芻議農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶(hù)政策

張琛，呂世辰（山西師范大學(xué)政法學(xué)院，山西　臨汾　041000）

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芻議農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶(hù)政策

張琛，呂世辰
（山西師范大學(xué)政法學(xué)院，山西臨汾041000）

〔摘要〕實(shí)行差別化落戶(hù)政策是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實(shí)要求，但是這項(xiàng)政策在落實(shí)過(guò)程中受到農(nóng)業(yè)人口“三權(quán)”維護(hù)與轉(zhuǎn)移機(jī)制不健全、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制缺失等因素的制約。為此，應(yīng)通過(guò)健全農(nóng)業(yè)人口“三權(quán)”維護(hù)和轉(zhuǎn)移機(jī)制、建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶(hù)的成本分擔(dān)機(jī)制、推動(dòng)居住證制度和積分落戶(hù)制度改革等措施對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶(hù)政策予以完善。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；差別化落戶(hù)；戶(hù)籍制度；城鎮(zhèn)化

黨的十八大報(bào)告指出，應(yīng)“加快改革戶(hù)籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”〔1〕。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口目前已成為推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重要力量，基于我國(guó)人口結(jié)構(gòu)和長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元化現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化，必須實(shí)行差別化落戶(hù)政策。差別化落戶(hù)政策可以引導(dǎo)農(nóng)村人口向中小城市和建制鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，滿足符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶(hù)需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)。

一、實(shí)行差別化落戶(hù)政策是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實(shí)要求

（一）大中小城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力不同要求實(shí)行差別化落戶(hù)政策

大城市尤其是特大城市進(jìn)一步城鎮(zhèn)化的空間有限，如果不加以限制可能會(huì)出現(xiàn)城市病，但是完全拒絕吸納外來(lái)人口也不合理，那樣做城市會(huì)失去發(fā)展活力，所以應(yīng)有選擇地吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。中小城市城鎮(zhèn)化空間充足，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的需求較強(qiáng)，因此選擇全面放開(kāi)的落戶(hù)政策。各類(lèi)城鎮(zhèn)因自身發(fā)展需求不同，則對(duì)生產(chǎn)要素的需求也不同，所以可借助差別化落戶(hù)政策以各取所長(zhǎng)、謀求發(fā)展。

從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的落戶(hù)需求來(lái)看，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2013年研究資料顯示，68%的農(nóng)民工愿意落戶(hù)公共設(shè)施完備、資源豐富、福利優(yōu)厚的大城市，32%的農(nóng)民工愿意落戶(hù)發(fā)展較為滯后、各方面吸引力相對(duì)不足的中小城市?；谶@種現(xiàn)狀，必須實(shí)行差別化的落戶(hù)政策，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市的落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中型城市的落戶(hù)限制，合理放開(kāi)大城市的落戶(hù)條件與落戶(hù)限制，嚴(yán)格控制特大城市的人口規(guī)模。只有借助差別化落戶(hù)政策，才有可能緩解城市人口吸納需求和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)需求之間的矛盾，從而滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的種種要求，優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局、規(guī)范城市發(fā)展模式、打造宜居環(huán)境，不斷完善城鎮(zhèn)化體制。

（二）東中西部城鎮(zhèn)化差異要求實(shí)行差別化落戶(hù)政策

我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)發(fā)展存在差異。目前，東、中、西部的城鎮(zhèn)化率分別是62.2%、48.5%和44.8%〔2〕，東部城鎮(zhèn)化發(fā)展處于飽和狀態(tài)，中部發(fā)展不足，西部發(fā)展空間大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)這些地區(qū)的成本也有差異，《中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》顯示，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬(wàn)元，其中東、中、西部地區(qū)人口轉(zhuǎn)移的公共成本分別為17.6萬(wàn)元、10.4萬(wàn)元、10.6萬(wàn)元。從這種現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，必須嚴(yán)格實(shí)行差別化的落戶(hù)政策，限制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在東部地區(qū)的市民化規(guī)模，鼓勵(lì)和積極吸納其進(jìn)入中西部地區(qū)。在具體政策上體現(xiàn)為：提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入中西部地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼，放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入中西部地區(qū)的政策限制，提升中西部地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模與質(zhì)量，嚴(yán)格控制東部地區(qū)人口落戶(hù)規(guī)模。

（三）不同形態(tài)村落農(nóng)業(yè)人口的落戶(hù)需求差異要求實(shí)行差別化落戶(hù)政策

我國(guó)農(nóng)村情況復(fù)雜，有遠(yuǎn)離城市的自然村、離城市較近的近郊村以及位于城市中的城中村等不同形態(tài)的農(nóng)村。來(lái)自不同形態(tài)村落的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也有不同的落戶(hù)需求，一般來(lái)說(shuō)，只有戶(hù)籍所在地離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的農(nóng)民工愿意落戶(hù)城鎮(zhèn)，他們遷入城鎮(zhèn)可享受產(chǎn)業(yè)比較利益，享受城市文明，享受公共服務(wù)和社會(huì)福利，特別是可以讓孩子享有更優(yōu)質(zhì)的教育資源。而對(duì)城中村和城市近郊的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，許多人不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口，因?yàn)樗麄儽緛?lái)就享受著城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)比較利益、公共服務(wù)和社會(huì)福利，轉(zhuǎn)戶(hù)之后可能會(huì)失去各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、集體利益分配權(quán)等。所以，應(yīng)全面推進(jìn)差別化的落戶(hù)政策及其配套政策，提高補(bǔ)貼幅度，吸引遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村人口進(jìn)入城市；切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，讓近郊村的農(nóng)業(yè)人口放心進(jìn)入城市落戶(hù)，加大城市向近郊地區(qū)擴(kuò)大城鎮(zhèn)化的可能；保障農(nóng)民利益，有序完成城中村改造以及城中村農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化。只有實(shí)行差別化落戶(hù)政策，兼顧各種形態(tài)農(nóng)村的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶(hù)意愿和需求，才能全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化。

（四）不同類(lèi)型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益保障差異要求實(shí)行差別化落戶(hù)政策

我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模巨大，個(gè)體情況極其復(fù)雜。按年齡層次可分為老中青三代農(nóng)民工，他們有著不同的落戶(hù)意愿和需求，進(jìn)城目的有所不同，包括獲取更高的勞動(dòng)報(bào)酬、為子女創(chuàng)造更好的教育條件、獲取城市戶(hù)籍、享受城市資源和城市福利、提高社會(huì)地位等，另外在工種和勞動(dòng)報(bào)酬方面也存在差別。面對(duì)這些復(fù)雜的、具體的個(gè)人狀況，要保障農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶(hù)過(guò)程中的個(gè)人利益，就必須實(shí)行差別化的落戶(hù)政策，出臺(tái)相應(yīng)的配套措施，大力推廣居住證制度，以居住證代替原有的暫住證，一些人口壓力較大的地區(qū)還可以通過(guò)積分落戶(hù)制度來(lái)進(jìn)行人口準(zhǔn)入。

二、影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶(hù)政策有效落實(shí)的制約因素分析

（一）農(nóng)業(yè)人口“三權(quán)”維護(hù)與轉(zhuǎn)移機(jī)制不健全

“三權(quán)”指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體利益分配權(quán)，是農(nóng)民的利益所在和可以依賴(lài)的底線，只有維護(hù)好農(nóng)民的“三權(quán)”，才能使其在城鎮(zhèn)化過(guò)程中無(wú)后顧之憂。目前，社會(huì)上對(duì)于是否以“三權(quán)”作為農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶(hù)的條件存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果以退出“三權(quán)”或其中部分權(quán)利作為換取城市戶(hù)口的條件，將損害農(nóng)業(yè)人口利益，打擊農(nóng)業(yè)人口落戶(hù)城市的積極性，不利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而且農(nóng)業(yè)人口市民化本身就需要一定的成本，這樣會(huì)使農(nóng)業(yè)人口失去進(jìn)城落戶(hù)的動(dòng)力。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果不以“三權(quán)”作為農(nóng)業(yè)人口落戶(hù)城鎮(zhèn)的條件，則可能對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化留下一系列后遺癥，也對(duì)農(nóng)村社會(huì)糾紛的產(chǎn)生埋下伏筆。中央強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)階段，不得以退出‘三權(quán)’作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件”，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶(hù)過(guò)程中，農(nóng)業(yè)人口“三權(quán)”的維護(hù)和轉(zhuǎn)移問(wèn)題是核心，當(dāng)前與此相關(guān)的機(jī)制不健全影響著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程與質(zhì)量。

（二）城市公共服務(wù)能力不強(qiáng)

我國(guó)特大城市及大城市資源豐富、公共設(shè)施完備、公共服務(wù)良好，但這些城市人口壓力大、城鎮(zhèn)化空間小、落戶(hù)條件嚴(yán)苛，人口落戶(hù)群體主要集中于高技術(shù)或高學(xué)歷人才，尤其是一些特大城市實(shí)行積分落戶(hù)制度或其他落戶(hù)政策，門(mén)檻過(guò)高，農(nóng)民工很難落戶(hù)這些城市。而中小城市雖然城鎮(zhèn)化空間充足，落戶(hù)條件也相對(duì)較低，但城市公共服務(wù)落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較差，各類(lèi)城市資源較匱乏，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸引力不足。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市也容易增加社會(huì)管理難度，對(duì)城市公共服務(wù)能力形成巨大壓力。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制缺失

我國(guó)仍未全面建立農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還缺乏較科學(xué)的依據(jù)，以基本穩(wěn)定概率的常住人口為基數(shù)，提供基本公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)管理就目前看還難以做到。落戶(hù)成本分擔(dān)機(jī)制的缺失，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化過(guò)程中面臨巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，極大地阻礙了農(nóng)民工落戶(hù)城鎮(zhèn)，減緩了新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（四）居住證制度和積分落戶(hù)制度未產(chǎn)生明顯效果

為了更好地全面推進(jìn)差別化落戶(hù)政策，國(guó)家相繼在一些城市及地區(qū)進(jìn)行了居住證制度的試點(diǎn)與積分落戶(hù)制度的探索。筆者認(rèn)為居住證制度在實(shí)行過(guò)程中存在一些問(wèn)題，不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。實(shí)行居住證制度的城鎮(zhèn)人員包括三部分，即進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工，取得城鎮(zhèn)居住權(quán)的居住證人口，還有城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口。他們?cè)诔擎?zhèn)中享有的權(quán)利是不同的，有的城市甚至用制度將其固化。而積分落戶(hù)制度則主要是針對(duì)特大城市或人口壓力較大的城市所提出的一種落戶(hù)制度，其最大的問(wèn)題是準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高、辦理程序繁瑣、要求條件復(fù)雜，更不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)?？梢?jiàn)，這兩大制度對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)未產(chǎn)生明顯效果。

三、完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶(hù)政策的幾點(diǎn)建議

（一）健全農(nóng)業(yè)人口“三權(quán)”維護(hù)和轉(zhuǎn)移機(jī)制

我國(guó)在戶(hù)籍制度改革關(guān)于農(nóng)民“三權(quán)”維護(hù)的探索中，不少地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。例如，重慶市在戶(hù)籍制度改革中，允許落戶(hù)農(nóng)民自主處置農(nóng)村利益，在制度設(shè)計(jì)上為進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了保留、流轉(zhuǎn)、退出等多種選擇方式。建立了承包地和宅基地的“雙交換”模式，用城市社會(huì)保障換取農(nóng)民在農(nóng)村的承包地，用城市住房換取農(nóng)村的宅基地。天津市則探索用“宅基地?fù)Q房”的辦法來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就近城鎮(zhèn)化。其政策規(guī)定農(nóng)民所擁有的宅基地可以按照相應(yīng)的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)住宅，從而遷入小城鎮(zhèn)居住，農(nóng)民原有宅基地則由集體組織統(tǒng)一整理復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不受損失。從這些地區(qū)的探索實(shí)踐中可以得到一些啟示，即健全農(nóng)業(yè)人口“三權(quán)”維護(hù)和轉(zhuǎn)移機(jī)制一要保證公平，既保障農(nóng)民落戶(hù)城市后生活水平與物質(zhì)財(cái)富有所提升，也要使“三權(quán)”在市民化過(guò)程中得到科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移以謀求更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展；二要堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)地面積不減少的改革原則。

（二）提升城市公共服務(wù)能力

應(yīng)加大財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市公共服務(wù)的投資，保障落戶(hù)城鎮(zhèn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的基本權(quán)利，使其在城鎮(zhèn)可以進(jìn)得去、留得住。應(yīng)提高相應(yīng)的政府支持以主要保障落戶(hù)農(nóng)民工享有城鎮(zhèn)基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)權(quán)利，在就業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女教育、技能培訓(xùn)等方面同市民享有同等權(quán)利，并逐步擴(kuò)大其他權(quán)益。應(yīng)激發(fā)城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力與活力，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的人口吸引力。城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)其對(duì)勞動(dòng)力的需求、自身能夠提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力、生活空間的大小來(lái)制訂發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)政府宏觀總量監(jiān)控。教育、醫(yī)療、住房、社保和城鎮(zhèn)設(shè)施等是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)最看重的城市資源，只有增加這些方面的建設(shè)力度，才能進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力。

（三）建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差別化落戶(hù)的成本分擔(dān)機(jī)制

合理的成本分擔(dān)制度是差別化落戶(hù)政策有效落實(shí)的重要因素。應(yīng)建立由政府、企業(yè)和個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)制度。政府應(yīng)實(shí)行與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化數(shù)量掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施方面的公共成本。企業(yè)應(yīng)實(shí)行農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，依法保障農(nóng)民工在落戶(hù)城鎮(zhèn)后的各種權(quán)益。農(nóng)民工自身也應(yīng)積極參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，提升融入城鎮(zhèn)的能力。政府、企業(yè)和農(nóng)民工所承擔(dān)的成本比例要根據(jù)不同的城鎮(zhèn)類(lèi)型和具體情況來(lái)確定。

（四）推動(dòng)居住證制度和積分落戶(hù)制度改革

居住證制度的實(shí)施要堅(jiān)持同一標(biāo)準(zhǔn)，即居住證持有人所享有的社會(huì)保障和公共服務(wù)應(yīng)該是同樣的，無(wú)論是新增原市民戶(hù)人口、居住證持有人，還是新申請(qǐng)城鎮(zhèn)居住的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，都應(yīng)同樣享受居民權(quán)利，當(dāng)然也應(yīng)同樣履行居民義務(wù)。筆者認(rèn)為居住證持有人不必再申請(qǐng)常住戶(hù)籍，持居住證即為常住戶(hù)籍人口，政府也不需再辦理常住戶(hù)籍人口手續(xù)，從制度上為消除城鄉(xiāng)二元和城內(nèi)二元結(jié)構(gòu)做準(zhǔn)備。另外，在大城市及特大城市實(shí)行的積分落戶(hù)制度則要向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口降低門(mén)檻，為已落戶(hù)這些城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供市民化可能，而不應(yīng)只成為大城市引進(jìn)高學(xué)歷、高技術(shù)人才的工具。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕本書(shū)編寫(xiě)組.十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本〔M〕.北京：人民出版社，2012：23.

〔2〕國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2014-03-17（1）.

責(zé)任編輯梁華林

〔作者簡(jiǎn)介〕張琛（1990-），男，山西太原人，山西師范大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生。呂世辰（1956-），男，山西大同人，山西師范大學(xué)政法學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師。

〔基金項(xiàng)目〕教育部項(xiàng)目“農(nóng)民工承包地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化”（14YJA840008）。

〔收稿日期〕2015-員2-2緣

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F323.6

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕1009-1203（2016）01-0059-03