡退的“連帶”關(guān)系,往往使低保對象不愿退出低保,甚至很多人不惜造假、違背道德原則想方設(shè)法獲取低保資格。這一方面導致社會救助福利在一部分群體上的“過度集聚”,形成重復救助現(xiàn)象;一方面也對有勞動能力的低保戶形成“負激勵”,為繼續(xù)享受低保,要么隱瞞工作或收入,要么對再就業(yè)采取消極態(tài)度,甚至當工作與低保資格發(fā)生沖突時,選擇寧愿放棄工作。

三、表現(xiàn)形式:當前中國社會救助政策存在的“負激勵”風險

從以上對中央和地方的社會救助政策梳理來看,我國社會救助政策存在諸多“負激勵”風險,歸納起來主要包括以下五方面:

(一)救助資格認定方式單一,難以核準家庭經(jīng)濟狀況

隨著因醫(yī)療、子女入學、住房、意外突發(fā)事件等剛性支出急劇增加致貧的貧困群體逐步增多,僅僅以收入和財產(chǎn)審核作為資格認定標準,而不考慮剛性支出的情況,無法從根本上甄別一個家庭的總體經(jīng)濟狀況和貧困程度。實際上,有些低收入家庭往往因階段性剛性支出過大,導致短期內(nèi)無法維持基本生活。如果僅僅審核這些家庭的收入和財產(chǎn),或許他們就不符合救助條件,然而實際上他們的實際生活水平處于非常困難狀態(tài)。因此,現(xiàn)行以收入和財產(chǎn)審核作為救助資格認定的主要方式,在一定程度上將那些剛性支持特別大的貧困家庭排除在救助之外,可能導致低保救助的“應保不?！?以致未能從根本上實現(xiàn)社會救助的“應救盡救”目標。

(二)就業(yè)收入豁免力度不足,差額補助導致“不鼓勵就業(yè)”

現(xiàn)有的社會救助政策要求有勞動能力的失業(yè)受助者需在限期內(nèi)重新自尋工作或者接受被推薦的工作,并且有的地方開始實行收入豁免政策,即對一定時期內(nèi)的勞動收入可以不納入收入審核范圍。如2006年《北京市關(guān)于完善城市居民最低生活保障分類救助制度的通知》規(guī)定:“受助家庭中……家庭成員就業(yè)后,在核定其家庭收入時,先從其本人收入中扣除本市當年城市低保標準80%的金額,再計算家庭收入”。這種收入豁免政策能夠鼓勵困難家庭成員積極就業(yè),并且收入豁免有助家庭增收,降低貧困家庭退出救助后返貧的風險。但多數(shù)地方仍然“一刀切”,未實行收入豁免政策,并仍然實施“差額救助”原則,即按照家庭人均收入低于當?shù)鼐戎鷺藴实牟铑~發(fā)放救助金。這往往導致受助者再就業(yè)收入的增加并不能帶來家庭總體收入的相應增加,在一定程度上打擊了受助者的工作積極性,尤其是對于那些工作收入不穩(wěn)定的群體,或許會主動選擇“不就業(yè)”或“消極就業(yè)”頻繁失業(yè),以獲取更加穩(wěn)定的救助金,從而形成社會救助的“依賴陷阱”。

(三)就業(yè)扶助與激勵政策執(zhí)行力度不夠,受助者自我脫貧能力弱

對受助者就業(yè)的支持政策,1999年頒發(fā)的《城市居民最低生活保障條例》(國務院令第271號)就已經(jīng)要求,“堅持國家保障與社會幫扶相結(jié)合、鼓勵勞動自救的方針”;2012年頒發(fā)的《國務院關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》(國發(fā)〔2012〕45號)也明確提出：“鼓勵積極就業(yè),加大對有勞動能力……就業(yè)扶持力度”。但是,對于就業(yè)援助與就業(yè)扶持卻缺少配套性的支持政策,籠統(tǒng)的就業(yè)激勵政策在實際執(zhí)行中存在較大困難。由于受助者缺乏與社會發(fā)展相匹配的工作技能、知識文化水平得不到有效提升等所導致的結(jié)構(gòu)性失業(yè)或長期失業(yè),使他們很難在短期內(nèi)實現(xiàn)再就業(yè),即使實現(xiàn)就業(yè)也隨時面臨著再失業(yè)的風險。僅在政策上單純性的規(guī)定受助者需限期實現(xiàn)再就業(yè),或者接受被推薦的工作,總體效果不佳,未從根本上提升受助者長遠脫貧能力。因此,對該部分群體的就業(yè)激勵與扶持,應該把重心放在如何提升他們的工作能力、知識文化上,如制定配套的支持政策強化對受助者諸如技能培訓、文化再教育等能力建設(shè)。

(四)救助權(quán)責定位混亂,導致新的社會矛盾

對于社會救助對象,到底是否應該履行一定的責任或義務,一直存在較大的爭議。因政策規(guī)定模糊,各地在執(zhí)行關(guān)于權(quán)責領(lǐng)域的具體政策時,也存在較大的自由。筆者認為,對于自身沒有能力保障基本生活的個人或家庭,尤其是對老弱病殘的特殊群體,國家有責任、無條件的實施救助;而對于那些自身有能力保障基本生活的個人或家庭,只因階段性的困難導致基本生活難以為繼,那么就應該在享受受助權(quán)力的同時履行一定的責任和義務。如1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》(國務院令第271號)規(guī)定“適齡勞動力群體應該服從社區(qū)安排的公益性勞動”,但也有中央或一些地方的政策,對此沒有相關(guān)要求。根據(jù)筆者所在課題組的實際調(diào)查發(fā)現(xiàn),多數(shù)地方對受助群體參加社區(qū)公益性勞動的管理比較混亂,沒有形成常態(tài)化參與機制,受助者參與公益性服務的隨意性很強,甚至出現(xiàn)參加者對不參加者產(chǎn)生不滿,或者對參與公益服務有比較嚴重的抵觸情緒,這導致了新的社會矛盾。

(五)專項救助瞄準偏差與待遇疊加,強化就業(yè)負向激勵

專項救助或其他優(yōu)惠政策與低保資格進行簡單掛鉤、綁定,使低保救助的含金量迅速提升,有些受助者千方百計獲得低保資格,甚至不為標準并不高的低保金,而是更看重與低保資格捆綁的專項救助或其他優(yōu)惠政策,這樣就使低保救助對象能獲取比較高的現(xiàn)金或物質(zhì)救助。因此,對于已經(jīng)失業(yè)的低保受助者,實現(xiàn)再就業(yè)可能意味著失去低保受助資格,以及與低保資格捆綁的其他救助項目,從而導致受助者再就業(yè)收入的增加并不能帶來受助者家庭總收入的增加。這種再就業(yè)的“無利可圖”現(xiàn)象,強化了勞動就業(yè)的負向激勵。雖然有一些地方已經(jīng)注意到“政策捆綁”的負面影響,但在實際工作中仍然把低保資格作為能否享受專項救助的一個重要條件,甚至出現(xiàn)了“就業(yè)不如吃低?！钡纳鐣諊?。尤其對于低保邊緣戶(收入水平略高于低保標準的低收入群體)來說,這種政策讓他們無法享受社會救助的很多優(yōu)惠政策,而針對他們的扶助政策也不多,因此他們生活水平往往遠不如低保戶。這種政策之間的簡單捆綁,導致了救助待遇在少數(shù)人身上的過度“集聚”,同時又把其他非低保戶的貧困群體排除在外,沒有充分發(fā)揮各專項救助政策的功能,降低了政策效果。

四、對策探討:社會救助政策“負激勵”風險的防范路徑

結(jié)合西方發(fā)達國家社會救助政策的改革歷程和建設(shè)成效,完善社會救助政策的關(guān)鍵在于消解“負激勵”風險,從以往消極的福利給付轉(zhuǎn)向以激活就業(yè)和提升能力為導向的發(fā)展型救助政策。因此,亟需采取措施有效防范當前我國社會救助政策面臨的“負激勵”風險:

1.建立支出型貧困救助,低保資格認定雙重考究收入與支出。探索支出型貧困的社會救助資格認定,將“支出型貧困”家庭納入社會救助統(tǒng)籌范圍,實現(xiàn)社會救助由“收入型貧困”向“支出型貧困”的擴展?！爸С鲂拓毨А笔怯捎诩彝コ蓡T出現(xiàn)重大疾病、子女就學、突發(fā)事件等原因,導致家庭財力支出遠遠超出承受能力而造成的絕對貧困。目前,我國社會救助體系是以勞動收入和家庭財產(chǎn)為衡量標準,并沒有充分考慮家庭剛性支出,同時各種專項救助又往往與“低?！辟Y格掛鉤,導致社會救助體系資格認定局限性更加明顯。“支出型貧困”家庭因“收入不符合條件”(收入高于低保救助標準)而不能納入社會救助范圍。對于因突發(fā)事件、因醫(yī)因教等導致的階段性貧困家庭,引入“支出型貧困”救助理念,確定支出與收入的比率突破一定范圍即可申請社會救助。如上海頒布的《上海市因病支出型貧困家庭生活救助辦法(試行)》(滬府發(fā)〔2013〕55號)試點“支出型”貧困救助政策,以家庭實際生活支出和醫(yī)療、教育等重大剛性支出為指標,形成新型的核準指標體系。雙重考究貧困群體的收入與支出情況,可以更加精確地瞄準救助對象,真正實現(xiàn)社會救助的“應救盡救”。

2.根據(jù)貧困家庭實際條件,實施差異化的“分類救助”。按照生活困難家庭的自救能力、生活狀況等特點,把申請對象分為:第一類，“特別困難人員”。即傳統(tǒng)意義上的“三無人員”*一般“三無人員”指：無勞動能力，無生活來源，無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務人或者法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務人沒有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)能力的老年人、殘疾人、未成年人。；第二類，“一般困難家庭”。主要包括:收入長期處于較低水平,生活負擔重,但家庭內(nèi)至少有一位成員具備勞動能力的生活困難家庭;第三類，“暫時性困難家庭”，因遭受自然災害、突發(fā)災難事件、罹患疾病或因家庭重大變故、子女教育支出特別大等導致的階段性貧困家庭,陷入絕對貧困的風險指數(shù)較高。針對家庭實際情況,采取差異化的救助措施:第一類救助對象屬于長期保障對象,在保障其最低生存條件的基礎(chǔ)上,考慮適當提升基本生活水平;第二類救助對象具備“自力更生”的能力,但需要充足的就業(yè)扶持與資金救助,因此對該類群體在加強資金救助、保障基本生活的基礎(chǔ)上,強化“能力”救助和就業(yè)援助,提供穩(wěn)定的增收渠道;第三類救助對象屬于暫時性貧困,有針對性地加強專項救助支持力度,采用現(xiàn)金救助扶持該類困難家庭度過生活難關(guān),并提供針對性的服務救助與就業(yè)援助,推行限期保障的同時,確保通過能力提升、就業(yè)自救等方式提升自我脫貧與自我發(fā)展能力。

3.準確定位各項救助制度的目標功能,實行“針對性”救助。對基本生活難以維持的家庭(或人員),根據(jù)實際困難程度與特點,納入不同的救助項目進行針對性救助。低保、各專項救助等都擁有自身獨特的功能與保障范圍,應該厘清和充分發(fā)揮各個救助項目的優(yōu)勢和特點。筆者認為,低保救助的基礎(chǔ)性功能是保障困難群體基本生活,其他專項救助項目,如醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、臨時救助等,需準確定位自身功能和救助范圍,實現(xiàn)制度與項目間相互銜接與配合。例如,教育救助,應該以處于適齡受教育的貧困未成年人為救助對象,實施強有力的教育扶持,從而實現(xiàn)貧困的代際阻斷;臨時救助,主要針對因病、因教、因意外事件等原因?qū)е碌臅簳r性生活困難家庭,給予緊急性救助,事后根據(jù)實際情況再轉(zhuǎn)介其他救助項目。另外,各專項救助應該解除與低保的簡單“捆綁”,而應根據(jù)申請對象的實際情況提供符合條件的救助項目,充分發(fā)揮各項救助制度的“集合效應”。

4.注重權(quán)責統(tǒng)一,實現(xiàn)社會救助的權(quán)益與義務共擔。筆者認為,對于社會救助的權(quán)責問題,需要在當前及未來的社會救助政策改革上給予更清晰的說明。一般而言,在政策上不提倡強加給救助對象過多的“義務”與“責任”要求,這主要考慮到社會救助是社會保障的最后一道保障網(wǎng),保障貧困群體基本生活是國家和政府應盡的責任。但是,也應該注意到,為防范救助“依賴”以及“負激勵”風險,提升受助者家庭自我脫貧能力,需要附加一些有效的“責任條款”。履行義務的方式,不僅僅局限于社區(qū)公益性服務,并在參與上實行彈性制,在管理上更加科學化、人性化,需要充分考慮到受助對象的生活與工作特點。因此,關(guān)于受助者的權(quán)責規(guī)定,既要注意到不宜通過道德評判等方式設(shè)置種種資格限制或附帶苛刻條件,把救助看作是對貧困者的道義支持或恩惠;同時,也要差異化對待不同類型的救助對象,督促具備勞動能力的受助者履行相應的經(jīng)濟社會發(fā)展義務,包括促進自身能力建設(shè),規(guī)避社會救助的長期依賴。

5.建構(gòu)就業(yè)激勵機制,實行收入豁免與救助漸退機制。目前實行的“差額補貼”救助原則,實際上意味著對工作收入實行100%的邊際稅率,這在一定程度上挫傷了受助者再就業(yè)積極性。因此,應該改變對就業(yè)收入的差額救助方式,對處于再就業(yè)起步階段或就業(yè)收入不穩(wěn)定階段的受助者,規(guī)定一定時期或金額的豁免,待收入穩(wěn)定后以較低的比率替代“100%的邊際稅率”,實行“漸進扣除”,而非全額抵扣,以此激勵受助者再就業(yè)的積極性和主動性。對實現(xiàn)再就業(yè)的受助者,當家庭收入超過低保標準后,不應立即停發(fā)救助金;也不應在終止低保資格的同時,終止受助者的其他專項救助或優(yōu)惠政策,應視受助者家庭狀況和其他具體條件來確定,保障困難群體在退出低保后“總體生活水平不降低”,從而實現(xiàn)對受助者再就業(yè)和自力更生等行為的政策激勵。

6.強化“能力援助”,建立綜合性的發(fā)展型救助政策。現(xiàn)行生存型社會救助制度面臨諸多挑戰(zhàn),主要表現(xiàn)在它無法順應貧困主體結(jié)構(gòu)變化的需要,難以實現(xiàn)助人自助的根本目標[13]。特別是隨著社會救助財政投入的不斷增加,以及救助標準的不斷提升,要充分發(fā)揮社會救助的功能與作用,就需要把社會救助與扶貧開發(fā)、能力援助相結(jié)合,需要把重點轉(zhuǎn)移到提升困難家庭自我發(fā)展上,實現(xiàn)由傳統(tǒng)給錢給物的“救濟型助人”,向現(xiàn)代注重能力發(fā)展的“扶助型助人”轉(zhuǎn)變。除保障救助對象基本的生活之外,更需要提升受助者的自我發(fā)展能力,如構(gòu)建高效的就業(yè)培訓機制,提升受助者勞動技能,加強就業(yè)指導與推介,提升受助者的社會參與和就業(yè)競爭能力。推行多元化的救助方式,針對物質(zhì)貧困、精神貧困等分門別類地提供資金與服務支持,加強對受助者的社會參與支持和心理扶持,構(gòu)建有助于受助者脫貧致富的社會支持網(wǎng)絡。

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A Study on Optimization and Turning of Social Assistance Policy:Eliminating Risk of “Negative Incentive”

LAN Jian, CI Qin-ying

(SociologyDepartment,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

Abstract：This study analyzes the central and local governments’ current social assistance policy and summarizes the “negative incentives” defects in the existing policy. The main ideas include: the qualification of the salvage is single, and the definition of the responsibility of the relief is vague, the employment support and the incentive is insufficient, the special rescue is not precisely aiming and simply superimposed on the relief treatment. These lead to a considerable part of the people with working ability lacking initiative to get rid of poverty and intention of employment. To solve the “negative incentives” risk of the social assistance policy, the key is to strive to achieve the turn from the type of passive living relief of giving money and substance to comprehensive social assistance like capacity building and improving self development. The measures of optimizing the policy are suggested as follows: establishing “expenditure based poverty” relief, clearly implementing classification aid, accurately positioning the project assistance function, achieving a unified assistance responsibilities, increasing employment assistance and policy incentives, stimulating recipients’ initiative of reemployment, strengthening capacity assistance, and enhancing the ability of self out of poverty.

Key words：social assistance; risk of “negative incentives”; policy transformation; minimum living security

文章編號：1009-9107(2016)03-0155-06

中圖分類號：C913

文獻標識碼：A

作者簡介：蘭劍(1987-)，男， 畬族，武漢大學社會學系博士研究生，研究方向為社會工作與社會政策。

基金項目:教育部哲學社會科學重大攻關(guān)項目(13JZD020)；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目(2014117010201)

收稿日期：2015-10-20

DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.03.22