關(guān)于國土資源執(zhí)法監(jiān)察共管機制建設(shè)工作的調(diào)研

溫州市國土資源局甌海分局

關(guān)于國土資源執(zhí)法監(jiān)察共管機制建設(shè)工作的調(diào)研

溫州市甌海區(qū)人民政府

溫州市國土資源局甌海分局

國土資源管理工作改革和發(fā)展的實踐證明，規(guī)劃、管理、保護和合理利用是一個統(tǒng)一的整體，缺一不可，執(zhí)法監(jiān)察工作始終是貫徹這一整體的保障線和生命線。高度重視并切實加強執(zhí)法監(jiān)察工作是保障和促進國土資源管理工作科學(xué)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，對資源的需求急劇增長，土地供需矛盾十分突出，執(zhí)法監(jiān)察工作任務(wù)繁重。在新的形勢下，傳統(tǒng)的單線執(zhí)法已不能適應(yīng)工作需求，必須建立多部門協(xié)作的共同監(jiān)管責(zé)任機制，形成綜合執(zhí)法合力。本文主要立足于溫州市甌海區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作情況，對共管機制建設(shè)相關(guān)問題進行探討。

一、甌海區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察共管機制建設(shè)情況

近年來，甌海區(qū)緊緊圍繞加強執(zhí)法監(jiān)管、完善執(zhí)法體系、探索共管機制，努力建立國土資源執(zhí)法監(jiān)察長效監(jiān)管制度，并通過運用共管機制著力做好違法用地的控新理舊工作，進一步規(guī)范用地管理秩序，構(gòu)建良好的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境。

1.抓好建章立制，搭建共管框架

一是建立共同責(zé)任機制。2010年以前，甌海區(qū)違法建筑大面積衍生，而從事違法用地管理工作的職能部門僅國土和規(guī)劃，不僅執(zhí)行拆違難度大，而且力度也不足，僅憑借著國土、規(guī)劃兩個基層所微薄的管理力量，人少事多矛盾突出，很難有效抑制違法建設(shè)的蔓延，再加上違法人員受到各種利益驅(qū)動，頂風(fēng)違建不斷、拆后重建現(xiàn)象頻繁、暴力抗法時有發(fā)生。對此，甌海區(qū)委區(qū)政府高度重視國土執(zhí)法監(jiān)察工作，在2011年溫州市政府出臺溫委辦發(fā)〔2011〕89號共管文件之前，于2010年率先制訂《關(guān)于堅決查處違法用地和違法建設(shè)的決定》（甌委發(fā)〔2010〕82號），建立土地執(zhí)法監(jiān)察共同監(jiān)管機制，明確各個職能部門的職責(zé)，變“獨角戲”為“大合唱”，變“一家管”為“大家管”，形成嚴(yán)查嚴(yán)控合力。在“三改一拆”工作開始后，甌海區(qū)于2013出臺《甌海區(qū)整治和查處違法建筑實施意見（溫甌政發(fā)〔2013〕6號），進一步鞏固“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管”的土地資源執(zhí)法監(jiān)管機制。在啟動“無違建區(qū)“創(chuàng)建工作后，2014年甌海區(qū)再次出臺《無違建區(qū)創(chuàng)建工作實施辦法》，進一步明確職責(zé)分工，推進共管機制的繼續(xù)施行。

二是建立快速反應(yīng)機制。為使現(xiàn)行違法用地及時得到處置，自2014年第二季度以來，溫州市國土資源局甌海分局將違法用地報告從每季一報增加為每月一報，使區(qū)委、區(qū)政府第一時間掌握違法動態(tài)。對每一次的違法專項月報，區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)都及時會作出批示，逐宗提出處置方案，以督考或者抄告的形式要求區(qū)“三改一拆”辦牽頭落實整改，及時反饋查處結(jié)果，并要求區(qū)監(jiān)察局介入調(diào)查處理，對新的違法用地保持高壓嚴(yán)管態(tài)勢，使違法用地得到及時有效的處置，極大推動違法用地查處整改和管控。從違法用地發(fā)生宗數(shù)來看，以2010年為分界線，2008至2010年甌海違法用地共1985宗，2011至2013年違法用地676宗，違法用地發(fā)生率下降了65%，2014年月均違法用地數(shù)量下降為10宗左右。

三是建立裁執(zhí)分離機制。針對歷史遺留土地違法案件執(zhí)行難的問題，自2014年“三改一拆”省高院出臺裁執(zhí)分離制度后，甌海區(qū)以三步走的方式建立裁執(zhí)分離工作機制。第一步是充分醞釀，與法院溝通，由區(qū)法院起擬甌海區(qū)裁執(zhí)分離方案草稿，并在年初全區(qū)的府院聯(lián)席會議上予以研究討論。第二步是試點先行，在方案初步成型后，區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)多次召開專題會議研究，結(jié)合甌海區(qū)工作實際，確定婁橋街道秀嶼山片區(qū)為試點先予開展裁執(zhí)分離，該片區(qū)第一批11宗行政處罰案件已移送法院。第三步是全面鋪開，在前期試點的基礎(chǔ)上，經(jīng)與區(qū)法院對接，由其對裁執(zhí)分離方案予以完善，并經(jīng)府院聯(lián)席會議及區(qū)長辦公會議研究通過，出臺《非訴行政執(zhí)行案件裁執(zhí)分離實施意見》，確定根據(jù)《土地管理法》作出的限期拆除、恢復(fù)原狀等行為罰案件由屬地鎮(zhèn)、街組織實施，通過制度的形式使裁執(zhí)分離在甌海區(qū)正式扎根并全面鋪開，將涉土案件“強制執(zhí)行”引入快車道，破解多年來土地案件執(zhí)行難的問題。

2.抓好日常監(jiān)管，順暢共管運行

一是強化執(zhí)法責(zé)任。國土部門結(jié)合基層工作實際，落實執(zhí)法責(zé)任，制訂執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格化制度，在全市率先建立以國土資源所為主體的執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格化管理體系，將轄區(qū)劃分為若干個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格落實監(jiān)管責(zé)任人，構(gòu)建覆蓋全區(qū)、責(zé)任到人、監(jiān)管到位的國土資源執(zhí)法管理體系，自覺將部門融入?yún)^(qū)、鎮(zhèn)街、村、所“四位一體”的共管網(wǎng)絡(luò)中。

二是強化巡查制止。國土部門實行“一二三”巡查制度，有效開展巡查工作，即各基層管理所所長每周帶隊巡查至少1次、副所長每周帶隊巡查至少2次，片長每周巡查至少3次。對巡查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，要求做到“兩個第一”，即第一時間下達(dá)制止文書，第一時間報告所在基層政府，并依照共管機制的要求抄告相關(guān)部門，多方聯(lián)動共同及時處置苗頭性問題。從而提高執(zhí)法效能，實現(xiàn)對國土資源違法行為的“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處置”。

三是強化依法查處。由于國土部門沒有行政強制權(quán)，為提高執(zhí)法效率，對于根據(jù)《浙江省違法建筑處置規(guī)定》必須要拆除的雙違建筑，區(qū)政府在批示時一般交由行政執(zhí)法部門或者鎮(zhèn)、街依法處置，其他的違法占地行為交由國土部門依法立案查處。國土部門根據(jù)新出臺的《國土資源行政處罰辦法》及工作規(guī)程，結(jié)合甌海區(qū)執(zhí)法工作實際，制訂出臺了甌海區(qū)國土資源案件查處工作程序與集體會審辦法，提升了案件查處工作的及時性和辦理質(zhì)量，并開發(fā)了違法案件管理系統(tǒng)，不僅對歷史案件實現(xiàn)查詢統(tǒng)計的功能，還對新的案件查處實現(xiàn)程序各環(huán)節(jié)到期提醒的功能，為共管機制的運行提供有力的技術(shù)支持。

3.抓好專項行動，推進共管落實

一是開展衛(wèi)片整改。提前落實衛(wèi)片執(zhí)法圖斑整改，對年度變更調(diào)查發(fā)現(xiàn)的違法用地圖斑，區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)親自參加變更圖斑的分析研判會，掌握實際情況，逐個研究提出整改意見，落實整改責(zé)任。同時根據(jù)衛(wèi)片整改的時間要求，倒排工作計劃，督促鎮(zhèn)、街配合完成。通過拆除一批、復(fù)耕一批、處罰一批，補辦一批，確保違法圖斑查處整改率達(dá)到100%，使違法占用耕地得到有力管控。2011年違法占用耕地面積占總新增建設(shè)用地占用耕地面積的比例為5.53%，2012年為1.32%，2013年為3.72%，2014年為1.72%，均控制在較低的數(shù)值，連續(xù)多年實現(xiàn)零問責(zé)。

二是開展近期違法用地回頭看工作。對面上巡查發(fā)現(xiàn)已制止的違法用地，要求逐個回頭看，防止反彈。對已經(jīng)行政處罰的違法案件，在三改一拆行動中已拆除的違法用地，要求進行全面核對，并對歷年來列入復(fù)耕整改的地塊，以及歷年來占用基本農(nóng)田已拆除未復(fù)耕地塊進行回頭看，對跟蹤情況由區(qū)政府以督考的形式抄告給屬地鎮(zhèn)、街，要求限期整改到位。經(jīng)核查，2008年至2013年占用基本農(nóng)田需復(fù)耕的21宗已全部復(fù)耕到位。

三是組織歷史用地大清查行動。為進一步清理違法用地歷史遺留存量，根據(jù)溫州市“三改一拆“辦的統(tǒng)一部署，甌海區(qū)委、區(qū)政府決定在全區(qū)范圍內(nèi)開展1987年1月1日至2013年10月1日期間的土地違法行為（除無建（構(gòu)）筑物和各地違法建筑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不認(rèn)定為違法建筑外）的清理處置工作?，F(xiàn)已擬定工作方案，由屬地鎮(zhèn)、街牽頭組成調(diào)查小組，以二調(diào)成果為底圖開展實地調(diào)查，建立全區(qū)違法用地、違法建設(shè)數(shù)據(jù)庫，進一步摸清家底。同時建立違法用地處置聯(lián)席會議制度和府院聯(lián)席會議制度，通過部門聯(lián)動，多管齊下推進違法用地依法處置工作。

二、共管機制運行存在的問題

盡管甌海區(qū)通過建立國土資源執(zhí)法監(jiān)察共管機制，進一步突出屬地黨委、政府的主體責(zé)任，進一步強化對違法用地的查糾整改，并取得了一定的成效，但在實際操作中，仍存在一些問題有待解決。

一是部門執(zhí)法體制之間不協(xié)調(diào)。違法用地往往伴隨著違反城鄉(xiāng)規(guī)劃，對于此類“雙違”行為，由于對應(yīng)的兩部法律層級相同，在相應(yīng)的處罰內(nèi)容相矛盾的情況下（如對于建筑物沒收或者拆除），容易因法律適用的問題導(dǎo)致執(zhí)法缺位。此外，因土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的規(guī)劃編制行政主管部門、工作思路與方法目的、內(nèi)容不同造成在城市建設(shè)用地規(guī)模、范圍的確定上存在較大差異，相關(guān)規(guī)劃在具體操作上不協(xié)調(diào)，往往造成了條塊分割、多頭管理、功能沖突，相應(yīng)導(dǎo)致執(zhí)法的重復(fù)或錯位。

二是行政執(zhí)法與刑事司法之間不協(xié)調(diào)。最主要體現(xiàn)在證據(jù)銜接上。在實際工作中，行政機關(guān)一般基于作出行政處罰的要求，依照職權(quán)開展取證調(diào)查，若在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的則移交公安司法部門。而刑事證據(jù)要求則會比行政處罰的高出許多，行政機關(guān)的證據(jù)按其要求往往證明力不高，且司法機關(guān)在進一步偵查時甚至?xí)l(fā)現(xiàn)相反的證據(jù)，繼而否定行政機關(guān)認(rèn)定的違法事實，要求退回調(diào)查。如此反復(fù)，容易導(dǎo)致違法行為無法得到及時查處。

三是執(zhí)法隊伍建設(shè)與工作要求不協(xié)調(diào)。因行政編制的限制，國土執(zhí)法人員數(shù)量不足，前期通過“一鄉(xiāng)一所”建設(shè)，使甌海轄區(qū)內(nèi)每個鎮(zhèn)、街配有相應(yīng)的國土資源管理所，但基層管理任務(wù)繁重，往往還要從事地籍登記、地災(zāi)防治等工作，能從事執(zhí)法的在編人員1個鎮(zhèn)、街至多只有1名，與繁重的執(zhí)法任務(wù)不相匹配。此外，因編制限制，此前多年未公開招錄執(zhí)法人員，近年才陸續(xù)招聘一小部分，造成執(zhí)法隊伍身份多元、年齡斷層，業(yè)務(wù)素質(zhì)、執(zhí)法經(jīng)驗參差不齊，與當(dāng)前依法行政的要求仍存在差距。

拆遷現(xiàn)場

三、下一步鞏固完善共管機制的思路

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出深化行政執(zhí)法體制改革，要求整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、銜接不暢問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。基于甌海當(dāng)前國土資源執(zhí)法監(jiān)察共同監(jiān)管機制的情況及問題，下一步，建議通過行政綜合執(zhí)法體制改革，將國土資源執(zhí)法納入行政綜合執(zhí)法中，進一步完善鞏固共同監(jiān)管機制。

一是實行部門綜合執(zhí)法。可采取兩種模式：一種是部門合并的綜合模式，即將涉及生態(tài)資源環(huán)境執(zhí)法的部門直接合并成一個綜合部門，在此基礎(chǔ)上，原有的歸屬于各部門的執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍也進行合并，整合成為一個統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍，被合并部門的行政處罰權(quán)，集中由新綜合部門內(nèi)設(shè)的執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一行使；另一種是聯(lián)合執(zhí)法性質(zhì)的綜合模式，在相關(guān)部門抽調(diào)工作力量，成立一個專門的執(zhí)法機構(gòu)，行使相關(guān)部門的行政管理職權(quán)，但是在做出具體行政處理決定時，名義機關(guān)依然是法律規(guī)定的各個行政機關(guān)，而不是新成立的綜合執(zhí)法機構(gòu)。如成立環(huán)境生態(tài)綜合執(zhí)法大隊，由水利、國土、環(huán)保、林業(yè)、安監(jiān)等8個單位抽調(diào)力量組成，實行“集中辦公、統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)執(zhí)法”，并共同查處違法案件，從而解決部門之間銜接不暢的問題。

二是推進行政司法合作?？梢圆捎脙煞N模式：一種是公安派員納入綜合執(zhí)法部門或者參與統(tǒng)一聯(lián)法執(zhí)法，共同開展日常監(jiān)管；另一種是設(shè)立聯(lián)絡(luò)室，在碰到涉刑案件時共同辦案。通過行政司法聯(lián)合增強辦案的時效性，克服國土資源執(zhí)法人員調(diào)查取證難等問題，并由公安部門操作強制措施，互為配合，互為監(jiān)督，互為補充，由國家強制力做保障，提高國土案件辦事效率，節(jié)約辦案成本。

三是加強執(zhí)法人員管理。實行統(tǒng)一的行政執(zhí)法人員錄用、考核、培訓(xùn)、交流與回避制度。在人員有限的基礎(chǔ)上，建立起全面而規(guī)范的公務(wù)合作制度，主要包括：規(guī)劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、行政協(xié)調(diào)制度、行政協(xié)助制度等。加強相互之間的協(xié)調(diào)配合，及時解決共同面臨的問題，通過共享減少工作對接環(huán)節(jié)，并充分發(fā)揮信息科技的作用，進一步提高工作效率。同時加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平，建立持證上崗制度，并配備與執(zhí)法任務(wù)相匹配的裝備和設(shè)施，為落實依法行政提供有力的人員保障。

四、在踐行共管機制中得出的體會

一是地方政府的高度重視是共管機制的核心，國土部門脫離區(qū)委、區(qū)政府高瞻遠(yuǎn)矚的目光、長抓不懈的決心和強勢有力的推進，共管機制將是一紙空談。

二是多方的有效溝通是共管機制的重點，對于各業(yè)務(wù)線上新出臺的文件政策，部門應(yīng)該第一時間向上級政府匯報，對于地方發(fā)展的各類用地需求積極出謀劃策。對相關(guān)問題，國土部門與司法及其他行政部門、鎮(zhèn)街應(yīng)主動對接，通過平時的溝通建立良好的互動，并將這種互動延伸至違法用地監(jiān)管方面，從而實現(xiàn)違法用地的快速反應(yīng)、聯(lián)合處置。

三是國土執(zhí)法隊伍的積極作為是共管機制的關(guān)鍵。在執(zhí)法工作方面市級國土部門應(yīng)給予轄區(qū)國土機構(gòu)最大的指導(dǎo)支持，基層執(zhí)法人員在任務(wù)繁重而人員極其緊缺的困難下，往往頂住壓力、負(fù)重前進，加班加點完成執(zhí)法監(jiān)察任務(wù)。只有加大學(xué)習(xí)，更好地依法履職，才能促使共管機制發(fā)揮最大的效用。