新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策反思

谷小勇，張巍巍

(1.安徽大學(xué) 農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院，合肥 230601；2.南京師范大學(xué) 泰州學(xué)院， 江蘇 泰州 225400)

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新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策反思

谷小勇1，張巍巍2

(1.安徽大學(xué) 農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院，合肥 230601；2.南京師范大學(xué) 泰州學(xué)院， 江蘇 泰州 225400)

摘要：近年來(lái)，各級(jí)政府在制定、實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策過(guò)程中存在過(guò)度重視工商資本農(nóng)企、不重視在鄉(xiāng)小農(nóng)的新型農(nóng)業(yè)職業(yè)化培育、對(duì)農(nóng)民合作社扶持過(guò)度及對(duì)種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)方式定位不清等問(wèn)題。學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了探討并給出了一些政策建議，但一些研究結(jié)論有失偏頗，應(yīng)予以矯正。通過(guò)調(diào)研分析認(rèn)為，政府應(yīng)恢復(fù)工商資本農(nóng)企的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育地位，積極培育在鄉(xiāng)小農(nóng)為新型農(nóng)業(yè)職業(yè)農(nóng)民，消減和調(diào)整對(duì)農(nóng)民合作社的扶持，促進(jìn)種養(yǎng)大戶規(guī)?；?jīng)營(yíng)和家庭農(nóng)場(chǎng)集約化經(jīng)營(yíng)，以規(guī)范新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的建立，充分發(fā)揮其對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的正面帶動(dòng)作用，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；農(nóng)民合作社；培育政策；新型職業(yè)農(nóng)民；家庭農(nóng)場(chǎng)

自2007年中央政府頒布新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策以來(lái),經(jīng)過(guò)各級(jí)政府大力扶持,我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得快速發(fā)展。這不僅使國(guó)家憂慮的因大量青壯年農(nóng)民外出務(wù)工而導(dǎo)致的農(nóng)村土地荒蕪化和經(jīng)營(yíng)粗放化問(wèn)題得到很大程度的解決,而且使我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)民收入獲得進(jìn)一步提高。但此政策在制定、實(shí)施過(guò)程中也暴露出諸多問(wèn)題,嚴(yán)重影響了其效果發(fā)揮。對(duì)此,學(xué)界及時(shí)予以揭示,并提出了許多建議,各級(jí)政府也適時(shí)采納了部分建議,矯正了相關(guān)政策。政府和學(xué)界之間的這種良性互動(dòng)格局,對(duì)推動(dòng)我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體健康、快速發(fā)展起了很大作用。但筆者近年在安徽省、甘肅省永登縣和河南省鄢陵縣不同時(shí)期的調(diào)研顯示,部分學(xué)者提出的、已被各級(jí)政府采納和正在疾呼采納的一些觀點(diǎn)及建議非常值得商榷。本文以上述調(diào)研所獲資料為主要依據(jù),就這些觀點(diǎn)及建議做一深入分析,辨清我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策到底存在什么問(wèn)題以及該如何矯正,以供各級(jí)政府參考。

一、恢復(fù)工商資本農(nóng)企的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育地位

在所有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中,學(xué)界對(duì)工商資本創(chuàng)辦的農(nóng)業(yè)企業(yè)(下文簡(jiǎn)稱“工商資本農(nóng)企”)的批評(píng)最多,以趙俊臣[1]和馬九杰[2]為代表的許多學(xué)者建言各級(jí)政府規(guī)范、監(jiān)管工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。他們認(rèn)為此類農(nóng)企近年的發(fā)展造成了農(nóng)地的非糧化、非農(nóng)化,擠占了農(nóng)民的就業(yè)空間和利益,效果已是弊大于利。中央政府認(rèn)可他們的這些觀點(diǎn),以致把對(duì)此類農(nóng)企的培育政策從2007年的“支持”修改為2013年的單獨(dú)探索建立工商企業(yè)“租賃農(nóng)戶承包耕地(林地、草原)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度”,再到2014年的不再提及。地方政府遵從中央政府法令,對(duì)相關(guān)政策也做了如此修改。

但對(duì)于上述批評(píng)理由,筆者不敢茍同,原因主要有二:

一是在多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體格局下[3],個(gè)體小農(nóng)、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社等目前也造成了較嚴(yán)重的農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化問(wèn)題。如鄢陵縣許多個(gè)體農(nóng)民和養(yǎng)殖大戶在其承包、租入的種糧田地上種植花卉苗木、修建豬雞舍和餐廳,一些個(gè)體農(nóng)戶在其承包耕地上單獨(dú)建房,有的在其作為股份的承包耕地上合伙共建(小產(chǎn)權(quán))住宅房。在永登縣,種養(yǎng)大戶和農(nóng)民合作社在租入的種糧田地上種植油葵、食葵、娃娃菜、蠶豆和胡麻等經(jīng)濟(jì)作物的現(xiàn)象比較普遍；當(dāng)?shù)匚ㄒ坏募彝マr(nóng)場(chǎng)——農(nóng)杞農(nóng)場(chǎng)2012年在其租入的230畝種糧水澆地上也并未種糧,種植的全部是枸杞、樟子松和竹柳等。表面上看,這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體單個(gè)的非糧化、非農(nóng)化農(nóng)地面積比單個(gè)工商資本農(nóng)企要小很多,但龐大基數(shù)加起來(lái)的面積就很大,并不少于后者之和。粗略估算,到2013年3月,永登縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積較大的大同鎮(zhèn)、龍泉寺鎮(zhèn)和柳樹(shù)鄉(xiāng)3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社的非糧化面積比工商資本農(nóng)企的非糧化農(nóng)地面積還要多,前者之和(1.624萬(wàn)畝)比后者之和(1.18萬(wàn)畝)高出0.5萬(wàn)余畝?？梢?jiàn),農(nóng)地經(jīng)營(yíng)非農(nóng)化和非糧化的主要原因,是因?yàn)楫?dāng)前種植經(jīng)濟(jì)作物和苗木、養(yǎng)殖牲畜及經(jīng)營(yíng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比種植糧食作物、經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)收益更高,因此所有理性的農(nóng)地承包者和租入者都愿意選擇非糧、非農(nóng)經(jīng)營(yíng)行為,并非僅是發(fā)生在工商資本農(nóng)企身上的特有現(xiàn)象。因此,以非糧化和非農(nóng)化為理由,在建議各級(jí)政府規(guī)范、監(jiān)管工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域時(shí),還應(yīng)重視其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)地經(jīng)營(yíng)非糧化和非農(nóng)化行為。

二是工商資本農(nóng)企對(duì)所租農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)主要是非糧化,但無(wú)論是種植蔬菜藥材、花卉苗木和青儲(chǔ)飼料,還是建筑圈舍養(yǎng)殖畜禽等,無(wú)疑都使我國(guó)因青壯年農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工而導(dǎo)致的大規(guī)模農(nóng)地撂荒和經(jīng)營(yíng)不善的狀況得到改變,促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展,并為農(nóng)民提供了農(nóng)地出讓金收入和大量就業(yè)崗位。如永登縣大同鎮(zhèn)許多農(nóng)戶的山旱地,由于雨水缺乏和無(wú)法灌溉,長(zhǎng)期被廢棄,不能創(chuàng)造一點(diǎn)價(jià)值;但這些農(nóng)地后來(lái)被東方天潤(rùn)玫瑰種植有限公司、惠農(nóng)生態(tài)發(fā)展有限公司和介實(shí)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展有限公司租入、復(fù)耕,種植玫瑰、藥材、蔬菜和葵花等,不僅每畝每年至少為這些農(nóng)戶提供了20～300元不等的地租收入,大幅促進(jìn)了大同鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,而且為他們創(chuàng)造了20余個(gè)長(zhǎng)期工和200余個(gè)短期工的就業(yè)崗位。這些利好的存在都是不爭(zhēng)的事實(shí),是工商資本農(nóng)企發(fā)展的主流效應(yīng)。盡管有人批評(píng)一些企業(yè)為租得農(nóng)地,與村干部串通,強(qiáng)迫農(nóng)民出租農(nóng)地,以致造成了擠占農(nóng)民就業(yè)空間和利益的現(xiàn)象,但正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下,農(nóng)民就業(yè)空間和利益被不適度擠占的現(xiàn)象卻很少發(fā)生。因?yàn)楸淮笠?guī)模撂荒和經(jīng)營(yíng)不善的農(nóng)地雖然因新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的租入而被大量開(kāi)發(fā),但城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)一步發(fā)展對(duì)農(nóng)民的吸納又造成了大量新的農(nóng)地被撂荒和經(jīng)營(yíng)不善,以致當(dāng)前仍有大量被撂荒和經(jīng)營(yíng)不善的農(nóng)地亟待出租,它們足以供工商資本農(nóng)企和個(gè)體農(nóng)戶租入,前者并不需要通過(guò)與后者激烈競(jìng)爭(zhēng)來(lái)租入農(nóng)地。故擠占農(nóng)民就業(yè)空間和利益是工商資本農(nóng)企發(fā)展的非主流效應(yīng),所以說(shuō)工商資本農(nóng)企發(fā)展的總體效果當(dāng)前仍是利大于弊。

同時(shí)對(duì)于規(guī)范、監(jiān)管工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的建議,筆者也認(rèn)為時(shí)機(jī)不夠成熟。一方面,利用工商資本直接創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)企業(yè),他們的租地非糧化和非農(nóng)化行為要被規(guī)范、監(jiān)管,但如果工商資本所有者以個(gè)體農(nóng)民、家庭農(nóng)場(chǎng)和種養(yǎng)大戶的軀殼進(jìn)入,那么他們的租地經(jīng)營(yíng)非糧化和非農(nóng)化行為是否應(yīng)受到規(guī)范、監(jiān)管?如果否,許多工商資本就會(huì)不再直接創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)企業(yè),而是借此渠道進(jìn)入,導(dǎo)致無(wú)從監(jiān)管。如果是,國(guó)家需把所有租地經(jīng)營(yíng)的個(gè)體農(nóng)民、家庭農(nóng)場(chǎng)和種養(yǎng)大戶的資本來(lái)源查探清楚,看其是否為工商資本,否則無(wú)法規(guī)范、監(jiān)管。但查探他們資本來(lái)源所耗費(fèi)的人力、物力和財(cái)力遠(yuǎn)比直接監(jiān)管他們的非糧化、非農(nóng)化經(jīng)營(yíng)行為為高。另一方面,租地者從金融機(jī)構(gòu)(銀行、信用合作社、擔(dān)保公司和小額信貸公司)及其他工商業(yè)者處借貸,進(jìn)行非糧化和非農(nóng)化經(jīng)營(yíng),其資本來(lái)源的產(chǎn)業(yè)屬性是否屬于工商業(yè)呢?如果否,因?yàn)檫@些工商業(yè)者提供的借貸資本是非糧化和非農(nóng)化的租地者維持其正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需流動(dòng)資金的主要來(lái)源,不規(guī)范、監(jiān)管這些資本的租地非農(nóng)化、非糧化用途,租地者的非糧化和非農(nóng)化行為就仍會(huì)繼續(xù)乃至?xí)U(kuò)大。如果是,規(guī)范、監(jiān)管這些資本的非糧化和非農(nóng)化使用,在需付較高借貸利息和土地租金的前提下,租地者中的絕大多數(shù)肯定不會(huì)以它們來(lái)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)率較低的糧食種植或農(nóng)業(yè),而是會(huì)停止租地,這樣就無(wú)法解決我國(guó)大規(guī)模農(nóng)地被撂荒問(wèn)題。

綜上所述,各級(jí)政府應(yīng)謹(jǐn)慎接受一些學(xué)者提出的“工商資本農(nóng)企近年的發(fā)展造成了農(nóng)地的非糧化、非農(nóng)化,擠占了農(nóng)民的就業(yè)空間和利益,效果已是弊大于利”的觀點(diǎn)以及基于此而提出的“規(guī)范、監(jiān)管工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域”建議;而應(yīng)在政策中重新確立工商資本農(nóng)企的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育地位,繼續(xù)把其作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體加以培育,發(fā)揮其對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)作用。

二、積極培育在鄉(xiāng)小農(nóng)為新型農(nóng)業(yè)職業(yè)農(nóng)民

國(guó)家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策中,涉及在鄉(xiāng)小農(nóng)者就是對(duì)廣大農(nóng)戶的規(guī)定。在規(guī)定對(duì)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等規(guī)?；?jīng)營(yíng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，采取獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、貸款支持、稅收優(yōu)惠、項(xiàng)目?jī)A斜和配套輔助設(shè)施用地指標(biāo)單列等扶持措施時(shí),國(guó)家僅在培育政策頒布初期規(guī)定對(duì)他們實(shí)施各種培訓(xùn)，“努力”將其培養(yǎng)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者,此后就不再提及。各級(jí)政府在此期間頒布的政策基本與此一致。有些官員說(shuō),2007年以后各級(jí)政府頒布的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策中，有關(guān)培育新型(職業(yè))農(nóng)民、農(nóng)村實(shí)用人才和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體領(lǐng)班人的規(guī)定是對(duì)培育在鄉(xiāng)小農(nóng)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)定的替代。而這兩種規(guī)定的目的不同，前者的目的是為進(jìn)一步提高已成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的個(gè)體在鄉(xiāng)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力,后者是為把未富裕的在鄉(xiāng)小農(nóng)培育成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。當(dāng)前安徽各地農(nóng)委舉辦的新型農(nóng)民培訓(xùn)班的參加者基本都是前者而非后者作用對(duì)象的事實(shí),也證明了這一點(diǎn)。因此,國(guó)家對(duì)在鄉(xiāng)小農(nóng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體化的支持力度很弱。

這一政策使在鄉(xiāng)小農(nóng)的土地經(jīng)營(yíng)成本相對(duì)于規(guī)?；?jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體變得更高。譬如僅就財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)來(lái)看,2011年永登縣惠農(nóng)生態(tài)發(fā)展有限公司被縣政府獎(jiǎng)補(bǔ)15萬(wàn)元,平均每畝補(bǔ)貼30元,相當(dāng)于在鄉(xiāng)小農(nóng)每畝玉米的經(jīng)營(yíng)成本比原來(lái)又提高了7.5%;2013年宿州市按照《宿州市促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體建設(shè)市級(jí)財(cái)政扶持資金實(shí)施細(xì)則》規(guī)定,對(duì)連片流轉(zhuǎn)土地100畝以上的家庭農(nóng)場(chǎng)每畝獎(jiǎng)補(bǔ)200元,連補(bǔ)三年,相當(dāng)于此后三年內(nèi)在鄉(xiāng)小農(nóng)每畝土地(小麥玉米輪作)的經(jīng)營(yíng)成本又提高了10.1%。這樣規(guī)?；?jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在銷售非國(guó)家保護(hù)價(jià)收購(gòu)的同質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品時(shí),有了更多降價(jià)空間,在鄉(xiāng)小農(nóng)被迫隨之降價(jià),其營(yíng)農(nóng)純收入進(jìn)一步受到擠壓,以至因?yàn)椴蛔阋灾纹浼彝ハM(fèi)支出而經(jīng)營(yíng)破產(chǎn),只能把農(nóng)地出租給規(guī)?；?jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。這種弱力度的支持也相當(dāng)于使在鄉(xiāng)小農(nóng)的單位土地純收益相對(duì)于規(guī)?；?jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體變得更低。如惠農(nóng)公司獲得的獎(jiǎng)補(bǔ),相當(dāng)于在鄉(xiāng)小農(nóng)每畝玉米的純收益比原來(lái)又下降了2.8%;宿州市家庭農(nóng)場(chǎng)獲得的獎(jiǎng)補(bǔ),相當(dāng)于三年內(nèi)其每畝土地(小麥玉米輪作)的純收益直接下降了126.5%。農(nóng)村地區(qū)的貧富差距因此進(jìn)一步拉大。

對(duì)于上述諸問(wèn)題,目前少有學(xué)者進(jìn)行研究,并據(jù)此提出加大對(duì)在鄉(xiāng)小農(nóng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體化的培育和扶持建議。相反,賀雪峰等學(xué)者卻提出了保衛(wèi)在鄉(xiāng)小農(nóng)的建議[4]。保衛(wèi)在鄉(xiāng)小農(nóng)的最可行方法是,國(guó)家通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼方式來(lái)降低他們的土地經(jīng)營(yíng)成本或提高單位土地的純收益,使所獲農(nóng)業(yè)收入足以維持其持續(xù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)和家庭消費(fèi)之需。但即使不考慮二孩、二胎政策的影響,到本世紀(jì)中期我國(guó)仍將會(huì)有2億多、以分散經(jīng)營(yíng)土地的個(gè)體在鄉(xiāng)小農(nóng)為主的農(nóng)民[5],國(guó)家財(cái)政很難負(fù)擔(dān)起如此龐大人數(shù)的土地經(jīng)營(yíng)成本或收益補(bǔ)貼。而且這種措施也會(huì)扭曲農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng),不利于整個(gè)社會(huì)尤其是在鄉(xiāng)小農(nóng)降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和集約化經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)。

基于上述分析,如果不對(duì)在鄉(xiāng)小農(nóng)進(jìn)行新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體化培育會(huì)導(dǎo)致許多不良后果,建議在中央一號(hào)文件中明確提出加大對(duì)在鄉(xiāng)小農(nóng)的教育培訓(xùn)力度[6],對(duì)集約化經(jīng)營(yíng)成績(jī)突出的在鄉(xiāng)小農(nóng)依據(jù)單位土地的純收益高于同類經(jīng)營(yíng)者平均狀況的程度,優(yōu)先給予不同程度的生產(chǎn)貸款,同時(shí)在貼息、稅收優(yōu)惠及項(xiàng)目?jī)A斜等方面予以支持,并對(duì)其租地?cái)U(kuò)大再生產(chǎn)行為予以一定的土地租金補(bǔ)貼,優(yōu)先協(xié)調(diào)配套農(nóng)田水利設(shè)施和農(nóng)田道路等,以此推進(jìn)和引導(dǎo)其向新型農(nóng)業(yè)職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)化,使其成為我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體結(jié)構(gòu)的主要力量。同時(shí)鑒于集約化到一定程度后,受土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小限制,在鄉(xiāng)小農(nóng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必定會(huì)產(chǎn)生邊際收益小于邊際成本現(xiàn)象,這時(shí)國(guó)家應(yīng)發(fā)揮土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的效應(yīng),促使其向合作化道路上發(fā)展,降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本,提高農(nóng)業(yè)收益。

三、消減、調(diào)整對(duì)農(nóng)民合作社的扶持

農(nóng)民合作社自2006年被國(guó)家再次立法發(fā)展至今,中央一號(hào)文件一直將其作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行培育,明確規(guī)定要采取安排財(cái)政項(xiàng)目資金直接投放、允許持有和管護(hù)財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)、增加發(fā)展資金、補(bǔ)助鮮活農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施興建和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、貸款貼息、完善稅收優(yōu)惠政策、廣泛開(kāi)展各類人才培訓(xùn)和落實(shí)設(shè)施農(nóng)用地政策等措施,扶持其發(fā)展壯大。各級(jí)政府積極貫徹落實(shí)這些政策。如安徽省2010年和2012年頒布的《安徽省實(shí)施<中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法>辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》,分別制定了“扶持措施”和“優(yōu)化農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展環(huán)境”一章;合肥市制定的《2009年農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)發(fā)展工作方案》,設(shè)置了“加大扶持力度”的內(nèi)容。因此,我國(guó)農(nóng)民合作社得到快速發(fā)展,數(shù)量大幅增加。如安徽省2007年底在工商部門(mén)登記者為5 379家[7],發(fā)展到2012年底已達(dá) 2.93 萬(wàn)家[8],平均每年增加約4 784家,年增長(zhǎng)率接近89%。

對(duì)于上述時(shí)期的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展問(wèn)題,高建中[9]、秦紅增等[10]、廖克勤[11]和彭春凝[12]等從發(fā)展影響因素、內(nèi)部管理尤其是內(nèi)部利益分配、產(chǎn)品營(yíng)銷和法律等方面作了深入研究,建議政府進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)民合作社的財(cái)政稅收和信貸扶持力度及這些方面的政策支持。但這些研究在實(shí)證方面的支持力度不夠。筆者在2009年以來(lái),多地多次對(duì)不同規(guī)模農(nóng)民合作社發(fā)展進(jìn)行了調(diào)研(如2009年在安徽省潁上、肥西和青陽(yáng)3縣進(jìn)行了大規(guī)模問(wèn)卷調(diào)查,2013年對(duì)甘肅省永登縣多家較大規(guī)模農(nóng)民合作社的實(shí)地訪談,2014年在安徽省潁上、利辛、埇橋和當(dāng)涂4縣做了小規(guī)模問(wèn)卷調(diào)查,2015年對(duì)安徽省宿州市15家農(nóng)民合作社進(jìn)行了實(shí)地訪談),未見(jiàn)過(guò)一件真正的合作社與社員間因公共財(cái)產(chǎn)而發(fā)生糾紛的案件;各級(jí)示范社中很多都是掛名合作社。一些學(xué)者實(shí)證研究引用的合作社不少都是“皮包”合作社[13],即社長(zhǎng)實(shí)名、社員掛名。所以其研究結(jié)果可信度不夠。

探究上述時(shí)期我國(guó)農(nóng)民合作社快速增長(zhǎng)的真正原因,主要是各級(jí)政府給予了大力扶持。這些扶持使許多企業(yè)帶頭人、農(nóng)村種養(yǎng)大戶和經(jīng)紀(jì)人、村干部看到了政府扶持的帶來(lái)的好處。他們?yōu)榈玫礁骷?jí)政府培育政策提供的各項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)、優(yōu)惠和項(xiàng)目支持,就積極組建了許多自己任社長(zhǎng)、向其出租土地的農(nóng)民及相熟的農(nóng)民掛名社員的合作社。這有違國(guó)家補(bǔ)貼、扶持農(nóng)民合作社的初衷。

因此,建議各級(jí)政府削減培育政策中對(duì)農(nóng)民合作社的部分扶持內(nèi)容,即取消對(duì)示范社的獎(jiǎng)勵(lì)、貸款貼息和建設(shè)鮮活農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施和興辦農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的補(bǔ)助,對(duì)初建社的補(bǔ)助,對(duì)合作社開(kāi)展信息、培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)營(yíng)銷和技術(shù)推廣、引進(jìn)新品種和新技術(shù)等服務(wù)的財(cái)政資金安排,壓縮皮包合作社投機(jī)套取國(guó)家財(cái)政資金的空間,避免國(guó)家財(cái)政資源的浪費(fèi)。同時(shí)把增加發(fā)展資金、稅收和貸款優(yōu)惠、水電非農(nóng)土地(生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地)使用優(yōu)惠、整車(chē)運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品車(chē)輛通行費(fèi)減免等政策的主要實(shí)施對(duì)象由農(nóng)民合作社擴(kuò)展到個(gè)體在鄉(xiāng)小農(nóng),使前者所獲政策優(yōu)惠等于其社員入社前作為個(gè)體小農(nóng)身份所獲這些政策優(yōu)惠的加總,提高農(nóng)民合作社形成的內(nèi)聚力,促進(jìn)其健康發(fā)展、壯大。此外,可在培育政策中增加“同等條件下,農(nóng)村土地整理、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、扶貧開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)技推廣等國(guó)家支持和發(fā)展的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目,優(yōu)先委托和安排符合條件的農(nóng)民合作社尤其是示范社承擔(dān)”和“積極面向合作社帶頭人、經(jīng)營(yíng)管理人員和社員開(kāi)展職業(yè)技能提升培訓(xùn)和晉升技術(shù)職稱培訓(xùn)”內(nèi)容,提高農(nóng)民合作社的自我造血能力,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

四、促進(jìn)種養(yǎng)大戶規(guī)?；?jīng)營(yíng)與家庭農(nóng)場(chǎng)集約化經(jīng)營(yíng)

家庭農(nóng)場(chǎng)是國(guó)家2012年底才在中央一號(hào)文中提出要培育的一個(gè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,而且是被與其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體放在一起描述的一句話,即“創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境,采取獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等多種辦法,扶持聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)”。但農(nóng)業(yè)部在據(jù)此一年多后的2014年2月界定其定義時(shí)說(shuō),截止2012年底,全國(guó)已有此類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體87.7萬(wàn)個(gè)。這比此時(shí)被國(guó)家扶持發(fā)展多年的農(nóng)民合作社數(shù)量(68.9萬(wàn)家[14])還多18.8萬(wàn)個(gè)。在此政策公布后、地方政府對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的定義做出界定前,姜波[15]、漆彩鳳[16]、王振和李凡[17]等學(xué)者就調(diào)研發(fā)現(xiàn)了大量家庭農(nóng)場(chǎng),并提出了政府應(yīng)出臺(tái)政策加大對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的財(cái)政、信貸和稅收支持等建議。然而此期間以家庭農(nóng)場(chǎng)名義營(yíng)農(nóng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模在縣域內(nèi)乃至全國(guó)都不是很大。筆者在此政策公布前的多年考察中,也僅見(jiàn)過(guò)上文所提的農(nóng)杞農(nóng)場(chǎng)一家。因此,這些短期內(nèi)突然大規(guī)模出現(xiàn)的家庭農(nóng)場(chǎng)絕大多數(shù)都不會(huì)是新建的,只是對(duì)某農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體稱呼的改換。

事實(shí)確實(shí)如此。已出臺(tái)的各級(jí)政府家庭農(nóng)場(chǎng)判定標(biāo)準(zhǔn)顯示,土地種植面積或牲畜水產(chǎn)養(yǎng)殖數(shù)達(dá)到一定規(guī)?；蛞?guī)模經(jīng)濟(jì)所需最低界限以上被作為主要標(biāo)準(zhǔn)。如安徽省《關(guān)于培育發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的意見(jiàn)》規(guī)定,種植業(yè)需“糧油集中連片規(guī)模在200畝以上,設(shè)施蔬菜(含瓜果)達(dá)到20畝以上,露地蔬菜達(dá)到200畝以上”,畜牧業(yè)需“生豬年出欄達(dá)到1 000頭以上,羊年出欄達(dá)到500頭以上,奶牛年存欄50頭以上,家禽年出欄10萬(wàn)羽以上”,水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)需“規(guī)模養(yǎng)殖面積達(dá)到100畝以上”等。許多學(xué)者的觀點(diǎn)也都與此相同,只是在家庭農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需達(dá)到的規(guī)模(規(guī)模經(jīng)濟(jì)所需的)最低限上有不同意見(jiàn)。如劉奇認(rèn)為:“我國(guó)平原地區(qū)耕作大田作物的家庭農(nóng)場(chǎng)一般不宜超過(guò)300畝,蔬菜規(guī)模不宜超過(guò)30畝。”[18]由此可說(shuō),當(dāng)前的家庭農(nóng)場(chǎng)僅是各級(jí)政府和一些學(xué)者把既往種養(yǎng)大戶中其認(rèn)為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)已達(dá)到一定規(guī)?；蛞?guī)模經(jīng)濟(jì)的農(nóng)戶家庭劃撥出來(lái),冠之以家庭農(nóng)場(chǎng)的稱呼而已。

如此,家庭農(nóng)場(chǎng)和種養(yǎng)大戶在經(jīng)營(yíng)方式定位上就無(wú)差異了,都是規(guī)模經(jīng)營(yíng),所以也就沒(méi)有必要把他們區(qū)分開(kāi)來(lái),單獨(dú)進(jìn)行政策制定和研究。也許一些學(xué)者會(huì)堅(jiān)持認(rèn)為他們之間存在差異,因?yàn)榍罢哌€側(cè)重集約化經(jīng)營(yíng)。其證據(jù)就是農(nóng)業(yè)部(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2014〕1號(hào))界定家庭農(nóng)場(chǎng)定義時(shí)規(guī)定,“從事集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”是家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)方式之一;以及許多地方政府把年產(chǎn)值和人均收入狀況列為判定家庭農(nóng)場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)之一。但農(nóng)業(yè)部并沒(méi)有把集約化列為家庭農(nóng)場(chǎng)的基本特征之一,而且地方政府制定的年產(chǎn)值和人均收入標(biāo)準(zhǔn)也不能體現(xiàn)出家庭農(nóng)場(chǎng)的集約化特性。如安徽省規(guī)定一般家庭農(nóng)場(chǎng)的年收入標(biāo)準(zhǔn):“年純收入10萬(wàn)元以上,其成員年人均純收入高于本縣(市、區(qū))農(nóng)民人均純收入40%以上”,這些收入的實(shí)現(xiàn)單純依靠規(guī)模經(jīng)營(yíng)就可以,無(wú)需集約化經(jīng)營(yíng);《宿州市家庭農(nóng)場(chǎng)認(rèn)定管理暫行辦法》規(guī)定種植行業(yè)糧油生產(chǎn)類小型家庭農(nóng)場(chǎng)的年產(chǎn)值及收入標(biāo)準(zhǔn):“年產(chǎn)值20萬(wàn)元以上,純收入5萬(wàn)元以上”,也即每畝土地的最低年產(chǎn)值為2 000元和最低年純收入為500元,前者是連在鄉(xiāng)小農(nóng)進(jìn)行小麥玉米輪作都會(huì)達(dá)到的產(chǎn)值,后者與種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社的經(jīng)營(yíng)狀況基本相同。同時(shí)眾多國(guó)外研究也表明:“歷史上,農(nóng)場(chǎng)規(guī)模和類型似乎不是一個(gè)決定技術(shù)進(jìn)步和業(yè)績(jī)的關(guān)鍵要素”“在表明一種特定類型的農(nóng)場(chǎng)(小的或大的,家庭農(nóng)場(chǎng)或公司農(nóng)場(chǎng))在結(jié)構(gòu)上優(yōu)于其他農(nóng)場(chǎng)這點(diǎn)上,無(wú)論是理論方面還是實(shí)證方面都沒(méi)有真正令人信服的證據(jù)”[19],那么我們又有何令人信服的證據(jù)說(shuō)明在績(jī)效上家庭農(nóng)場(chǎng)優(yōu)于種養(yǎng)大戶、大家庭農(nóng)場(chǎng)優(yōu)于小家庭農(nóng)場(chǎng),進(jìn)而制定政策把家庭農(nóng)場(chǎng)從種養(yǎng)大戶中分離出來(lái)并予以重點(diǎn)培育以及把其細(xì)分為大小不同類型呢?

但既然現(xiàn)在家庭農(nóng)場(chǎng)被從種養(yǎng)大戶中劃分出來(lái),單獨(dú)作為一個(gè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行培育,那么國(guó)家就有必要在關(guān)于其的培育政策中把其在我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育結(jié)構(gòu)中的功能定位和作用加以清晰界定,為各級(jí)政府培育其廓清方向[20]。毋庸置疑,當(dāng)前各級(jí)政府和學(xué)界普遍承認(rèn),家庭農(nóng)場(chǎng)是比種養(yǎng)大戶土地經(jīng)營(yíng)面積或養(yǎng)殖規(guī)模大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。據(jù)此可說(shuō),家庭農(nóng)場(chǎng)建立初期就具備以下能力:購(gòu)買(mǎi)大型農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中廣泛應(yīng)用新技術(shù),通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)獲得較高資本積累;而種養(yǎng)大戶因?yàn)橛稍卩l(xiāng)小農(nóng)直接轉(zhuǎn)變而來(lái),又因經(jīng)營(yíng)土地面積或養(yǎng)殖規(guī)模的擴(kuò)大把其通過(guò)多年小農(nóng)集約經(jīng)營(yíng)而積累起來(lái)的資本消耗得所剩無(wú)幾,無(wú)力再購(gòu)買(mǎi)先進(jìn)機(jī)械設(shè)備和農(nóng)業(yè)新技術(shù)進(jìn)行集約經(jīng)營(yíng)。故國(guó)家應(yīng)把種養(yǎng)大戶定位為通過(guò)粗放式規(guī)模經(jīng)營(yíng)來(lái)獲利的農(nóng)戶家庭,即單個(gè)農(nóng)戶無(wú)論經(jīng)營(yíng)土地面積或養(yǎng)殖規(guī)模多大,只要其土地和牲畜水產(chǎn)的單位純收益與農(nóng)民合作社相差不大就屬于種養(yǎng)大戶。大力積極培育這些種養(yǎng)大戶,以充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的良好促進(jìn)作用,應(yīng)對(duì)今后我國(guó)因大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工而導(dǎo)致的土地大規(guī)模撂荒問(wèn)題。家庭農(nóng)場(chǎng)雖然也是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者,但國(guó)家應(yīng)借助其在資本、機(jī)械和技術(shù)上的優(yōu)勢(shì),促使其主要進(jìn)行集約化經(jīng)營(yíng),把其定位為規(guī)模經(jīng)營(yíng)下集約化程度較高的農(nóng)戶家庭,以解決我國(guó)土地和牲畜水產(chǎn)的單位產(chǎn)出率不高問(wèn)題,提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。

基于以上對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的定位,各級(jí)政府應(yīng)在堅(jiān)持其土地種植面積或牲畜養(yǎng)殖數(shù)、水產(chǎn)養(yǎng)殖面積達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)所需最低界限以上的前提下,制定其集約化經(jīng)營(yíng)指標(biāo)即其土地或牲畜水產(chǎn)的單位純收益高出種養(yǎng)大戶的比例(至少在0.5以上),作為判定其的主要標(biāo)準(zhǔn),以促使其向集約化農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。此外,他們還應(yīng)取消對(duì)其直接進(jìn)行財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)的扶持政策,積極實(shí)施同等條件下其優(yōu)先參與、承擔(dān)農(nóng)業(yè)高新科技示范項(xiàng)目、高新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)科技推廣示范工程等高新農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的間接扶持政策,促使其發(fā)展成為通過(guò)自我積累、逐步擴(kuò)大、能力不斷提升的家庭農(nóng)場(chǎng),而不是一個(gè)主要依靠政府扶持、自我經(jīng)營(yíng)能力很弱的家庭農(nóng)場(chǎng)。

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Reflection on Policies of Nurturing New Agricultural Management Subjects and Their Correcting Suggestions

GU Xiao-yong1, ZHANG Wei-wei2

(1.InstituteofRuralReform&EconomicandSocialDevelopment,AnhuiUniversity,Hefei230601;2.TaizhouCollege,NanjingNormalUniversity,Taizhou,Jiangsu225400,China)

Abstract：In recent years, there appear some problems when the policies of nurturing new agricultural management subjects are designed and implemented. Governments at all levels are inclined to attach too much importance to agricultural enterprises whose capital come from industry and commerce, while too little to new agricultural professionalism nurturing of village smallholder farmers, overly support farmer cooperatives, but fail to define clearly the orientation of the way by which family farms and large planting and breeding families manage agriculture. The academic circles have discussed these problems and put forward certain policy suggestions. But some of the conclusions were biased and should be corrected. The surveys showed that the governments should take the following measures so as to regulate the establishment of new agricultural management subjects, promote their healthy and sustainable development and give full play to their positive leading role in China’s agricultural development: restoring agricultural enterprises whose capital come from industry and commerce to their status as new nurtured agricultural management subjects, actively nurturing village smallholder farmers as new agricultural professional farmers, less supporting farmer cooperatives and adjusting supportive contents for them, promoting scale management of large planting and breeding families and intensive management of family farms.

Key words：new agricultural management subject; farmer cooperative; nurturing policy; new agricutural professional farmer；family farms

文章編號(hào)：1009-9107(2016)03-0136-06

中圖分類號(hào)：F306

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

作者簡(jiǎn)介：谷小勇(1976-)，男，安徽大學(xué)農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院講師，博士，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。

基金項(xiàng)目:安徽省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(AHSKF09-10D20)；安徽省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目(2009sk036)；安徽大學(xué)農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院2014年招標(biāo)項(xiàng)目(CNYYZB14005)

收稿日期：2015-09-24

DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.03.19