淺議如何依托內(nèi)部控制加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理

張麗++楊建國++張瑩

摘要：進(jìn)入21世紀(jì)，內(nèi)部控制是我國幾乎所有企業(yè)都要開展的一項(xiàng)管理活動。內(nèi)部控制從上到下，覆蓋了中央企業(yè)全部的經(jīng)營業(yè)務(wù)和每個管理環(huán)節(jié)。目前在央企中，內(nèi)控雖然被賦予了較高的地位，但距離有效實(shí)施、真正發(fā)揮作用還有較大差距。筆者結(jié)合自身在央企的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，探析內(nèi)控在央企的運(yùn)行現(xiàn)狀，并提出在央企如何強(qiáng)化內(nèi)控來加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制 加強(qiáng) 國有資產(chǎn)管理

一、企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題

（一）高管人員規(guī)則意識淡薄、風(fēng)險意識不足

隨著中央企業(yè)經(jīng)營規(guī)模不斷擴(kuò)大、多元化結(jié)構(gòu)發(fā)展及“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，風(fēng)險也在增加。但是很多央企對此認(rèn)識不足，認(rèn)為擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模、拓寬經(jīng)營渠道就能取得回報(bào)，實(shí)際經(jīng)營過程中往往存在投資缺乏有效評估和審批、資產(chǎn)閑置、投資回報(bào)率較低甚至虧損等情況，導(dǎo)致巨大的浪費(fèi)和損失。

如審計(jì)署公告顯示中國核工業(yè)建設(shè)集團(tuán)公司所屬中核二二2009年至2012年，在執(zhí)行“走出去”戰(zhàn)略中，有兩個境外項(xiàng)目存在未經(jīng)集體研究決策、未評估海外分公司損益、債權(quán)債務(wù)情況下支付海外分公司承包人補(bǔ)償費(fèi)用等管理不規(guī)范問題，涉及金額5131萬元。

（二）內(nèi)部控制表象化嚴(yán)重

各級管理人員都認(rèn)為內(nèi)控很重要，但只是給予形式上的支持，思想上卻不以為然，高級管理人員甚至凌駕于內(nèi)控之上，使內(nèi)控更多地體現(xiàn)為形式。其實(shí)內(nèi)控是一個全面覆蓋的過程，從有關(guān)機(jī)構(gòu)公布的數(shù)據(jù)可以看出，企業(yè)在重大經(jīng)營決策、招投標(biāo)、授權(quán)審批和資產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域都存在內(nèi)控缺陷，這在很大程度上與管理者不重視內(nèi)控、甚至躲避內(nèi)控有某種必然的因果關(guān)系。

如審計(jì)署公告顯示中國煙草總公司所屬湖南中煙等6家企業(yè)2012年至2013年，在工程建設(shè)、物資采購等方面，存在未按規(guī)定公開招標(biāo)、對投標(biāo)單位資質(zhì)審查不嚴(yán)，或監(jiān)管不嚴(yán)導(dǎo)致一些項(xiàng)目被轉(zhuǎn)包、違規(guī)分包等問題，涉及金額3.81億元。

（三）內(nèi)部控制執(zhí)行不到位

按照某機(jī)構(gòu)對國有企業(yè)的統(tǒng)計(jì)分析可以看出，2011年到2014年內(nèi)部控制運(yùn)行缺陷占缺陷的總數(shù)達(dá)到60%，這也在某種程度上驗(yàn)證了一個結(jié)論——“國有企業(yè)缺的的不是制度，缺的是制度的有效運(yùn)行和監(jiān)督考核?！逼鋵?shí)中央企業(yè)的內(nèi)控制度設(shè)計(jì)非常科學(xué)，涵蓋業(yè)績考核、招投標(biāo)、投資管理、財(cái)務(wù)核算、信息化等多方面內(nèi)容。從審計(jì)署發(fā)布的報(bào)告來分析，雖然內(nèi)控體系設(shè)計(jì)合理，但是內(nèi)控的運(yùn)行出現(xiàn)了問題。

如審計(jì)署公告顯示中國航天科技集團(tuán)公司所屬火箭技術(shù)研究院物流中心等單位2010年至2013年6月未按規(guī)定直接從生產(chǎn)廠家采購鋁材，增加采購成本2729.2萬元。

（四）受制于人力資源因素

目前央企都已經(jīng)實(shí)施了信息化系統(tǒng)，內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的比較完善，但是再好的系統(tǒng)也是人工設(shè)計(jì)的，也不能離開人力執(zhí)行、監(jiān)督。有的央企管理人員認(rèn)為經(jīng)營即使有損失也能夠自行消化，不需要國家額外買單；人員能力素質(zhì)不能適應(yīng)管理要求，責(zé)任心不強(qiáng)、主動性不夠，往往滿足于形式上完成內(nèi)控各種表象工作；甚至有各級人員內(nèi)外勾結(jié)，設(shè)立“小金庫”，還將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移出企業(yè)，給國家造成了損失。

如審計(jì)署公告顯示中國煙草總公司行業(yè)核心業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)存在對卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)部分節(jié)點(diǎn)控制無效等問題。

（五）內(nèi)部監(jiān)管不到位

據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，針對央企的財(cái)務(wù)收支或資產(chǎn)負(fù)債損益審計(jì)，95%以上比例的會計(jì)師事務(wù)所出具了無保留意見。這些事務(wù)所大都由央企統(tǒng)一招標(biāo)而進(jìn)行審計(jì)的，規(guī)模都比較大、實(shí)力比較雄厚，但它們的年報(bào)審計(jì)結(jié)果與審計(jì)署的審計(jì)公告存在不小的差異，這固然有審計(jì)投入力量、審計(jì)手段受限的原因，但也不能不讓人聯(lián)想到會計(jì)師事務(wù)所的獨(dú)立性問題。

中央企業(yè)每年都要開展自上而下的內(nèi)部審計(jì)，但受制于內(nèi)審獨(dú)立性、人力資源等因素，內(nèi)部審計(jì)多流于形式，重大的問題很少能被發(fā)現(xiàn)。即使內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)了問題，出于家丑不可外揚(yáng)的心理，導(dǎo)致成果不能得到充分運(yùn)用，問題也一直未能得到整改，直至性質(zhì)越來越嚴(yán)重，甚至事態(tài)已經(jīng)不可控制，損失也無法挽回。

財(cái)務(wù)監(jiān)督作為內(nèi)控的一種方式，在企業(yè)的運(yùn)營過程中力度更是有限。財(cái)務(wù)處于整個業(yè)務(wù)鏈的末端，能做到的多是對不合法、不合規(guī)業(yè)務(wù)不予處理，但這樣的業(yè)務(wù)往往形式上是合理合規(guī)的，財(cái)務(wù)地位、監(jiān)督手段等不足以支持發(fā)現(xiàn)重大問題。

從審計(jì)署發(fā)布的公告來看，央企的內(nèi)控管理還存在不小的漏洞，中央企業(yè)代表國家管理龐大的資產(chǎn)、涵蓋面廣、管理層級多、海內(nèi)外投資項(xiàng)目復(fù)雜，有些問題是年年提年年存在，長此以往將給國家?guī)硪欢ǖ膿p失。如何加強(qiáng)內(nèi)控管理實(shí)現(xiàn)依法治企、國有資產(chǎn)保值增值，已經(jīng)成為擺在國資委等國家機(jī)關(guān)和中央企業(yè)管理者面前的一個重要的課題。

二、如何加強(qiáng)內(nèi)部控制管理

（1）加強(qiáng)對高管人員的培訓(xùn)，建立規(guī)則意識和風(fēng)險意識。一要建立規(guī)則意識。央企管理的是國家資產(chǎn)，屬于全體人民，管理者只是受托管理資產(chǎn)，必須依法合規(guī)經(jīng)營，按照國家規(guī)定辦理業(yè)務(wù)、經(jīng)營企業(yè)。在企業(yè)管理過程中要保證內(nèi)控的權(quán)威性，要講規(guī)矩、有程序、有流程，使內(nèi)控得到有效實(shí)施。對于違反規(guī)定的典型要進(jìn)行責(zé)任追究，即使沒有形成損失或取得回報(bào)的企業(yè)也要進(jìn)行處理，形成良好的遵守規(guī)則的氛圍。二要建立風(fēng)險意識。任何經(jīng)營都是有風(fēng)險的，特別是央企。央企擁有的資金充沛，相對具有的自主權(quán)較大，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動多元化，企業(yè)發(fā)展規(guī)模也不斷擴(kuò)大，管理層為了完成業(yè)績考核指標(biāo)，可能盲目追求規(guī)模和利潤的增長，特別是在全球經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，把企業(yè)業(yè)績增長點(diǎn)放在高風(fēng)險高回報(bào)的業(yè)務(wù)上而忽視高風(fēng)險，為企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展埋下隱患。要通過已經(jīng)發(fā)生的案例進(jìn)行培訓(xùn)，使其對收益與風(fēng)險有正確的認(rèn)識。

（2）優(yōu)化強(qiáng)化內(nèi)部控制。一是優(yōu)化內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)。中央企業(yè)的內(nèi)控一般都是由上而下進(jìn)行，下級單位的內(nèi)控建設(shè)受制于上級單位，上級單位在進(jìn)行內(nèi)控體系設(shè)計(jì)、制定制度時要符合實(shí)際情況。而隨著社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，企業(yè)經(jīng)營的重點(diǎn)、方式等相應(yīng)變化，內(nèi)部控制也要與時俱進(jìn)，要及時修訂內(nèi)控設(shè)計(jì)，提高實(shí)用性。二是強(qiáng)化內(nèi)控執(zhí)行的考核。再好的制度不執(zhí)行也只能做壁上觀，要加大內(nèi)控執(zhí)行評價力度，可以通過集團(tuán)內(nèi)資源共享等方式進(jìn)行互查，必要時還可以通過聘請中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)控自查、審計(jì)并考核。加大對員工特別是高級管理層故意違反內(nèi)控行為的處理，真正做到任何人都不能凌駕于內(nèi)控之上，樹立內(nèi)控的權(quán)威性。

（3）加強(qiáng)人力資源和制度管控。一要通過培訓(xùn)提高員工認(rèn)識。讓各級員工理解什么是內(nèi)控、內(nèi)控到底要做什么、內(nèi)控能為企業(yè)解決什么問題，只有各級員工了解了內(nèi)控，內(nèi)控的全員性、全過程才有可能實(shí)現(xiàn)。通過培訓(xùn)使員工視野開闊，能夠以全局的、發(fā)展的眼光來看待內(nèi)控，不再局限于本專業(yè)、本崗位，使內(nèi)控真正為企業(yè)防范經(jīng)營風(fēng)險，創(chuàng)造價值。二要建立相應(yīng)的內(nèi)控保障制度。建立關(guān)鍵領(lǐng)域關(guān)鍵人員崗位交流制度。通過對高風(fēng)險崗位人員進(jìn)行不定期交流來降低內(nèi)部舞弊風(fēng)險，防止發(fā)生為蠅頭小利鋌而走險的行為，進(jìn)一步提高風(fēng)險防范能力。同時要建立配套的內(nèi)控激勵機(jī)制。對于通過內(nèi)控發(fā)現(xiàn)問題的行為要給予激勵，對于違反內(nèi)控的行為要進(jìn)行追究，通過獎懲措施發(fā)揮正能量，塑造良好的內(nèi)控環(huán)境。

（4）加大自身“免疫”。一是強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)是企業(yè)免疫系統(tǒng)中非常重要的環(huán)節(jié)，央企的內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置比較合理，但受獨(dú)立性的制約，內(nèi)審的威力還是有限，要加強(qiáng)人力配置和培訓(xùn)，央企可以進(jìn)行集團(tuán)內(nèi)交叉審計(jì)來減少獨(dú)立性的限制，在內(nèi)審力量有限的情況下，可以由總部進(jìn)行招投標(biāo)采取業(yè)務(wù)外包形式進(jìn)行審計(jì)，并由總部進(jìn)行審計(jì)質(zhì)量評價。二是加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督。提高總會計(jì)師或財(cái)務(wù)總監(jiān)的地位，授予財(cái)務(wù)人員介入經(jīng)營業(yè)務(wù)全鏈條的權(quán)力，給予財(cái)務(wù)人員話語權(quán)。在進(jìn)行對外投資或銷售經(jīng)營活動時要做好預(yù)測、分析、后評價等等，改變以往財(cái)務(wù)人員事前不了解、事后負(fù)責(zé)核算的情況。

（5）強(qiáng)化外部監(jiān)管。再好的內(nèi)控也還是有種種不到位之處，如果僅是靠內(nèi)部力量進(jìn)行監(jiān)督，不能發(fā)揮實(shí)際作用，在制定、執(zhí)行、考核、評價等環(huán)節(jié)都必須加強(qiáng)外部監(jiān)管。一要加大國家審計(jì)的力度。審計(jì)署可以通過加大頻率的方式進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)項(xiàng)目審計(jì)，還可以利用信息系統(tǒng)對中央企業(yè)的一些重要指標(biāo)、流程或領(lǐng)域進(jìn)行預(yù)警，發(fā)現(xiàn)問題后再安排力量進(jìn)行審計(jì)。二是通過招標(biāo)選定中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查。中央企業(yè)擁有資產(chǎn)多、管理鏈條長、層級多、經(jīng)營范圍和規(guī)模巨大、海內(nèi)外投資項(xiàng)目復(fù)雜，僅靠審計(jì)署力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?？梢杂蓢Y委通過公開招標(biāo)形式對央企內(nèi)控情況進(jìn)行審計(jì)評價，雖然央企總部每年都有這種審計(jì)，但畢竟還是一種內(nèi)部監(jiān)督。通過國資委派出的事務(wù)所進(jìn)行評價，它必然要對國資委負(fù)責(zé)，有利于保持獨(dú)立性，得出客觀真實(shí)的結(jié)論。同時要強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行評價，以有利于加強(qiáng)對中央企業(yè)的外部監(jiān)管。三要加大對違反內(nèi)控行為的責(zé)任追究。不管是否造成損失還是帶來盈利，對違反內(nèi)控的行為都要進(jìn)行責(zé)任追究，有利于樹立警示作用，維護(hù)內(nèi)控的權(quán)威性。

（作者單位：張麗、張瑩，國網(wǎng)鞍山供電公司；楊建國，國網(wǎng)遼陽供電公司）