省級政府建立權力清單制度經驗啟示與改進建議

李 路

(陜西省委黨校 政治學與行政管理學教研部，陜西 西安 751008)

省級政府建立權力清單制度經驗啟示與改進建議

李 路

(陜西省委黨校 政治學與行政管理學教研部，陜西 西安 751008)

從省級政府推行權力清單中的主要經驗、存在的問題和下一步深化相關改革的建議等三個方面進行了梳理和論述，特別是對下一步深化權力清單改革等問題提出了建設性意見。

權力清單； 經驗啟示； 改進建議

0 引 言

推行權力清單制度是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。長期以來，中國各級政府對自己擁有的權力并不十分清楚。在以往的行政審批制度改革中，一些地方政府竟然清理出上萬項行政職權。同時，政府層級之間、部門之間的權責不明，甚至重疊交叉問題突出，這導致了政府“該放的不放、該做的未做”。推行權力清單制度，有利于政府查清職能底數，在自我限權基礎上更好地履行職責；有利于進一步厘清層級、部門之間的職責，明確各自管理和服務工作的重點；有利于科學合理設置機構人員，提升政府效能。

2013年，中共中央、國務院《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》指出，“梳理各級政府部門的行政職權，公布權責清單，規(guī)范行政裁量權，明確主體責任和權力運行流程，嚴格按照法定權限和程序履行職責?！笔藢萌腥珪M一步提出：推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行過程。為此，2015年3月3日，中辦、國辦印發(fā)了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》(中辦發(fā)【2015】21號)。目前，全國范圍內省級政府權力清單編制、公布任務已告完成，市縣政府改革已經啟動。及時總結省級政府相關經驗和問題，對今后深化權力清單的動態(tài)管理和市縣改革具有很大的理論和實踐意義。

1 省級政府建立權力清單制度的主要經驗

建立權力清單過程中，省級政府既承擔對本級行政職權“清權、規(guī)權、放權”任務，又要承擔對市、縣改革“示范、指導、統籌”職責。因此探索科學有效的工作機制十分重要。從本輪實踐來看，省級政府在領導執(zhí)行機制、清單審查編制機制、權力分類清理原則和建立日常監(jiān)管機制等方面積累了不少經驗，確保了權力清單制度的有效推行。

1.1 建立了科學的領導和執(zhí)行機制

探索科學有效的權力清單制度，推行領導和執(zhí)行機制，是保障工作有序展開的基礎性條件。對此，既往的行政審批制度改革中相關經驗值得借鑒。如以本世紀初以來全國范圍內多輪行政審批制度改革為例，國務院專門成立了行政審批制度改革領導小組，中編辦、監(jiān)察部和法制辦等部門負責具體工作的推行實施，各省也基本照此模式辦理。實踐證明這一模式行之有效。

從本輪省級權力清單改革實踐來看，各省政府普遍將這一改革納入本省全面深化改革領導小組統一領導，負責重大問題的決策和制度性問題的頂層設計。具體推行工作由省編辦、省法制辦牽頭，成立由政府各職權部門參加的“廳際聯席會議”并下設辦公室，負責研究解決權力清單推行中的重要疑難問題。其中省編辦、省法制辦作為聯席會議辦公室主要成員和承辦單位，負責日常工作，這樣有利于改革中職能調整和制度建設的到位。

從分工看，省編辦具體負責審核省級政府各職權單位報送的本部門職權清單，按照一項職責由一個部門負責的要求，進一步理順部門職責關系，解決部門職能交叉問題。此外，還承擔權力清單公布后的后續(xù)管理工作。省法制辦按照職權法定原則，加強對職權設立合法性審查，做好權力事項調整涉及的法規(guī)規(guī)章修改工作。省政府辦公廳根據權力和責任清單的內容、格式和要求，做好網絡平臺開發(fā)，按時將權力清單向社會公布。其他有關部門在網站建設、監(jiān)督檢查、資金保障和依法審查等方面建立協調機制以銜接配合。實踐證明，這樣的分工協作機制基本保證了權力清單編制工作按時保質完成。形成的工作機制也為市縣下一步改革提供了借鑒依據。

1.2 科學的權力清單審查編制管理制度機制的建立

從各省實踐看，編制省級政府權力清單中主要形成了以下科學機制：

一是確立各職權部門清理自查機制。建立清查、自查機制是各職權部門明確各自權力事項的基本要素和流程，體現了主體責任分工明確的原則。實踐中一般要求政府各職權部門在自行梳理行政職權基礎上，填寫并上報《部門行政職責梳理情況表》、《部門職權清理報告》、《整合保留職權清單登記表》、《取消下放交由社會組織職責登記表》、《部門交叉職責登記表》和《權力運行流程圖》。同時根據權力和責任清單“同步推行”原則，各職權部門應配套制定責任表，填寫《部門職責登記表》《與相關部門職責邊界登記表》《公共服務事項登記表》等，為確定責任清單提供初始依據。

二是建立集中審核和疑難問題處理機制。實踐中，省級政府權力清單改革聯席會議辦公室承擔了對各職權部門報來的職權表單進行集中審核的職能。聯席會議辦公室在審核過程中，普遍建立了與各部門溝通協商機制，就疑難和影響面廣的問題征求專家學者、人大代表、政協委員、市縣政府以及部分企業(yè)意見。在此基礎上，聯席會議辦公室依法對各部門申報的職權表單進行精簡、修改和完善，最終形成權力和責任清單目錄方案，在報省政府審定后以省政府辦公廳的名義對外公布。

三是明確權力清單公布運行機制。除涉密和依法不予公開的內容之外，各省政府都必須完整準確地對外公布省級職權部門所有的行政權力清單、責任清單及其運行流程。在公布形式上，要求權力和責任清單及流程不僅要在省政府門戶網站、省機構編制網上公布，政府各職權部門也必須將本部門清單在自己的網站上公布，以便于社會組織和公眾使用和監(jiān)督。

四是建立權力清單及其配套的責任清單管理制度。以陜西為例，陜西省政府出臺了《陜西省權力清單和責任清單管理辦法》，對清單進行動態(tài)管理，全面規(guī)范了權責清單的編制、調整、公布及其日常管理。同時還建立了陜西省《市縣通用參考目錄》，對全省市縣兩級政府權力和責任編制工作進行了統一規(guī)范。[1]11吉林省政府也出臺了《關于加強省政府部門權力清單監(jiān)督管理意見》，確保按“單”用權，按“圖”行權。[2]24

1.3 明確了行政職權分類清理的基本原則

確立行政職權分類清理的基本原則，是在權力清單推行中實現“職權法定”“簡政放權”等要求的基礎性工作。各省基本上將待清理行政職權分為職權取消、職權轉移、職權下放、職權嚴管、職權整合等種類，并明確了分類和清理的基本原則。這樣做的優(yōu)點是明確了行政職權分類和清理的基本極限，很大程度上促進了清單制定科學化。其基本原則如下：

對于職權取消類的行政職權。凡沒有法律法規(guī)和規(guī)章依據的職權必須取消。如確需保留的職權，按照法定程序，提請立法設立行政職權的法律依據。

對于職權轉移類的行政職權。凡涉及行規(guī)行約及行業(yè)技術規(guī)范標準制定的、行業(yè)統計和信息預警、行業(yè)糾紛等原有行政職權原則上轉移給行業(yè)組織承擔。公民、法人和其他組織水平能力測試的評價、認定及相關從業(yè)、職業(yè)資格、資質類管理的相關職權，原則上交由社會組織自律管理。對行業(yè)組織和社會組織暫不具備承接能力的，可以設定1～3年的過度期(培育期)，過渡期滿后，予以轉移。

對于職權下放類的行政職權。凡屬于直接面向基層、量大面廣、由地方管理更加方便、有效的經濟社會管理類事項，按照方便公民、法人和其他組織辦事、提高管理服務效率、便與監(jiān)管的原則，一律下放管理層級，實行屬地管理。

對于前后關聯的職權事項的行政職權。如其中一項已經下放到市縣政府主管部門，另外與之關聯的職權事項也要同步下放至相應的市縣政府管理部門。

對于職權嚴管類的行政職權。對那些雖有法律依據，但已逐漸背離經濟社會發(fā)展需要卻短期內又難以用修訂相關法律方法來取消的行政職權，應當建立相應的特別管理程序，予以嚴格規(guī)范管理。

對于職權整合類的行政職權。按照大部門制改革要求，對于部門間已出現職責交叉的行政職權，按照統籌規(guī)劃、整合職能的要求，歸由一個部門統一行使。

1.4 建立了保留行政職權的事中事后監(jiān)管機制

長期以來，中國政府管理形成了重事前審批，輕事中監(jiān)管的“啞鈴型監(jiān)管模式”[3]17。減少政府對公共事務的事前審批管理，加強對公共事務的事中、事后監(jiān)管是當前政府改革的主要切入點。權力清單制度推行中，在精簡前置性行政審批事項基礎上對保留的各類行政權力完善事中、事后監(jiān)管機制，是一項必須同步進行的基礎性工作。

從理論上講，凡是需要加強事中、事后監(jiān)管的，都應建立相關機制。通過健全分工合理、權責一致的職責體系，重新明確監(jiān)管主體、職能、責任，并公之于眾，公開透明、接受社會監(jiān)督，以做到監(jiān)管有權、有據、有責、有效，避免出現監(jiān)管過度或監(jiān)管真空現象。[4]22

從各省實踐看，針對行政許可、非許可類行政審批中被取消、下放的審批事項，重點加強了事中、事后監(jiān)管機制建設。很多省級政府建立了“事中、事后監(jiān)督管理制度”，該制度主要規(guī)定了監(jiān)管的重點領域、職權范圍和具體監(jiān)管措施。如明確落實本級職權部門與下級部門、社會組織在監(jiān)管中的職責分工和工作重點；落實日常監(jiān)管、定期抽查、危險隱患排查、完善驗收制度和事后依法處罰等方面的具體措施。探索分類建立監(jiān)管機制。對取消、下放、調整、保留的行政審批事項分門別類制定監(jiān)管措施。[5]46對行政審批權力轉移事項的監(jiān)管，應重點加強對承接組織行使權力過程的指導與監(jiān)督措施，并通過隨機抽查、調查訪問等形式加強對權力轉移的效果評價和監(jiān)管力度等。

2 省級政府在建立權力清單中遭遇的主要問題

本輪權力清單制度推行實踐中，省級政府承擔了大量具有開拓性、前瞻性的工作。在這一過程中，不可避免地遇到一些理論和實踐問題，歸納起來主要有以下幾個方面。

(1)待清理的行政職權在范圍、類別、命名等標準上不統一。本次制度推行涉及對政府所有行政職權的全面清理，因此在行政職權的范圍確定、權力類別和命名標準上必須統一。此外，還應對因此派生出的行政職權適用法律依據沖突、行政職權設立依據的法律兜底條款細化分解等問題確立統一的解決標準。盡管在實踐中各省級政府積累了一定經驗。但各省還應制定清理標準指導意見，以作為指導市縣解決此類問題的依據。

(2)未能編制具有標準和示范性的行政職權運行流程。編制標準化的權力運行流程圖，是規(guī)范各項權力事項運行和體現便民高效的必然要求。從行政職權運行的實踐看，如同一類行政職權所涉及的各項行政權力在運行要求上基本相同，就應該統一制作該類行政職權普遍適用的運行標準流程，由此才能真正從機制上解決行政權力運行中環(huán)節(jié)過多、時間過長以及給社會公眾帶來極大不便的問題。而本輪省級政府改革中普遍未重視這一問題。這不僅影響省級政府規(guī)范化、科學化行使權力，也給從省級向市縣下放權力及推動市縣權力清單改革帶來了負面影響。

(3)責任清單的構成要素和基本內容不夠明確具體。權力清單一旦確認并公布，各部門必須嚴格按照“按單行權”“按單履職”。[6]29根據權責統一的要求，還應同步配套建立與行政職權逐項對應的責任清單，以此來明確主體責任，有效地制約權力。本輪改革中，各省都將責任清單與權力清單一起編制，同步發(fā)布。針對同一項行政職權上編制出兩份不同功能的清單，就必須明確二者在理論和具體內容上的區(qū)別。如從行政法理論看，權力清單著力解決政府“法無授權不可為”，責任清單著力解決政府“法定職責必須為”。[7]27從行政管理理論看，權力清單著力解決政府“越位、缺位、錯位”，責任清單著力解決政府“不作為、亂作為、胡作為”。但在實踐中，各省發(fā)現在具體制定責任清單中如何科學區(qū)分權利和責任清單是有一定難度的。要解決這一問題，就必須明確責任清單的構成要素和基本內容。而在這一問題上，各省做法不一，出現對外公布的基于同一權力的責任清單和權力清單在內容上相互交叉和職責不明現象。

(4)權力清單清理的權威性和科學性還需加強。在本輪省級政府改革中，還出現了權力清單清理結果的權威性不足甚至遭受質疑的問題。其主要原因是在制度推行過程中，缺乏同級省人大的有效介入和配合。承擔權力清單制度推行的具體部門在決定權力事項精簡和保留、下放過程中聽取各方面專家和行政相關人意見建議力度不夠。這就造成權力清單制度推行中的權威性不足，這一點也應在市縣改革中予以注意。

3 深化權力清單改革的幾點建議

針對省級政府在本輪改革中存在的問題，為下一步實現省級政府權力清單管理動態(tài)化、科學化和更好開展市縣改革，筆者提出如下建議。

3.1 明確行政職權范圍、類別和命名標準

鑒于推行權力清單制度不同于以往行政審批等單項改革，其改革指向的主要是政府掌握全方位行政職權。因此，確立待清理行政職權的范圍、類別和命名標準很有必要。

首先，從行政管理學和行政法學雙重視角看，由行政職權產生的行政行為包括抽象和具體兩種行政行為。本次權力清單涉及的行政職權，應是指由法定行政機關或組織實施的，對公民、法人和其他組織的權利義務產生直接影響的具體行政行為。部門的內部管理職權和宏觀管理職權(如政策制定、規(guī)劃編制等)等抽象行政行為應不列入權力清單。

其次，由于行政職權類別的多樣性和地區(qū)的差異性，各省在歸納行政職權類別方面做法各異。有的省采取列舉式，如：有的將省市縣三級政府行政職權都統一劃為九類[2]24，有的省采取列舉加兜底式，如7+X、9+X，甚至是11+X。其中列舉的行政職權都是政府最為重要和常用的行政職權。一般包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決權等權力。X職權是指其他類行政職權，具體數量各省依據本地實際而確定。筆者認為，在今后的改革中如采取列舉加兜底式更加務實，這便于各地各級政府根據自己的情況有效地編制權力清單。因為此種方式既突出了審批、處罰等重點職權，又保證了將其它行政職權無縫隙納入。市縣改革宜采取此種方式。

此外，為切實強化政府的公共服務職能，一些省還專門將公共服務職能作為一類職權單獨列入清單目錄。這一做法值得肯定和推廣。因為將法律賦予政府的公共服務職能事項單列并公布，有利于加快政府職能向公共服務轉型，使其在公眾監(jiān)督下更好地為社會提供優(yōu)質的公共產品，減少“服務怠政”現象的發(fā)生。

為解決各部門在具體行政職權名稱中濫用“管理”“組織”“推進”“會同”等詞語而導致的權責不清、擴大職權范圍等弊端，應明確制定職權項目的命名標準。從成功做法看，擬公布的清單項目名稱應由職權指向的行為對象和權力分類兩部分構成。以行政處罰為例，可統一命名為“對XXXX(違法行為描述)的處罰”。如“對挪用住宅專項維修資金的處罰”。這樣的名稱表述簡潔、清晰、規(guī)范，當事人一目了然，可有效防止政府部門肆意做出擴大權力解釋問題的出現。

為避免行政管理中的行政行為類型競合、吸收等問題造成權力清單中權力事項重疊，應明確統一處理標準。如以行政檢查權為例，其只應涉及不能為其他行政行為所包涵的獨立的行政檢查行為。這是因為行政檢查往往貫穿于日常行政管理全過程，與行政審批、行政處罰、行政強制等其他行政行為密切相關。如果行政檢查行為能夠為其他行政行為所包涵或是吸收了其他行政行為中的一個環(huán)節(jié)，就不必單列為一項行政職權。這樣有利于增強權力清單的指引性，方便群眾監(jiān)督，防止行政機關隨意抽查，借執(zhí)法而擾民。

3.2 明確法律依據沖突和兜底條款適用的解決標準

政府行政職權適用法律依據中的部門規(guī)章與地方法規(guī)、規(guī)章沖突，是我國多頭立法體制帶來的常見弊端。在以往的行政審批制度改革中，此類問題就曾多次出現。本輪權力清單推行中，部分省級政府在不突破《立法法》基本原則條件下采用“屬地優(yōu)先原則”，以屬地管理為實際需要為導向，選擇了地方規(guī)章作為行政職權的立法依據。這樣較好地解決了部門規(guī)章與地方法規(guī)規(guī)章的沖突問題，此做法值得推廣。

在權力清理過程中，一些政府職能源自法律的兜底條款，造成權力清單編制中難以將其具體化分解，與權力清單編制初衷產生沖突[8]52。目前，對如何解決該問題各地做法不一。筆者認為，對兜底條款的適用問題既要厘清職權，又要體現行政管理實際需要。就省級政府而言，對涉及依據兜底條款的行政職權應盡可能一次性窮盡其權力數量和邊界。在此基礎上對逐項列出的行政職權制定規(guī)范、操作性強的實施標準，這樣才能更好地防止權力遺漏和擴大，并有效指引市縣相關改革。

3.3 編制標準化的權力運行流程圖

編制標準化的權力運行流程圖，從以往的實踐經驗來看，如果同類行政職權中的不同事項在運行流程上基本類似，應制作普遍適用的標準流程圖，在流程圖的備注欄應列舉哪些行政職權適用該流程圖。如同類行政職權不同事項的運行流程有關鍵性差異，應單獨編制流程圖，并在公布的權力清單中標注。流程圖要細化具體工作環(huán)節(jié)及每個環(huán)節(jié)的承辦機構處室、辦理時限、監(jiān)督方式等，真正達到優(yōu)化程序，簡明扼要，提高效率，方便辦事，規(guī)范行政自由裁量權之目的。

3.4 實現責任清單構成要素和內容標準化

從內容上準確區(qū)分責任和權力清單，就必須實現責任清單的構成要素和基本內容標準化。

首先要明確責任清單的構成要素。制定責任清單首先要按照“權責匹配、有權必有責”的要求，逐一厘清與權力清單對應職權事項的責任及其法律依據。在此基礎上，確認責任清單構成要素的兩個層面，即“應盡義務”和“承擔過失”。“應盡義務”是指行政主體在行使行政職權，實施行政活動中必須履行的法定義務?！俺袚^失”是指行政主體沒有履行或不正確履行義務而應承擔的不良法律后果。

其次明確責任清單的基本內容。一是責任主體和名稱標準化。即按照部門“三定”方案的規(guī)定和法律法規(guī)授權，將各部門的職責細化為具體的“責任事項”。在此基礎上，明確責任事項的“承擔主體”和“責任事項”的名稱，責任事項的名稱要像權力清單一樣實行標準化命名。二是責任清單內容標準化。在責任清單的內容中，要根據“權責匹配對應”的要求，將每一項具體權力對應的“責任事項”內容細化到條、落實到款，并把握好責任事項的環(huán)節(jié)劃分。同時，在責任清單內容中必須明確責任監(jiān)督對象行使權力的內容、方式、程序、自由裁量權的范圍。唯此，才能更好發(fā)揮責任清單的監(jiān)管實效。三是明確重點部門的責任邊界。實踐中，重點圍繞社會關注度高、群眾反映強烈的市場監(jiān)管、食品安全、環(huán)境保護等領域的部門職權事項進行梳理，明確部門間的責任界限，并輔以案例說明，以標準化的責任界定說明來推動部門職責明晰化。

3.5 增強權力清單的權威性和科學性

今后的各級政府權力清單動態(tài)管理要與同級人大及時溝通并獲得制度性支持，以確保管理結果的權威性。對事關技術性和民生事業(yè)權力事項的動態(tài)管理，應健全專家咨詢和公眾提供正機制，使得這些機制在形式和實質上真正發(fā)揮功能，確保權力清單在運行中不斷提高其科學性、法治性和效能性。

此外，還要建立權力清單動態(tài)管理和調整退出機制，保證權力清單按照社會公共需求的變化及時依法作出修訂。在權力清單、責任清單建立公布后，還需要建立與之相適應的政務服務平臺，更好地讓政府在陽光下履職。[7]27

[1] 邢可利.以簡政放權改革為重點 著力推進政府職能轉變[J].中國機構改革與管理,2016(5).

[2] 徐晶.吉林三級政府部門權力清單全面向社會公開[J].中國機構改革與管理，2016(2).

[3] 袁曙宏.簡政放權助力中國邁入“創(chuàng)時代”[J].行政管理改革，2015(7).

[4] 魏禮群.創(chuàng)新和加強監(jiān)管 提高政府治理水平[J].行政管理改革，2015(7).

[5] 王深泰.萊陽創(chuàng)新事中事后監(jiān)管方式[J].中國機構改革與管理，2016(5).

[6] 呂珊珊.進一步深化行政審批制度改革[J].中國機構改革與管理，2016(1).

[7] 張白云.突出重點、強化配套 編制縱橫交錯有機統一的“權責網”[J].中國機構改革與管理，2016(1).

[8] 郭慶松，陳奇星.推行政府權力清單制度：上海的實踐與思考[J].行政管理改革，2015(7).

(責任編輯 張亙稼)

Experiences & Inspirations of Establishing the Power List System in Provincial Government and Improving Suggestion

LILu

(TeachingandResearchDepartmentofPoliticsandAdministration,ShaanxiProvincialPartySchool,Xi'an,Shaanxi,710065,China)

This paper discussed the main experiences,existing problems and suggestions on how to deepen the related reform in the implementation of provincial power list.Especially,it puts forward some constructive suggestions on how to deepen the reform of power list and other issues.

power list;experiences and inspirations;improving suggestions

2016-09-21

李路，男，山東龍口人，中共陜西省委黨校政治學與行政管理學教研部副教授，碩士生導師，研究方向：政治學、行政管理學。

國家社會科學基金項目(13XZZD15)。

D922.1

A

1008-5645(2016)06-0063-06