西藏濕地保護(hù)地方立法的成就與啟示

李紅（西藏民族大學(xué)法學(xué)院陜西咸陽(yáng)712082）

?

西藏濕地保護(hù)地方立法的成就與啟示

李紅
（西藏民族大學(xué)法學(xué)院陜西咸陽(yáng)712082）

摘要：西藏自治區(qū)成立50年來(lái)，制定了一系列濕地保護(hù)法律規(guī)范，使?jié)竦乇Ｗo(hù)工作走上了法治化道路。前瞻性的立法原則、完善的濕地保護(hù)立法體系、科學(xué)的濕地保護(hù)制度，為西藏濕地的可持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。隨著國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施和中央第六次西藏工作會(huì)議精神的落實(shí)，西藏濕地保護(hù)工作進(jìn)入新階段，西藏濕地保護(hù)地方立法面臨新任務(wù)，只有完善地方立法，才能適應(yīng)新要求。

關(guān)鍵詞：西藏濕地保護(hù)地方立法；成就；啟示；展望

濕地，因蘊(yùn)藏著豐富的資源并具有巨大的環(huán)境調(diào)節(jié)功能和生態(tài)效益，成為人類(lèi)最重要的生存環(huán)境。西藏地處青藏高原，平均海拔4000米，干旱寒冷，形成了世界上獨(dú)一無(wú)二的高原濕地生態(tài)系統(tǒng)。獨(dú)特的高原濕地發(fā)揮著涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候等功能，維護(hù)了西藏的生態(tài)平衡，鞏固了西藏作為國(guó)家生態(tài)安全屏障的地位。加強(qiáng)西藏濕地保護(hù)，具有重要的戰(zhàn)略意義。西藏自治區(qū)成立50年來(lái)，濕地保護(hù)工作取得了顯著成效。據(jù)2013年全國(guó)第二次濕地調(diào)查結(jié)果顯示，西藏濕地面積比原來(lái)增加了52.42萬(wàn)公頃，增加率達(dá)8.7%；國(guó)際重要濕地麥地卡濕地每年為拉薩河供水近100億立方米；雅魯藏布江、拉薩河、年楚河等河流濕地確保了該地區(qū)157萬(wàn)多畝農(nóng)田的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)；藏西北地區(qū)的濕地生態(tài)旅游已經(jīng)成為改善民生的重要手段[1]。法律是規(guī)范濕地保護(hù)的最好工具，是濕地保護(hù)的重要內(nèi)容。半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，西藏地方政府制定了一系列法律規(guī)范，使?jié)竦乇Ｗo(hù)工作走上了法治化道路，為西藏濕地的可持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。

一、西藏濕地保護(hù)地方立法的背景與進(jìn)程

（一）西藏濕地保護(hù)地方立法的背景

西藏高原濕地總面積652.91萬(wàn)公頃，約占全區(qū)國(guó)土面積的5.35%。濕地類(lèi)型主要有天然濕地和人工濕地，其中天然濕地占總濕地面積的99.92%，由湖泊、沼澤、河流濕地構(gòu)成。西藏濕地動(dòng)物中，有鳥(niǎo)類(lèi)57種、魚(yú)類(lèi)71種、兩棲類(lèi)45種、爬行類(lèi)55種、哺乳類(lèi)132種。其中國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物47種，包括國(guó)家I級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物20種，II級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物27種。西藏濕地植物有591種，濕地植被有5個(gè)植被型組、11個(gè)植被型，植被群系超過(guò)81個(gè)[2]。為切實(shí)保護(hù)濕地資源，西藏建立了19處自然保護(hù)區(qū)、8處國(guó)家濕地公園、2塊國(guó)際重要濕地，對(duì)濕地進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)保護(hù)。濕地保護(hù)工作的大力開(kāi)展，促進(jìn)了西藏濕地保護(hù)地方立法的進(jìn)程。

（二）西藏濕地保護(hù)地方立法的進(jìn)程

西藏濕地保護(hù)地方立法深受?chē)?guó)家立法影響。國(guó)家濕地保護(hù)立法從1994年《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》首次使用濕地概念開(kāi)始，之后相繼頒布了一系列有關(guān)自然資源保護(hù)的法律法規(guī)，到2013年國(guó)家林業(yè)局頒布《濕地保護(hù)管理規(guī)定》——我國(guó)法律效力最高的濕地保護(hù)專(zhuān)門(mén)立法，經(jīng)歷了綜合立法到專(zhuān)門(mén)立法階段。西藏濕地保護(hù)立法在國(guó)家立法的指導(dǎo)下，也經(jīng)歷了這兩個(gè)階段。

1、綜合立法階段。受?chē)?guó)家1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》、1992年加入的《濕地公約》和1994年《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》影響，西藏自治區(qū)1992年通過(guò)《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》（已廢止）、《西藏自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法>辦法》、《西藏自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》等，將濕地作為環(huán)境中的一種類(lèi)型宏觀進(jìn)行保護(hù)，并對(duì)濕地中的野生動(dòng)物和土地分別進(jìn)行保護(hù)；之后，1994年通過(guò)《西藏自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)草原法>細(xì)則》對(duì)濕地中的天然草地進(jìn)行規(guī)范，1997年通過(guò)《西藏自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)水土保持法>辦法》對(duì)濕地中的水土資源進(jìn)行保護(hù)；2001年《西藏自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例>辦法》第十條中明確規(guī)定對(duì)具有特殊保護(hù)價(jià)值的濕地建立自然保護(hù)區(qū)，首次使用濕地概念。本階段立法具有零散性和片面性，濕地保護(hù)立法主要體現(xiàn)為對(duì)濕地中的各要素進(jìn)行單獨(dú)立法。

2、專(zhuān)門(mén)立法階段。自2003年開(kāi)始，國(guó)家濕地保護(hù)立法基本形成，盡管沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的濕地保護(hù)立法，但隨著全國(guó)其他省市對(duì)濕地保護(hù)頒布地方性法規(guī)，西藏地方政府也出臺(tái)了相關(guān)法律規(guī)范。2006年，拉薩市政府首先通過(guò)《拉薩市濕地保護(hù)管理辦法》，對(duì)拉薩市行政區(qū)域內(nèi)的濕地進(jìn)行保護(hù)、建設(shè)和管理；2010年又通過(guò)《拉薩市拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，專(zhuān)門(mén)對(duì)國(guó)內(nèi)最大的城市濕地——拉魯濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)和管理；2010年，在缺乏國(guó)家層面濕地保護(hù)專(zhuān)門(mén)立法指導(dǎo)的情況下，西藏自治區(qū)借鑒其他省市濕地保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合西藏濕地資源實(shí)際情況，制定首部有關(guān)濕地保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律文件——《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》，全面指導(dǎo)西藏濕地保護(hù)工作，成為全國(guó)率先頒布濕地保護(hù)條例的省區(qū)之一。

二、西藏濕地保護(hù)地方立法的主要成就

（一）前瞻性的立法原則

濕地保護(hù)立法原則是濕地保護(hù)立法、濕地保護(hù)活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，貫穿于濕地保護(hù)立法始終。西藏濕地保護(hù)立法原則是西藏地方政府反復(fù)調(diào)研、論證西藏濕地情況后的結(jié)果，既適應(yīng)當(dāng)前濕地保護(hù)的實(shí)際需要，又符合濕地長(zhǎng)期發(fā)展。

1、科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格管理原則

西藏濕地是眾多江河的發(fā)源地，是東半球氣候的啟動(dòng)器和全球氣候的調(diào)節(jié)器，生態(tài)地位極其重要。近年來(lái)，隨著西藏人口的增加、旅游業(yè)的發(fā)展，濕地被大力開(kāi)發(fā)，濕地污染、破壞問(wèn)題隨之而來(lái)，為解決濕地開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間的矛盾，濕地保護(hù)必須堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格管理原則，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益雙贏，從而促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、合理利用、生態(tài)優(yōu)先和可持續(xù)發(fā)展原則

合理利用、生態(tài)優(yōu)先和可持續(xù)發(fā)展原則是世界各國(guó)濕地保護(hù)立法的基本原則。合理利用原則要求在不引起濕地生態(tài)系統(tǒng)變化的情況下利用濕地，其內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)濕地開(kāi)發(fā)和利用之間的平衡[3]。生態(tài)優(yōu)先原則考慮當(dāng)濕地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)功能發(fā)生沖突時(shí)，首先選擇保護(hù)濕地的生態(tài)功能。西藏濕地脆弱性特點(diǎn)，決定了西藏濕地保護(hù)必須實(shí)行合理利用和生態(tài)優(yōu)先原則，堅(jiān)持在“保護(hù)中發(fā)展，發(fā)展中保護(hù)”。可持續(xù)發(fā)展原則的本質(zhì)是“既要滿(mǎn)足當(dāng)代人的需求，又不對(duì)后代人滿(mǎn)足其自身需求的能力構(gòu)成危害”[4]。濕地是人類(lèi)不可或缺的生存環(huán)境，只有協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，才能良性循環(huán)，不影響后代的環(huán)境權(quán)益。

（二）完善的地方立法體系

從1992年頒布《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》開(kāi)始到2011年《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》，西藏已經(jīng)建立起了完善的濕地保護(hù)地方立法體系。西藏濕地保護(hù)地方立法體系由濕地保護(hù)專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范、綜合法律規(guī)范和保護(hù)濕地各要素的專(zhuān)項(xiàng)法律規(guī)范組成，內(nèi)容基本涵蓋濕地保護(hù)的方方面面。

1、西藏濕地保護(hù)專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范。濕地保護(hù)專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范是西藏濕地保護(hù)工作的主要法律依據(jù)，包括《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》（2010）、《拉薩市濕地保護(hù)管理辦法》（2006）、《拉薩市拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》（2010）。

2、西藏濕地保護(hù)的綜合法律規(guī)范。西藏自治區(qū)2003年頒布實(shí)施、2013年修正的《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》，全面指導(dǎo)和調(diào)整西藏環(huán)境保護(hù)工作，是西藏濕地保護(hù)的基本依據(jù)。

3、西藏濕地保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)法律規(guī)范。濕地是由土壤、水、動(dòng)植物和微生物等資源組成的一個(gè)綜合生態(tài)系統(tǒng)。為有效保護(hù)濕地，西藏自治區(qū)專(zhuān)門(mén)對(duì)濕地中的各類(lèi)資源進(jìn)行了單獨(dú)立法。主要有《西藏自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法>辦法》（1992頒布，1997、2002年修正）、《西藏自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》（1992頒布，1997、1999、2011年三次修正）、《西藏自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)草原法>細(xì)則》（1994頒布，2001年修正）、《西藏自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)水土保持法>辦法》（1997頒布，2013年修正）、《西藏自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例>辦法》（2001）、《西藏自治區(qū)飲用水水源環(huán)境保護(hù)管理辦法》（2004）、《西藏自治區(qū)陸生野生動(dòng)物造成公民人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償辦法》（2006）等。

（三）科學(xué)的濕地保護(hù)制度

濕地保護(hù)制度是濕地保護(hù)立法原則的具體體現(xiàn)，是濕地保護(hù)工作開(kāi)展的依據(jù)，事關(guān)濕地保護(hù)的成效。在目前西藏濕地保護(hù)最重要的《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》和《拉薩市拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》兩部法律中，立法者借鑒了其他省市濕地保護(hù)的成功做法，規(guī)定了一系列濕地保護(hù)制度，并結(jié)合西藏濕地保護(hù)實(shí)際，有所創(chuàng)新?？茖W(xué)的濕地保護(hù)制度，成為西藏有效保護(hù)濕地的關(guān)鍵。

1、濕地保護(hù)一般制度

西藏濕地面積居全國(guó)第二，動(dòng)、植物資源豐富，一旦破壞，很難在短期內(nèi)恢復(fù)；再加上重要的生態(tài)功能，要求西藏濕地資源要合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和改善。為此，西藏濕地保護(hù)立法中確立了濕地資源規(guī)劃制度、濕地自然保護(hù)區(qū)制度、濕地資源檔案制度、濕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度、濕地環(huán)境恢復(fù)制度、禁限制度、公眾參與制度、濕地監(jiān)督檢查制度、生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)戎贫龋瑏?lái)保障西藏濕地的可持續(xù)發(fā)展。

2、濕地保護(hù)創(chuàng)新制度

(1)專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)或綜合協(xié)調(diào)、分部門(mén)實(shí)施的管理體制。濕地涉及土壤、水、動(dòng)植物和微生物等各種要素，我國(guó)現(xiàn)行濕地管理體制是由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、土地、海洋、水利、建設(shè)等不同部門(mén)在各自職權(quán)范圍內(nèi)行使管理職責(zé)。實(shí)踐中因各部門(mén)利益、目標(biāo)不同，又無(wú)明確的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致部門(mén)間矛盾突出，影響了濕地的保護(hù)。西藏濕地保護(hù)地方立法時(shí)，考慮到以上問(wèn)題，明確規(guī)定濕地保護(hù)成立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)或由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)、其他有關(guān)部門(mén)各負(fù)其責(zé)的管理體制。

(2)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度成為濕地保護(hù)的重要措施?！段鞑刈灾螀^(qū)濕地保護(hù)條例》第二十四條要求國(guó)家和自治區(qū)重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目以及通鄉(xiāng)、通村公路確需占用濕地的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)；有關(guān)部門(mén)在依法辦理審批手續(xù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先征求人民政府林業(yè)主管部門(mén)意見(jiàn)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是我國(guó)環(huán)境保護(hù)主要法律制度之一，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)調(diào)查、預(yù)測(cè)和估計(jì)某行為實(shí)施后可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，提出解決措施，預(yù)防環(huán)境的污染和破壞[5]。高原濕地生態(tài)系統(tǒng)被破壞后，很難在短期內(nèi)恢復(fù)到原來(lái)的狀態(tài)，因而西藏濕地保護(hù)的重點(diǎn)是預(yù)防濕地污染和破壞。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是預(yù)防高原濕地污染和破壞的有效制度。

(3)規(guī)定恢復(fù)原狀法律責(zé)任。法律責(zé)任是法律制度實(shí)施的保障。在其他省市濕地保護(hù)條例中，大多規(guī)定了罰款、責(zé)令改正、責(zé)令停止違法行為、沒(méi)收違法工具或違法所得、行政拘留、行政處分等法律責(zé)任。西藏濕地保護(hù)條例中除規(guī)定上述法律責(zé)任外，還規(guī)定了對(duì)破壞濕地的行為承擔(dān)限期恢復(fù)原狀的法律責(zé)任。此種規(guī)定加大了違法者的違法成本，能夠有效遏制破壞和污染濕地的違法行為。

三、西藏濕地保護(hù)地方立法的啟示與展望

（一）西藏濕地保護(hù)地方立法的啟示

第一，黨和國(guó)家高度重視是西藏濕地保護(hù)立法的保障。50年來(lái)，黨和國(guó)家高度重視西藏生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。早在西藏和平解放之初，中央人民政府就對(duì)西藏生態(tài)環(huán)境進(jìn)行了考察和評(píng)價(jià)；1998年和2000年，黨中央分別制定了《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》和《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，將青藏高原凍融區(qū)列為全國(guó)八大生態(tài)建設(shè)區(qū)之一；2009年國(guó)務(wù)院通過(guò)《西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》，2010年中央第五次西藏工作座談會(huì)上明確將西藏打造成國(guó)家重要的生態(tài)安全屏障，一系列強(qiáng)有力政策，為西藏環(huán)境保護(hù)指明了方向，也為西藏濕地保護(hù)立法提供了保障。

第二，立足區(qū)情、因地制宜是西藏濕地保護(hù)立法的基石。西藏濕地是喜馬拉雅造山運(yùn)動(dòng)形成的，因其高海拔在世界上獨(dú)一無(wú)二，同時(shí)受西藏自然條件影響，又具脆弱性和分布不平衡性。對(duì)西藏濕地的保護(hù)只有遵循特性，才能達(dá)到保護(hù)目的。西藏濕地保護(hù)立法時(shí)，充分考慮了西藏濕地的特殊性，在借鑒其他省區(qū)濕地保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，綜合制定適合西藏濕地實(shí)際情況的各項(xiàng)制度，有效保護(hù)了高原濕地。

第三，維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益是西藏濕地保護(hù)立法的內(nèi)容。環(huán)境權(quán)益是公民的一項(xiàng)基本權(quán)益。其內(nèi)容包括公民對(duì)安全、舒適、健康、干凈環(huán)境的享有權(quán)、對(duì)環(huán)境基本信息的知情權(quán)以及對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與權(quán)和請(qǐng)求權(quán)等。世代生活在青藏高原的西藏各族人民，珍惜愛(ài)護(hù)自己的家園，他們有權(quán)利享受清潔干凈的環(huán)境、有權(quán)利參與環(huán)境保護(hù)。西藏濕地保護(hù)立法目的就是為了保護(hù)好西藏的生態(tài)系統(tǒng)，立法內(nèi)容圍繞保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益展開(kāi)。立法中確立的生態(tài)效益補(bǔ)償、公眾參與等制度，直接保證了公民環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

第四，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共存是西藏濕地保護(hù)立法的目標(biāo)。人與自然和諧共存，是人類(lèi)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，濕地是人類(lèi)最重要的生存環(huán)境。人與自然和諧共存的理念，要求人類(lèi)活動(dòng)必須尊重生態(tài)自然規(guī)律，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三者和諧發(fā)展[6]。貫穿于西藏濕地保護(hù)立法始終的科學(xué)規(guī)劃、合理利用、可持續(xù)發(fā)展及全面保護(hù)、生態(tài)優(yōu)先等原則，充分體現(xiàn)了濕地保護(hù)注重生態(tài)綜合效益，將濕地保護(hù)立法的價(jià)值取向確立為濕地資源利益的可持續(xù)發(fā)展；其摒棄了單純追求經(jīng)濟(jì)效益的狹隘思想，由發(fā)展經(jīng)濟(jì)優(yōu)先轉(zhuǎn)向全面保護(hù)、生態(tài)優(yōu)先，根本改變了高原濕地保護(hù)工作中存在的缺陷和弊端，能實(shí)現(xiàn)濕地資源的合理利用，最終達(dá)到人與自然和諧共存。

（二）西藏濕地保護(hù)地方立法的展望

隨著國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施和中央第六次西藏工作會(huì)議精神的落實(shí)，西藏濕地保護(hù)工作進(jìn)入了新階段，將面臨更加艱巨的任務(wù)。因此，西藏濕地保護(hù)地方立法也應(yīng)進(jìn)一步進(jìn)行完善，以適應(yīng)西藏濕地保護(hù)的新要求。

首先，要提高立法的可操作性。西藏濕地保護(hù)專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范囿于法條數(shù)量限制，大多都是一些宏觀、原則、籠統(tǒng)的規(guī)定，缺乏可操作性。要提高西藏濕地保護(hù)地方立法的可操作性，就是以國(guó)家林業(yè)局《濕地保護(hù)管理規(guī)定》為依據(jù)，根據(jù)全國(guó)第二次濕地資源調(diào)查結(jié)果，分析西藏濕地保護(hù)的具體情況，借鑒其他省市成功立法經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)性的細(xì)化和補(bǔ)充西藏濕地保護(hù)地方立法，彰顯出西藏特色，提高西藏濕地保護(hù)地方立法實(shí)施的效果。

其次，要進(jìn)一步完善濕地保護(hù)地方立法體系。濕地在西藏七個(gè)地市均有分布，但類(lèi)型不盡相同。各有特色的濕地類(lèi)型，必然要求西藏各地區(qū)在濕地保護(hù)、濕地生態(tài)恢復(fù)、濕地合理利用等方面確定不同的保護(hù)建設(shè)目標(biāo)。西藏濕地保護(hù)地方立法宏觀、原則性的規(guī)定，難以體現(xiàn)各地區(qū)濕地保護(hù)的具體要求和目標(biāo)。為此，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)省級(jí)層面的濕地保護(hù)條例，制定出詳盡的規(guī)范，使?jié)竦乇Ｗo(hù)措施真正落到實(shí)處，確保本地區(qū)濕地保護(hù)工作有效開(kāi)展。如參考《拉薩市濕地管理辦法》，制定《那曲地區(qū)濕地管理辦法》。

再次，要健全現(xiàn)有濕地保護(hù)制度。西藏濕地保護(hù)地方立法中規(guī)定的生態(tài)效益補(bǔ)償制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、公眾參與制度和濕地保護(hù)管理體制等，受立法影響，缺乏具體操作細(xì)則，造成實(shí)施中難以充分落實(shí)，只有完善制度內(nèi)容，才能進(jìn)一步解決濕地保護(hù)出現(xiàn)的新問(wèn)題。生態(tài)效益補(bǔ)償制度是保護(hù)濕地的重要措施，為保障生態(tài)效益補(bǔ)償制度形成長(zhǎng)效機(jī)制，立法中應(yīng)進(jìn)一步確定建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償基金，并明確生態(tài)效益的補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式；健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，就是要在立法中明確規(guī)定濕地環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目范圍、評(píng)價(jià)方式、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察制度等內(nèi)容，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施效果；公眾參與制度的完善，主要從公眾參與的途徑、公眾參與的程序、濕地資源信息公開(kāi)的范圍和方式并規(guī)定建立民間環(huán)境保護(hù)組織等方面進(jìn)行，確保人人參與濕地保護(hù)。健全西藏濕地保護(hù)管理體制，主要是要明確縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)組織、協(xié)調(diào)濕地保護(hù)工作的權(quán)利與職責(zé)范圍；縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)履行職責(zé)的范圍；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作范圍等。

最后，要建立濕地資源開(kāi)發(fā)許可、濕地?fù)p害賠償、濕地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。為規(guī)范西藏濕地資源開(kāi)發(fā)行為，解決西藏濕地污染問(wèn)題，西藏濕地立法中應(yīng)建立濕地開(kāi)發(fā)許可制度、濕地?fù)p害賠償制度、濕地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等制度。濕地資源開(kāi)發(fā)許可制度是政府根據(jù)濕地的生態(tài)承載能力，通過(guò)許可行為，控制和限制對(duì)濕地資源的開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)濕地資源開(kāi)發(fā)的有序性[7]。濕地?fù)p害賠償制度是國(guó)外解決濕地污染的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)容涉及濕地民事公益訴訟、濕地污染糾紛處理和濕地民事?lián)p害性賠償?shù)?；濕地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估因素來(lái)確定濕地潛在的負(fù)面影響、可能會(huì)對(duì)濕地造成的傷害、濕地狀況可能發(fā)生的變化、濕地潛在損害的程度及其影響，是制定濕地保護(hù)有效措施的重要依據(jù)。

結(jié)語(yǔ)

西藏自治區(qū)成立50年來(lái)，濕地保護(hù)立法從無(wú)到有、從綜合到專(zhuān)門(mén)，逐步建立起了完善的西藏濕地保護(hù)地方立法體系，成為我國(guó)環(huán)境法制的重要組成部分。實(shí)踐證明，西藏濕地保護(hù)地方立法有效地推進(jìn)了西藏濕地保護(hù)工作。據(jù)西藏自治區(qū)林業(yè)局最新評(píng)估報(bào)告顯示，通過(guò)地方立法，西藏150萬(wàn)公頃重要濕地得到了保護(hù)，90%以上的天然濕地及其生態(tài)系統(tǒng)基本保持著原生狀態(tài)。濕地保護(hù)是一項(xiàng)利在千秋的事業(yè)，隨著西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，西藏濕地保護(hù)地方立法必將筑牢生態(tài)安全屏障，著力推進(jìn)“美麗西藏”建設(shè)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]西藏濕地保護(hù)逐步形成[EB/OL].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào):http://paper.ce.cn/jjrb/html/2014-05/30/content_202523.htm.

[2]西藏濕地保護(hù)體系逐步形成[EB/OL].中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)—《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》:http://www.chinatibtnws.com/xw/201502/20150202_ 307306.html.

[3]白羽飛.我國(guó)地方濕地保護(hù)之立法研究[D].湖南師范大學(xué)，2013.

[4]陶思明.濕地保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展的重要課題[J].上海環(huán)境科學(xué)，1996（6）.

[5]孫瑩珂.濕地保護(hù)中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度討論[J].資源節(jié)約與環(huán)保，2015（2）.

[6]郭會(huì)玲.江蘇省濕地保護(hù)地方立法現(xiàn)狀及其完善[J].林業(yè)資源管理，2009（6）.

[7]蔡守秋，吳賢靜.論幾項(xiàng)濕地法律制度[A].生態(tài)文明與林業(yè)法治——2010全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)(年會(huì))論文集(上冊(cè))[C].2010.

[責(zé)任編輯侯明]

[校對(duì)康桂芳]

作者簡(jiǎn)介：李紅（1976-），女，陜西咸陽(yáng)人，現(xiàn)為西藏民族大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)槊褡宸▽W(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

收稿日期：2015-08-15

中圖分類(lèi)號(hào)：D927.75；D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8388（2016）01-0099-05