由封閉的邊緣到開放的前沿
——對國務(wù)院沿邊開放政策的背景分析

徐　可 ， 盧　碩

(1.江蘇師范大學(xué)， 江蘇 徐州 221116；2.河南大學(xué)，河南 開封 475001)

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由封閉的邊緣到開放的前沿
——對國務(wù)院沿邊開放政策的背景分析

徐可1， 盧碩2

(1.江蘇師范大學(xué)， 江蘇 徐州 221116；2.河南大學(xué)，河南 開封 475001)

國務(wù)院新近頒布的關(guān)于沿邊地區(qū)開放政策具有深刻的時代背景。當(dāng)前我國周邊形勢為沿邊開放提供了難得的機(jī)遇，沿邊開放接續(xù)西部大開發(fā)為我國提供了新的經(jīng)濟(jì)增長動力與政策回旋空間。沿邊地方政府的外向型經(jīng)濟(jì)實踐成為“一帶一路”戰(zhàn)略的早期探索，并推動了國家沿邊開放政策的出臺。地方各級政府應(yīng)選準(zhǔn)發(fā)力點，調(diào)動民間與社會力量推動周邊地區(qū)的多邊合作并促進(jìn)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化，為“一帶一路”戰(zhàn)略提供依托與基礎(chǔ)。

沿邊開放；周邊外交；地方政府

一、引言

我國邊界向內(nèi)縱深地區(qū)有三種表述：一是“邊境”，最早源于《國語·楚語上》中的“夫邊境者，國之尾也”，其內(nèi)涵側(cè)重于軍事分界與管理權(quán)界；二是“沿邊”，特指我國邊界內(nèi)側(cè)區(qū)域，其內(nèi)涵側(cè)重于地理區(qū)位；三是“邊疆”，其內(nèi)涵側(cè)重于政治、民族、文化和歷史等人文概念，并由此衍生出“邊疆學(xué)”的專門術(shù)語。相比較而言，“沿邊”是較為中性且適合多種場合的表達(dá)。近年來，我國“一帶一路”相關(guān)政策文件的表述中多采用“沿邊”一詞，因此“沿邊”也替代“邊境”“邊疆”而迅速成為研究熱點。

通過文獻(xiàn)檢索，有關(guān)“沿邊”的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)共有3610篇，其中2810篇涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國際合作的內(nèi)容，約占總量的77.8%。從時間上看，自2013年“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想提出以來，相關(guān)研究呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，達(dá)到1038篇，占據(jù)了文獻(xiàn)總量的28.8%。

沿邊地區(qū)包含著巨大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和社會容量。從鴨綠江口至北部灣“長達(dá)2.28萬公里，分布著9省(區(qū))的136個邊境縣，與周邊14個國家和地區(qū)接壤，面積212萬平方公里，人口約2354萬”①詳見國家發(fā)改委和商務(wù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》接受央媒采訪，http://www.xinjiang.gov.cn/rdzt/zwzt/gwyw/2016/260492.htm.。在長期封閉的歷史條件下，沿邊廣闊區(qū)域遠(yuǎn)離政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心而處于相對邊緣的位置。而在當(dāng)前開放條件下，沿邊地區(qū)將逆轉(zhuǎn)區(qū)位劣勢為優(yōu)勢，成為國際貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)要素流通交換的門戶與通道，由封閉的“邊緣”一躍成為開放的“前沿”。

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，2015年底國務(wù)院出臺《關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》(國發(fā)〔2015〕72號文件，以下簡稱《意見》)，沿邊地區(qū)的戰(zhàn)略意義和經(jīng)濟(jì)價值得到突顯，并成為“一帶一路”戰(zhàn)略的基點。該《意見》的出臺有著深刻復(fù)雜的時代背景和現(xiàn)實考量，對此進(jìn)行探討不僅有利于對沿邊開放政策的解讀，而且可以從更為寬廣的視角對“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)與我國宏觀經(jīng)濟(jì)走向進(jìn)行預(yù)判。

二、周邊形勢為沿邊開放提供了歷史窗口期

沿邊地區(qū)受周邊環(huán)境的影響很大。鄧小平在20世紀(jì)80年代就斷言“和平與發(fā)展”是世界的主流，這成為中國改革開放與和平崛起的初始外部條件。當(dāng)前世界秩序正在重構(gòu)，各種變量疊加導(dǎo)致我國周邊形勢出現(xiàn)許多新變化，為我國戰(zhàn)略布局又提供了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

(一)陸上邊界領(lǐng)土爭議的解決

與當(dāng)前南海的領(lǐng)海聲索權(quán)的爭議和沖突形成鮮明對比的是，20世紀(jì)90年代以來我國陸上邊界領(lǐng)土除了中印邊境因歷史原因擱置以外，與其他國家陸上邊境勘界工作已基本完成，這為沿邊開放提供了前提條件。

在蘇聯(lián)解體與冷戰(zhàn)結(jié)束的歷史背景下，1996年4月，中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦五國元首在上海舉行了第一次首腦會晤，簽署了《關(guān)于在邊境地區(qū)加強(qiáng)軍事領(lǐng)域信任的協(xié)定》，翌年簽署《關(guān)于在邊境地區(qū)相互裁減軍事力量的協(xié)定》并形成會晤機(jī)制；在此互信基礎(chǔ)上，2001年，由中國領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)立了上海合作組織。 近年來上海合作組織在反恐合作上成效斐然，我國西北邊境安全得到充分保障，“中國歷史上三北地區(qū)一直是中國陸疆威脅最大的來源，現(xiàn)在這個問題解決了”*詳見《中國游客首登黑瞎子島感言》，http://tieba.baidu.com/p/2353971141.。

2005年6月2日，中俄兩國外長互換《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于中俄國界東段的補(bǔ)充協(xié)定》批準(zhǔn)書，標(biāo)志著“三百年來中俄歷史上第一次有了雙方都認(rèn)可的，經(jīng)過認(rèn)真勘界的劃界協(xié)定”*詳見http://baike.baidu.com/link?url=VLM18FZaI-WgbakRxaCcDbCwus4B.。2009年2月23日，新華網(wǎng)報道了在廣西憑祥友誼關(guān)公路口岸舉行的中越界碑揭幕儀式，慶祝中越邊界勘界立碑工作圓滿結(jié)束*詳見http://news.xinhuanet.com/world/2009-02/23/content_10877257.htm.。

1993年印度總理拉奧訪華之際，兩國簽署了保持邊境實際控制線地區(qū)和平與安寧的相關(guān)協(xié)定，暫時擱置了邊界爭議；2013年中印兩國領(lǐng)導(dǎo)人互訪；2014年9月，為便利印度香客赴中國西藏神山、圣湖朝圣，中方同意向印度增開乃堆拉山口的朝圣路線?？傊?，周邊國家領(lǐng)土問題的解決或擱置為我國沿邊開放提供了前提條件。

(二)周邊外交政策與鄰國的各種伙伴關(guān)系

領(lǐng)土爭端的解決促使我國沿邊區(qū)位功能由“國防安全”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)合作”，也促使我國外交政策由“大國關(guān)鍵”轉(zhuǎn)向“周邊首要”，為沿邊開放進(jìn)一步創(chuàng)造了條件。

2013年10月，習(xí)近平在我國周邊外交工作座談會上強(qiáng)調(diào)指出，我國同周邊國家的關(guān)系發(fā)生了很大變化，經(jīng)貿(mào)聯(lián)系更加緊密，并提出了著名的“親誠惠容”的周邊外交新理念。會議表示要加快沿邊地區(qū)開放，深化沿邊省區(qū)同周邊國家的互利合作。2015年11月，在新加坡國立大學(xué)演講時，習(xí)近平進(jìn)一步指出“一帶一路”的首要合作伙伴是周邊國家，首要受益對象也是周邊國家。

當(dāng)前，我國與周邊陸上鄰國除不丹未建交之外均已結(jié)成了各種伙伴關(guān)系*包括伙伴關(guān)系、合作伙伴關(guān)系、戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系、全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系、全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系等不同的表述，分別對應(yīng)不同的雙邊關(guān)系。，其實質(zhì)是在相互尊重的基礎(chǔ)上尋求共同利益，實現(xiàn)合作共贏。沿邊地區(qū)作為我國與周邊國家的交界之處必會產(chǎn)生共同訴求或利益重疊，只有實施沿邊開放才能推動我國沿邊與周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化并產(chǎn)生惠及周邊的擴(kuò)散效應(yīng)。

(三)積極外交政策與我國區(qū)域多邊合作

伴隨著綜合國力的不斷提升，我國外交政策由“韜光養(yǎng)晦”轉(zhuǎn)向“積極有為”，開始主導(dǎo)和積極參與多邊合作，利用經(jīng)濟(jì)外交有力引導(dǎo)和推動沿邊開放，并積極推動周邊地區(qū)的多邊經(jīng)濟(jì)合作。

上海合作組織是我國主導(dǎo)的多邊合作組織，近年來其成員不斷擴(kuò)容，經(jīng)貿(mào)合作不斷加強(qiáng)。2015年12月，在上海合作組織成員國總理第十四次會議上，李克強(qiáng)總理倡導(dǎo)在關(guān)注安全、經(jīng)濟(jì)、人文三大傳統(tǒng)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，應(yīng)重點打造安全、區(qū)域貿(mào)易、產(chǎn)能、金融、民生和互聯(lián)互通等六大合作平臺，這可為我國北部沿邊地區(qū)跨境多邊合作提供支撐。

2002年11月，我國與東盟簽訂了《中國與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，近年來我國積極推廣“早期收獲”計劃*即在多邊貿(mào)易中主動選擇部分產(chǎn)品降低關(guān)稅。，主動融入大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，在“10+3”模式基礎(chǔ)上推動“10+6”(RECP)多邊合作，主動應(yīng)對東盟共同體的成立，為我國西南沿邊開放提供了強(qiáng)力支撐。

我國還提出倡議并聯(lián)合創(chuàng)建了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，率先出資成立絲路基金，主辦APEC會議，申辦G20峰會，并申請成為南亞區(qū)域合作聯(lián)盟觀察員國，積極爭取國際社會話語權(quán)，不遺余力地為多邊合作搭建國際對話與合作平臺，也為我國沿邊開放創(chuàng)造了更多的有利條件。

(四)周邊國家和地區(qū)對“一帶一路”政策的回應(yīng)

我國陸上鄰國眾多，各國綜合實力、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、發(fā)展水平、開放程度差別很大，訴求難免不一致，甚至一些國家對中國崛起存有戒備心理，但盡管如此，它們都愿意分享中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的成果。

“一帶一路”戰(zhàn)略契合了周邊國家的自身需求，它們紛紛與“一帶一路”經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目進(jìn)行對接。例如，俄羅斯倡導(dǎo)的“歐亞經(jīng)濟(jì)一體化”以及“跨歐亞大通道建設(shè)”項目已著手實施，并明確表示中俄將聯(lián)手“喀山—莫斯科”的高鐵建設(shè)。哈薩克斯坦順勢推出了“光明大道”經(jīng)濟(jì)計劃，其核心內(nèi)容是推動交通基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)并激發(fā)其國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活力。蒙古推出了“草原之路”計劃，其核心項目是南北連接中俄的鐵路、高速公路、電氣線路、天然氣管道和石油管道。我國與東盟各國在互聯(lián)互通與產(chǎn)能合作上也進(jìn)展順利，啟動了吉隆坡輕軌、印尼高鐵、中泰高鐵和中老鐵路等建設(shè)項目，并在泰國、印度尼西亞和柬埔寨建立了產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)。由于周邊國家的積極回應(yīng)，我國沿邊重點地區(qū)已經(jīng)成為互聯(lián)互通、能源合作與產(chǎn)能合作的重要樞紐，成為“一帶一路”戰(zhàn)略布局中的“先手棋”和“排頭兵”，已經(jīng)形成沿邊開放的新格局。

總體上說，西北沿邊開放因上海合作組織的互信合作而開局良好；西南地區(qū)因東盟共同體的成立將面臨著更多的競爭性機(jī)遇；東北沿邊開放雖然起步較早、基礎(chǔ)較好*早在1992年聯(lián)合國計劃開發(fā)署就啟動了圖們江流域的中俄朝共同參與的國際開發(fā)合作計劃。，但當(dāng)前東北亞地緣政治因朝鮮時局而存在著不確定性。另外，我國與印度的經(jīng)濟(jì)合作還因復(fù)雜因素*包括領(lǐng)土爭議、印度的“大國外交”政策、美國的“重返亞太”政策、印巴關(guān)系以及日本對印度的影響等多重因素。的影響而呈現(xiàn)“高開低走”的局面，南亞次大陸經(jīng)濟(jì)體還需要中巴合作撬動；西南地區(qū)的中緬邊境由于緬甸政府更迭還存在很多變數(shù)，南海問題也會對中國與東盟共同體關(guān)系產(chǎn)生影響。因此有外媒評價“一帶一路”戰(zhàn)略說，“俄是核心，巴是支點，印是關(guān)鍵”*詳見http://finance.ifeng.com/a/20150529/13742091_0.shtml.。不管怎樣，沿邊開放必定是有先有后的不均衡的發(fā)展過程。

三、沿邊地區(qū)為我國經(jīng)濟(jì)提供了新的發(fā)展動力與空間

眾所周知，我國當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)增長乏力，處于經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整期、過剩產(chǎn)能消化期、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險脆弱期等多期疊加的困難時期。在形勢的倒逼下，沿邊地區(qū)能夠為我國提供新的戰(zhàn)略空間、經(jīng)濟(jì)增長動力和政策回旋余地。

(一)沿邊地區(qū)為我國經(jīng)濟(jì)增長提供新動力

沿邊地域遼闊，自然資源和能源蘊(yùn)藏豐富，卻因地處偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)薄弱、歷史欠賬、周邊影響等原因長期處于未開發(fā)、欠發(fā)達(dá)狀態(tài)，不少地方還屬于貧困地區(qū)。但也正因為地區(qū)發(fā)展的不平衡性，可以使沿邊地區(qū)承接?xùn)|部和中部升級換代造成的產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，通過互聯(lián)互通建設(shè)補(bǔ)足基礎(chǔ)設(shè)施的短板，以投資拉動經(jīng)濟(jì)增長。

另外，沿邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境良好，自然風(fēng)光秀美，通過開發(fā)跨境旅游能夠形成新的消費(fèi)熱點。沿邊地區(qū)設(shè)有109個口岸*詳見http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201411/27/t20141127_3992413.shtml.，以此為依托發(fā)展口岸經(jīng)濟(jì)，能夠促進(jìn)沿邊地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，并且通過開放擴(kuò)大外部需求，最終凝聚為拉動經(jīng)濟(jì)增長的新動力。

可見，沿邊開放能夠促進(jìn)我國“沿?！形鞑俊剡叀比壧荽伟l(fā)展的接續(xù)過程。國務(wù)院在《意見》中也明確規(guī)定沿邊重點地區(qū)有關(guān)政策可以比照西部大開發(fā)執(zhí)行。因此，可以將沿邊開放與西部大開發(fā)相提并論，兩者在出臺背景、政策取向、實施內(nèi)容、具體措施等方面具有一致性。

(二)沿邊地區(qū)為我國開拓戰(zhàn)略新空間

沿邊地區(qū)不僅能夠帶來現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)增長動力，而且還蘊(yùn)藏著巨大的戰(zhàn)略價值。沿邊開放能夠開拓我國的戰(zhàn)略新空間，為我國尋求潛在的長期利益。

首先，我國能源制約越來越明顯，而西北沿邊地區(qū)能源儲備豐富。沿邊地區(qū)還成為外部能源輸入的承接點，中俄能源合作與“中亞—新疆”天然氣管道的建設(shè)就改變了我國以煤炭為主體的能源格局。同時，“皎漂—瑞麗”中緬油氣管道能夠縮短我國從海灣進(jìn)口原油的路程并且繞過馬六甲海峽，因而提高了能源戰(zhàn)略的安全性。

其次，我國沿邊地區(qū)與鄰國大都是以山河為界，在自然地理、民族文化上有相似性，這是經(jīng)濟(jì)一體化的自然與歷史優(yōu)勢。我國政府通過設(shè)置各種邊境跨境合作經(jīng)濟(jì)區(qū)*國務(wù)院《意見》中設(shè)置了17個邊境合作經(jīng)濟(jì)區(qū)和中哈霍爾果斯國際邊境合作中心。，能夠整合邊境兩側(cè)的經(jīng)濟(jì)要素，使我國沿邊地區(qū)具有“惠及周邊”對外輻射的功能，推動周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，并為我國經(jīng)濟(jì)增長提供長期支撐。如我國積極主導(dǎo)的瀾滄江—湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作就是最好的例證。

再次，沿邊開放能夠反制美國“重返亞太”政策對我國的戰(zhàn)略擠壓。例如吉林已與俄羅斯的蘇瑪集團(tuán)簽訂了合作建設(shè)遠(yuǎn)東扎魯比諾港的框架協(xié)議，有望通過租借港口為我國開創(chuàng)日本海的出?？凇６邪凸餐ㄔO(shè)的瓜達(dá)爾港口于2015年4月開始運(yùn)營，該港口不僅能使我國石油運(yùn)輸路程縮短85%*參見百度百科相關(guān)條目。，而且開辟了新的陸海聯(lián)運(yùn)通道。

最后，沿邊地區(qū)還是我國的安全要沖。例如“瓦罕走廊”是玄奘當(dāng)年取經(jīng)回程的路段，也是我國經(jīng)由阿富汗深入中亞的狹長通道，更是堵截境外“三股勢力”的屏障，具有安全戰(zhàn)略意義。

(三)沿邊地區(qū)為我國內(nèi)外政策提供回旋余地

我國邊疆治理體制非常具有中國特色，體現(xiàn)在開發(fā)與開放、穩(wěn)定與發(fā)展、中央與地方的相互結(jié)合等方面。沿邊開放政策能夠與我國原有的邊疆補(bǔ)助、扶貧開發(fā)、地方自治等政策相互配合與協(xié)調(diào)，并為我國內(nèi)外政策提供回旋余地與騰挪空間。

沿邊地區(qū)通過開放能夠填補(bǔ)政策“洼地”，償還歷史欠賬，緩解我國社會經(jīng)濟(jì)的不均衡局面，逐步促進(jìn)公共產(chǎn)品供給的均等化，促進(jìn)社會公平，防范社會風(fēng)險。沿邊地區(qū)相對來說地廣人稀，發(fā)展不均衡，因此通過設(shè)置安邊穩(wěn)邊、興邊富邊、開放前沿等多重目標(biāo)，實施差異化政策，沿邊地區(qū)能夠在較短時間內(nèi)實現(xiàn)重點突破，并且以點帶面產(chǎn)生長期的示范效應(yīng)。這種差序化的漸進(jìn)發(fā)展方式能夠為我國提供各項政策實施的接續(xù)準(zhǔn)備和騰挪空間。

此外，沿邊地區(qū)吸納能力強(qiáng)，外向型經(jīng)濟(jì)特征突出但邊民互貿(mào)規(guī)模不大，風(fēng)險可控不至產(chǎn)生全局影響，可以通過“先行先試”為我國各種開放政策提供試點機(jī)會。例如2013年11月中國人民銀行、國家發(fā)展和改革委員會等部門聯(lián)合印發(fā)《云南省廣西壯族自治區(qū)建設(shè)沿邊金融綜合改革試驗區(qū)總體方案》，將沿邊金融創(chuàng)新納入議事日程，這一方案便帶有一定的實驗性質(zhì)。

因此，沿邊地區(qū)開發(fā)開放不僅僅是區(qū)域性發(fā)展政策，同時還是我國整體的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和對外開放政策的有機(jī)組成部分。在“一帶一路”戰(zhàn)略的推動下，我國沿海開放、內(nèi)陸開放和沿邊開放將構(gòu)成并駕齊驅(qū)的新格局。

四、地方政府創(chuàng)新職能不斷推進(jìn)沿邊開放

近年來，沿邊地方政府借助兩國或多國交界的區(qū)位特點，積極培育國際化氛圍，策劃周邊國家和地區(qū)參與的各種涉外活動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與文化交往，城市外交、公共外交、地方外交不僅成為國家外交的重要補(bǔ)充，而且自下而上地推動了國家開放政策的出臺。

(一)沿邊地方政府推動多邊合作的前期實踐

在“一帶一路”戰(zhàn)略提出之前，一些沿邊地方政府就以東道主的身份舉辦各種國際商品博覽會、交易會、投資洽談會、學(xué)術(shù)研討會、智庫論壇、文藝演出、體育賽事和其他人文交流活動，借此提高地方知名度，開展招商引資，同時通過申請各種國家規(guī)劃與項目的方式將地方意志上升為國家意志。

例如阿勒泰政府從2000年開始不斷推動中俄哈蒙“四國六方”會談機(jī)制，推出“環(huán)阿爾泰山次區(qū)域”概念*參見阿勒泰政府網(wǎng)有關(guān)報道，http://www.alt.gov.cn/.，喀什地區(qū)政府在2010年以來就開始利用其經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策和“五口(岸)通八國，一路連歐亞”的區(qū)位優(yōu)勢不斷加快臨空經(jīng)濟(jì)、國際經(jīng)濟(jì)合作實驗區(qū)、區(qū)域性金融試點等外向型經(jīng)濟(jì)建設(shè)。云南省學(xué)術(shù)界于1999年在昆明舉辦了國際論壇，探討了孟中印緬經(jīng)濟(jì)合作的可能性，共同簽署了《昆明倡議》并形成了對話機(jī)制，推動了“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”倡議。

總之，地方政府較早認(rèn)識到“沿邊”所蘊(yùn)含的潛在區(qū)位價值，并自覺以之為推手不斷促進(jìn)國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，從某種意義上可以說是為“一帶一路”戰(zhàn)略進(jìn)行了前期的探索實踐并最終促進(jìn)了相關(guān)政策的出臺。

(二)當(dāng)前沿邊地方政府推動開放工作的特點與優(yōu)勢

中國正與“一帶一路”沿線國家一道，積極規(guī)劃中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、孟中印緬和中巴等六大經(jīng)濟(jì)走廊*參見國務(wù)院授權(quán)發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》。，而沿邊地區(qū)恰恰是這些走廊中的通道與支點，因此立刻得到沿邊地方政府的積極響應(yīng)，并成為沿邊開放的主推手。

我國地方政府在地方產(chǎn)業(yè)政策、外貿(mào)管理、口岸設(shè)置與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等涉及國際經(jīng)濟(jì)合作等方面的事項有一定的自主權(quán)。以地方政府為主體開展的雙邊或多邊對話與合作可以繞開涉及主權(quán)的敏感話題，專注于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)，比國家之間的談判更有效率。此外，我國各級政府具有規(guī)劃和管理大型經(jīng)濟(jì)體的實力，在多邊合作中處于主導(dǎo)地位，這樣有助于形成穩(wěn)定的多邊合作模式。2015年底王毅外長在西藏舉行的全國外辦主任會議上就充分肯定了地方經(jīng)濟(jì)外交的許多做法，并鼓勵地方政府在“一帶一路”戰(zhàn)略中發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極作為。

因此，即使缺少“超國家”機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，在“一帶一路”戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，我國地方政府仍然能夠?qū)鴥?nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗充分用諸邊境區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中。從國外經(jīng)驗看，在歐盟一體化過程中推動歐洲邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的力量主要也是各成員國的邊境區(qū)地方政府*參見李鐵立著《邊境轉(zhuǎn)型對歐洲一體化進(jìn)程的影響機(jī)制》，原載于《歐洲研究》2008年第4期。。我國沿邊開放也必將是由中央政府主導(dǎo)和地方政府具體實踐，不斷創(chuàng)新服務(wù)職能，提供更多國際性公共產(chǎn)品以吸引周邊共同參與的國際區(qū)域一體化演進(jìn)過程。

(三)推動沿邊開放的多重力量

眾所周知，我國中央政府在全國范圍內(nèi)擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、動員和調(diào)控的力量，并通過政治晉升機(jī)制促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著關(guān)鍵角色，尤其在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)更是兼具“掌舵”與“劃槳”的雙重職能，通過土地財政、招商引資等措施形成了競相發(fā)展的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。

各級政府在推進(jìn)沿邊開放過程中應(yīng)特別注重發(fā)揮地方性非政府的社會各界力量，例如各種友好協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、中介機(jī)構(gòu)和各種涉外社會團(tuán)體。這類組織機(jī)構(gòu)往往具有民間性質(zhì)，在國際交往中具有“去行政化”的“低敏感性”特征，因此易于在對外交往中獲得平等地位，凝聚共同話題并達(dá)成共識，有利于匯集周邊國際合作的初始推動力。

因此，中央、地方政府與民間組織相互配合構(gòu)成了沿邊開放的多重推動力，但當(dāng)務(wù)之急是要找到杠桿支點進(jìn)行精準(zhǔn)發(fā)力。這次《意見》的“精準(zhǔn)發(fā)力”集中體現(xiàn)在以下三方面：一是選準(zhǔn)重點地區(qū)?！兑庖姟分袑χ攸c地區(qū)進(jìn)行逐一明示，有重點開發(fā)開放試驗區(qū)5個、沿邊國家級口岸72個、邊境城市28個、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)17個、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)1個。二是采取差異化政策，防范一刀切和一哄而上?！兑庖姟?表示要針對重點地區(qū)的地方性產(chǎn)業(yè)，根據(jù)具體情況在不同節(jié)點采取增加中央財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、強(qiáng)化中央專項資金支持、加大稅收優(yōu)惠力度等不同措施給予激勵。三是突出突破口。近年來邊境旅游成為一大新興消費(fèi)熱點，且跨境旅游利于推進(jìn)多邊合作及促進(jìn)人員交流，因此在《意見》中專設(shè)了關(guān)于旅游開放和邊境旅游的條款，鼓勵沿邊地區(qū)設(shè)立跨境旅游合作區(qū)和實驗區(qū)，以此為突破口推動跨境合作。

總之，沿邊地方政府應(yīng)在宏觀政策的引導(dǎo)下，根據(jù)周邊地區(qū)共同利益和具體情勢選準(zhǔn)突破口來撬動多邊合作杠桿，繼而利用民間外交和社會團(tuán)體的力量，發(fā)揮軟實力放大合作效應(yīng)，奠定周邊地區(qū)民心相通的基礎(chǔ)。沿邊開放政策既體現(xiàn)了國家與地方政府的意志，又符合地方與周邊群眾的發(fā)展愿望，成為推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的重要保障。

五、推動沿邊地區(qū)不斷提高開放水平的歷史進(jìn)程

“邊疆”自古就一直是我國政治治理的重要組成部分，但在封建時期中原統(tǒng)治所架構(gòu)的“中心—邊緣”歷史條件下，沿邊地區(qū)常成為抵御外族侵入的防范藩籬?！稏|周列國志》就記載有“桓王準(zhǔn)奏，但命沿邊所在，加意提防，勿容客兵入境”。因此，沿邊政策也就服從于軍事安全和民族安撫的需要。

近代中國邊疆遭列強(qiáng)蠶食，反而在晚清和民國時期激發(fā)了“西北史地學(xué)”和《邊政公論》的誕生，在學(xué)術(shù)上和思想上開始重視沿邊地區(qū)。但當(dāng)時自保不暇，遑論開放。建國以后沿邊政策以穩(wěn)定和發(fā)展為雙重目標(biāo)，但是在中蘇對峙的國際形勢下沿邊完全不具備開放的歷史條件。改革開放以來，“沿邊開放”逐漸提上日程。1987年國務(wù)院在《關(guān)于民族工作幾個重要問題的報告》中就對我國邊疆少數(shù)民族地區(qū)的對外開放條件進(jìn)行了研判。1992年國務(wù)院進(jìn)一步確定了14個沿邊開放城市，成為沿邊開放的起點。但由于東部沿海地區(qū)率先崛起從而集聚了全國的優(yōu)勢資源，沿邊地區(qū)的發(fā)展和開放程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平，反而被拉開距離成為“歷史欠賬”。

2013年是沿邊開放的新起點?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略問世后涉及沿邊的政策密集出臺，2013年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的若干意見》，表示要設(shè)立一批沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)。2013年11月中國人民銀行等部門又聯(lián)合下發(fā)了《云南省廣西壯族自治區(qū)建設(shè)沿邊金融綜合改革試驗區(qū)總體方案》，將沿邊金融創(chuàng)新納入日程。2015年3月提出的“六大經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)計劃，從頂層設(shè)計層面將沿邊地區(qū)推向開放的前沿。2015年4月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)口岸工作支持外貿(mào)發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步提出口岸管理改革的具體方案，以促進(jìn)口岸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

綜上可以看出，沿邊開放極具時代特征，歷史進(jìn)程推動沿邊開放程度不斷提高。這次《意見》的頒布是對“一帶一路”戰(zhàn)略的周密部署，從整體布局到選擇試點，從金融改革到口岸管理，從頂層設(shè)計到地方規(guī)劃，國務(wù)院的《意見》可謂是順勢而為、集之大成?！兑庖姟烦蔀槲覈剡呴_放的指導(dǎo)范本，標(biāo)志著沿邊開放模式的最終成形。

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【責(zé)任編輯：甘海燕 】

From the Closed Margin to the Opened Front——An Analysis of Background of Along-border Opening Policy Issued by the State Council

XU Ke1，LU Shuo2

(1.JiangsuNormalUniversity,Xuzhou221116,China;2.HenanUniversity,Kaifeng475001,China)

the State Council in China recently issued the along-border opening policy which is of profound background to analyze current circumstances around China provided a rare opportunity for opening policy and accelerating the growth of macro-economy, enlarged the room for policy maneuvering after the western development policy. The experiences and practices of export-oriented economy of the local government was vanguard of exploration of the "one belt and one road" initiative which promoted the open policy. Central and local governments at all levels should choose the key-point of policy and encourage the social forces devote to the multilateral cooperation and promote economic integration around the border.

along-border opening; neighboring diplomacy; local government

2016-03-21

徐可(1969—)，男，江蘇師范大學(xué)商學(xué)院副教授，上海財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博士后，江蘇師范大學(xué)上海合作組織研究中心研究員，主要從事上合組織與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究；盧碩(1994—)，男，現(xiàn)就讀于河南大學(xué)環(huán)境規(guī)劃學(xué)院，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。

F125

A

1671-9840(2016)03-0023-07

10.16713/j.cnki.65-1269/c.2016.03.003