效能建設(shè)與基層部門公共服務(wù)能力的關(guān)系研究
——以行政服務(wù)中心為例

文/孟凡蓉 王 煥 景 倩（..西安交通大學(xué)，陜西西安 70000；.中央財(cái)政大學(xué)，北京 00000）

效能建設(shè)與基層部門公共服務(wù)能力的關(guān)系研究
——以行政服務(wù)中心為例

文/孟凡蓉1王 煥2景 倩3（1.2.西安交通大學(xué)，陜西西安 710000；3.中央財(cái)政大學(xué)，北京 100000）

基于29個(gè)典型城市基層公共部門的效能建設(shè)進(jìn)行文本分析與數(shù)據(jù)收集，了解我國(guó)基層公共服務(wù)組織效能建設(shè)的現(xiàn)狀和具體做法，并通過SPSS21.0軟件研究效能建設(shè)與基層部門公共服務(wù)能力之間的關(guān)系。研究結(jié)果表明：基層公共服務(wù)組織效能建設(shè)中制度建設(shè)與績(jī)效考評(píng)現(xiàn)狀良好，而政務(wù)公開透明、行政隊(duì)伍建設(shè)與信息技術(shù)支持仍很欠缺；東中西效能建設(shè)發(fā)展不均衡，西部城市基層公共服務(wù)組織效能建設(shè)整體上優(yōu)于東中部，中部城市現(xiàn)狀最差；制度建設(shè)、績(jī)效考評(píng)與公共服務(wù)滿意度存在正相關(guān)，而政務(wù)公開透明、行政隊(duì)伍建設(shè)、信息技術(shù)支持與公共服務(wù)滿意度并沒有顯著相關(guān)性。

基層公共服務(wù)組織 效能建設(shè) 公共服務(wù)能力

一、引言

機(jī)關(guān)效能建設(shè)是指在黨委與政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，強(qiáng)化各級(jí)機(jī)關(guān)的效能意識(shí)，以提高工作效率、管理效益和社會(huì)效果為目標(biāo)，以加強(qiáng)思想、作風(fēng)、制度、業(yè)務(wù)和廉政建設(shè)為內(nèi)容，科學(xué)配置管理資源，優(yōu)化管理要素，改善運(yùn)作方式，改進(jìn)工作作風(fēng)，按照廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的要求，構(gòu)筑機(jī)關(guān)效能保障體系的綜合性工作［1］。自20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)開始借鑒了西方發(fā)達(dá)國(guó)家新公共管理的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)本土國(guó)情與地區(qū)特征，開啟了政府效能建設(shè)的探索和嘗試，相繼出現(xiàn)了福建省漳州市的效能建設(shè)模式、山東省青島市績(jī)效導(dǎo)向的督查推進(jìn)體系、甘肅省蘭州市的“蘭州試驗(yàn)”等，為我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府的建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，形成了具有中國(guó)特色的政府績(jī)效提升的路徑和模式。

檢索研究文獻(xiàn)可知，高小平，盛明科，劉杰（2011）基于政府績(jī)效管理進(jìn)行中西方之間的比較，分析了中國(guó)特色的績(jī)效管理模式的實(shí)質(zhì)和理論價(jià)值，進(jìn)而提出了創(chuàng)效式績(jī)效管理模式，它的核心是“通過創(chuàng)新，創(chuàng)造績(jī)效”，包括體制性創(chuàng)效、機(jī)制性創(chuàng)效、功能性創(chuàng)效以及輔助性創(chuàng)效，以實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的創(chuàng)效化和行政管理的高效化［2］。吳建南，劉煥，張攀（2014）通過對(duì)漳州市機(jī)關(guān)效能建設(shè)的諸多舉措進(jìn)行細(xì)化，將在12年中出現(xiàn)六次及以上的舉措歸納為核心舉措，提出效能建設(shè)的核心舉措包括3大類13個(gè)舉措（圖1），并認(rèn)為效能建設(shè)是一種組合式創(chuàng)新，是整體的、持續(xù)改進(jìn)績(jī)效的方法論，并且其自身也在不斷地持續(xù)改進(jìn)和創(chuàng)新中［3］。

就實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來講，周志忍（2008）以福建省的“機(jī)關(guān)效能建設(shè)”為例，探討了這一獨(dú)特的績(jī)效管理模式的特點(diǎn)和意義，提出福建省效能建設(shè)的發(fā)展歷程［4］。李少惠、曹愛軍、王崢嶸（2007）通過對(duì)甘肅省天水市麥積區(qū)政府效能建設(shè)實(shí)踐的考察研究，提出地方政府效能建設(shè)系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)關(guān)注從效率到效能、學(xué)習(xí)型政府的構(gòu)建、多元主體的共同參與以及制度供給與創(chuàng)新等四個(gè)維度［5］。唐鐵漢（2006）從政府績(jī)效管理和評(píng)估的實(shí)踐出發(fā)，指出了我國(guó)的績(jī)效管理和評(píng)估還存在法律規(guī)劃缺乏、績(jī)效評(píng)估體系不全面不科學(xué)、績(jī)效審計(jì)缺乏等問題［6］。

對(duì)政府公共服務(wù)能力的研究國(guó)外學(xué)者擁有自己的觀點(diǎn)。內(nèi)涵界定上，J·R·柯爾曼認(rèn)為政府能力主要是指在一定職能基礎(chǔ)上政府獲取應(yīng)有的資源，用以滿足其公民基本需求的生存能力。而J·勞勃?jiǎng)t指出，政府能力主要是服務(wù)能力，即政府在公共事務(wù)方面，為了滿足公眾的需求，尋找解決問題的方案，處理各種信息資訊，確定目標(biāo)的優(yōu)先順序、政策的內(nèi)容與程序的規(guī)則，提供及時(shí)的回應(yīng)，依據(jù)評(píng)估的基礎(chǔ)，并改進(jìn)原來行為的能力綜合。此外，R·霍金斯認(rèn)為，政府“能力建設(shè)”這一概念，蘊(yùn)涵著廣泛的活動(dòng)，其目的在于增強(qiáng)政府的能力，以生產(chǎn)更有效率、更能回應(yīng)民意的公共財(cái)富與公共服務(wù)。從實(shí)踐上，國(guó)外政府非常重視公共服務(wù)的提供。美國(guó)在《國(guó)家績(jī)效評(píng)估報(bào)告》中指出應(yīng)將公眾的需求作為公共部門提供公共服務(wù)的指南，并通過績(jī)效考核對(duì)公共服務(wù)能力進(jìn)行考察以得到改進(jìn)。英國(guó)《公民憲章》的主題就是提升公共服務(wù)品質(zhì)，完善公共服務(wù)能力，給予公眾完善的服務(wù)。

針對(duì)效能建設(shè)和公共服務(wù)能力，學(xué)術(shù)界已經(jīng)在這兩個(gè)領(lǐng)域做出了翔實(shí)完備的研究成果。目前對(duì)于效能建設(shè)的研究多局限在概念界定、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及影響因素幾個(gè)方面，對(duì)于效能建設(shè)的實(shí)施效果研究較少。且現(xiàn)階段研究效能建設(shè)針對(duì)的都是政府行政機(jī)關(guān)，然而將效能建設(shè)運(yùn)用于基層公共服務(wù)組織的研究并不多見。公共服務(wù)能力的研究也多是從公共服務(wù)能力的概念、評(píng)價(jià)體系及其建設(shè)路徑等角度展開，而對(duì)于二者之間的關(guān)系的研究甚少。本文運(yùn)用效能建設(shè)的思維模式和研究理念去試圖探索以下關(guān)鍵問題：我國(guó)基層公共服務(wù)組織效能建設(shè)的現(xiàn)狀和具體做法是什么？具體效能建設(shè)中各個(gè)維度之間是否存在差異？不同地區(qū)之間是否存在效能建設(shè)的差異？效能建設(shè)各維度對(duì)公共服務(wù)能力的影響如何？?jī)烧咧g是什么樣的關(guān)系？本研究旨在厘清二者關(guān)系，從理論上為陽光政府、效能型政府及服務(wù)型政府的建設(shè)提供政策建議。

圖1 效能建設(shè)核心舉措圖（吳建南等，2014）

一、研究設(shè)計(jì)

（一）研究對(duì)象選取

公共部門是指被國(guó)家授與公共權(quán)力，以社會(huì)的公共利益為組織目標(biāo)，被國(guó)家授予公共權(quán)力，管理各項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)，向全體社會(huì)成員提供法定服務(wù)的政府組織。行政服務(wù)中心是集信息與咨詢、審批與收費(fèi)、管理與協(xié)調(diào)、投訴與監(jiān)督于一體的綜合性行政服務(wù)機(jī)構(gòu)［7］。同時(shí)為公眾提供基層公共服務(wù)的重要窗口，是政府的縮影。

Ravi shah認(rèn)為“一站式”服務(wù)流程能夠在五個(gè)方面起到作用：一是在同一個(gè)地點(diǎn)進(jìn)行所有審批功能；二是每一項(xiàng)開發(fā)許可申請(qǐng)都有唯一指定的許可經(jīng)理；三是“一站式”團(tuán)隊(duì)獲得完全的授權(quán)來批準(zhǔn)或發(fā)放許可；四是增強(qiáng)了內(nèi)外部顧客的服務(wù)；五是形成一種解決問題、方案導(dǎo)向的工作理念［8］。在我國(guó)，江紅義、陶歡英（2007）認(rèn)為我國(guó)行政服務(wù)中心在轉(zhuǎn)變政府施政方式、規(guī)范行政審批行為、預(yù)防審批腐敗、推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)等幾方面都發(fā)揮了積極的效應(yīng)［9］。但劉熙瑞、錢冰（2006）出于整個(gè)體制和各地客觀條件的考慮，發(fā)現(xiàn)行政服務(wù)中心存在改革創(chuàng)新與現(xiàn)有體制之間、政府統(tǒng)一管理與部門利益之間、統(tǒng)一管理權(quán)與人事管理權(quán)歸屬之間等幾個(gè)方面的矛盾［10］。

行政服務(wù)中心作為最典型最有代表性的公共部門，通過對(duì)其效能建設(shè)與公共服務(wù)能力的研究分析，能夠反映我國(guó)基層公共服務(wù)組織的效能建設(shè)現(xiàn)狀及其與公共服務(wù)能力兩者之間的關(guān)系。本文選取了29個(gè)省會(huì)城市、副省級(jí)城市或直轄市，依據(jù)東中西的劃分標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)基于樣本數(shù)據(jù)可獲得性原則，東部城市選擇了廈門、寧波、杭州、南京、青島、沈陽、濟(jì)南、福州、深圳、廣州、天津、南寧和上海；中部城市選擇了合肥、哈爾濱、長(zhǎng)沙、呼和浩特、武漢、南昌、長(zhǎng)春和太原；西部城市中選擇了重慶、銀川、成都、西寧、西安、貴陽、蘭州和昆明。

（二）變量測(cè)量指標(biāo)

依據(jù)吳建南、劉煥、張攀（2014）所構(gòu)建的效能建設(shè)核心舉措圖，本文通過從制度建設(shè)、政務(wù)公開透明、行政隊(duì)伍建設(shè)、信息技術(shù)支持、績(jī)效考評(píng)五個(gè)維度對(duì)這29個(gè)城市的行政服務(wù)中心網(wǎng)站進(jìn)行數(shù)據(jù)的整理、分析，具體測(cè)評(píng)體系如表1所示。

權(quán)力制約可從制度建設(shè)、行政審批改革、政務(wù)公開透明、規(guī)范行政權(quán)力以及公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化五個(gè)方面來評(píng)價(jià)，由于信息的可獲得性和有效性，本文重點(diǎn)選取了制度建設(shè)和政務(wù)公開透明兩個(gè)指標(biāo)，其內(nèi)容原因是：制度是公共部門體系規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)的保證；國(guó)家對(duì)于公共部門的信息公開有法律法規(guī)上的要求與說明，外部公眾也有政務(wù)公開透明的強(qiáng)烈要求。制度建設(shè)主要是依據(jù)市政府辦公廳制定的機(jī)關(guān)效能建設(shè)八項(xiàng)制度（即崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)制、首問責(zé)任制、AB崗工作制、失職追究制、否定報(bào)備制、窗口部門一次性告知制）來衡量，而政務(wù)公開透明主要依據(jù)行政服務(wù)中心網(wǎng)站信息主動(dòng)公開、依申請(qǐng)公開以及信息公開咨詢處理的情況三個(gè)方面來衡量，并根據(jù)各方面數(shù)據(jù)的有無情況進(jìn)行1/0賦值，由于各個(gè)城市在其行政服務(wù)中心網(wǎng)站上已公布了一部分相關(guān)的政務(wù)信息，所以政務(wù)公開透明賦值的基礎(chǔ)值統(tǒng)一為1。

能力建設(shè)可從效能投訴受理、行政服務(wù)中心、行政隊(duì)伍建設(shè)及信息技術(shù)支持四個(gè)方面來評(píng)估?；鶎庸膊块T愈來愈重視公共行政人員的綜合素質(zhì)和能力水平；效能建設(shè)現(xiàn)狀如何主要通過各個(gè)城市行政服務(wù)中心的信息技術(shù)手段和網(wǎng)站建設(shè)程度來體現(xiàn)。同時(shí)基于數(shù)據(jù)的完整性和可獲取性，本文選取了行政隊(duì)伍建設(shè)和信息技術(shù)支持兩個(gè)指標(biāo)來衡量能力建設(shè)這一維度。行政隊(duì)伍建設(shè)主要借助于行政服務(wù)中心2013年以來所開展專題講座學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、走訪基層、座談會(huì)的次數(shù)來衡量；信息技術(shù)支持主要通過市行政服務(wù)中心微博、微信的使用情況和行政服務(wù)中心網(wǎng)站的建設(shè)程度來衡量，其中行政服務(wù)中心網(wǎng)站的建設(shè)程度主要通過網(wǎng)站內(nèi)部鏈接和外部鏈接的數(shù)量來衡量，內(nèi)部鏈接是指網(wǎng)站內(nèi)部網(wǎng)頁之間的鏈接關(guān)系，反映了網(wǎng)站內(nèi)部頁面之間的信任關(guān)系，而外部鏈接是指不同域名之間的鏈接，反映了不同網(wǎng)站之間的信任關(guān)系。

問責(zé)激勵(lì)主要可從效能督查、效能問責(zé)、績(jī)效考評(píng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制四個(gè)方面來衡量?？紤]到績(jī)效考評(píng)對(duì)于公共部門人員的問責(zé)激勵(lì)效果已十分顯著，且公共部門通常都具有各種形式的績(jī)效考評(píng)辦法，本文選取了績(jī)效考評(píng)這一指標(biāo)，從內(nèi)部和外部績(jī)效考評(píng)的舉措數(shù)量?jī)蓚€(gè)方面來衡量問責(zé)激勵(lì)這一維度。

基于文獻(xiàn)梳理，認(rèn)為公共服務(wù)滿意度是一種將公眾的意見反饋量化的有效工具，也是對(duì)公共服務(wù)提供者、大眾媒體以及公眾而言頗具吸引力的衡量工具［11］。因此，本文引用了《提升社會(huì)公平感，建設(shè)服務(wù)型政府——2014連氏中國(guó)城市公共服務(wù)指數(shù)調(diào)查報(bào)告》［12］和《打造服務(wù)型政府，創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)城市——2013連氏中國(guó)服務(wù)型政府調(diào)查報(bào)告》［13］中公共服務(wù)滿意度這一子維度的數(shù)據(jù)來衡量基層公共服務(wù)組織的公共服務(wù)能力。

@百果樂12345：隨著樓市的成熟，房屋銷售和中介市場(chǎng)將逐漸萎縮。一是中介市場(chǎng)被互聯(lián)網(wǎng)分化，二是成本降低手續(xù)費(fèi)降低。鏈家這招對(duì)沖成交下滑的舉動(dòng)，不符合商業(yè)邏輯。

通過對(duì)各市行政服務(wù)中心網(wǎng)站上述五個(gè)維度的信息進(jìn)行分析，得到的效能建設(shè)數(shù)據(jù)相當(dāng)穩(wěn)定可靠，具有一定的信度；另一方面，對(duì)于公共服務(wù)能力的測(cè)量，本文研究引用了連氏調(diào)查報(bào)告中子維度數(shù)據(jù)，指標(biāo)的測(cè)算設(shè)計(jì)相當(dāng)科學(xué)合理，故有良好的信度。

表1 搖效能建設(shè)測(cè)評(píng)體系

三、效能建設(shè)現(xiàn)狀分析

（一）總體狀況

通過對(duì)效能建設(shè)五大子維度進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，依據(jù)極值、均值和標(biāo)準(zhǔn)差等，分析了各個(gè)緯度數(shù)據(jù)的分布情況來判斷我國(guó)基層公共部門效能建設(shè)的狀況，具體情況見表2。從總體上看，各個(gè)城市在制度建設(shè)、政務(wù)公開透明、行政隊(duì)伍建設(shè)、信息技術(shù)支持、績(jī)效考評(píng)等五個(gè)維度上均已開展了相關(guān)舉措，只是數(shù)據(jù)參差不齊，兩極分化比較嚴(yán)重。

表2 搖效能建設(shè)統(tǒng)計(jì)表

圖2呈現(xiàn)了29個(gè)城市在每一維度的數(shù)值分布情況。從內(nèi)容上看，廈門和重慶的制度建設(shè)情況良好，福州與廣州制度建設(shè)情況較差；成都、杭州與廣州的行政隊(duì)伍建設(shè)情況較好，西寧、長(zhǎng)春與沈陽的行政隊(duì)伍建設(shè)較差，哈爾濱、濟(jì)南、貴陽、武漢的信息技術(shù)支持狀況良好，重慶、銀川與沈陽的信息技術(shù)支持較差，而政務(wù)公開透明和績(jī)效考評(píng)數(shù)值差別不是很明顯，數(shù)據(jù)分布相對(duì)集中。

（二）子維度分析

從表1中可以看出，依據(jù)效能建設(shè)八項(xiàng)制度，我國(guó)基層公共部門在制度建設(shè)方面的最小值為3，此為廣州市和福州市行政服務(wù)中心的制度數(shù)量；最大值為8，即廈門市和重慶市都完全實(shí)施了效能建設(shè)八項(xiàng)制度，制度建設(shè)相當(dāng)全面和成熟；而均值達(dá)到了5.17，標(biāo)準(zhǔn)差為1.365，可以看出我國(guó)基層公共部門的制度建設(shè)良好，總體分布相對(duì)集中。政務(wù)公開透明量表數(shù)據(jù)的最小值為1，表示對(duì)應(yīng)的城市沒有在其行政服務(wù)中心網(wǎng)站上公布其信息公開年報(bào)，只是建立了自己的行政服務(wù)網(wǎng)站，但信息不足，政務(wù)公開情況很差；最大值為4，表示對(duì)應(yīng)的城市在其行政服務(wù)中心網(wǎng)站上公布了自身的信息公開年報(bào)，且對(duì)信息公開的情況進(jìn)行了一定的整理統(tǒng)計(jì)，公開信息量大，政務(wù)公開情況很好；而均值為2.62，標(biāo)準(zhǔn)差為1.293，可以認(rèn)為我國(guó)基層公共部門的政務(wù)公開情況一般，離散程度較低。數(shù)據(jù)分布情況表明我國(guó)基層公共部門的政務(wù)公開情況不容樂觀，相當(dāng)多的城市仍需要加強(qiáng)政務(wù)信息公開建設(shè)。

本文研究是借助于行政服務(wù)中心2013年以來所開展的專題講座學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、走訪基層、座談會(huì)的次數(shù)總和來衡量行政隊(duì)伍建設(shè)這一子維度的，行政服務(wù)中心量表的最小值為1，最大值為119，兩者相差比較大，這主要是由于各個(gè)城市行政服務(wù)中心網(wǎng)站公布的資料信息相差比較大，而均值為35.59，標(biāo)準(zhǔn)差為27.319，表明各個(gè)城市行政服務(wù)中心的行政隊(duì)伍建設(shè)總體水平比較差，兩極分化比較嚴(yán)重，數(shù)據(jù)分布離散程度相當(dāng)大，我國(guó)基層公共部門行政隊(duì)伍建設(shè)仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。本文研究主要從行政服務(wù)中心政務(wù)微博微信的使用情況和其政務(wù)網(wǎng)站的建設(shè)程度兩個(gè)方面來衡量信息技術(shù)支持這一子維度。信息技術(shù)支持這一量表的最小值為19，最大值為306，均值為127.10，標(biāo)準(zhǔn)差為75.633，兩極分化嚴(yán)重，數(shù)據(jù)分布離散程度很大，總體水平一般，這主要是由于一些城市的行政服務(wù)中心網(wǎng)站正處于不斷完善中，網(wǎng)站建立時(shí)間較短，相關(guān)欄目比較欠缺。要有效開展基層公共部門效能建設(shè)必須促使各個(gè)城市信息技術(shù)支持均衡發(fā)展，不斷完善。

本文研究通過內(nèi)外部績(jī)效考評(píng)的舉措數(shù)量來衡量績(jī)效考評(píng)這一子維度，績(jī)效考評(píng)量表的最小值為5，最大值為18，均值為10.31，標(biāo)準(zhǔn)差為3.197，即我國(guó)基層公共部門績(jī)效考評(píng)總體情況較好，數(shù)據(jù)分布離散水平較低。

（三）區(qū)域性比較

為了更全面準(zhǔn)確的把握我國(guó)基層公共部門效能建設(shè)的現(xiàn)狀，本文將所選的29個(gè)城市按照東中西部城市劃分成了三大類別，通過對(duì)東中西部城市效能建設(shè)現(xiàn)狀的描述和比較分析，以促使我國(guó)基層公共部門全面協(xié)調(diào)推進(jìn)效能建設(shè)。分析所得的結(jié)果見表3。

從表3可以看出，就制度建設(shè)而言，東部城市的最大值為8，最小值為3，均值為4.69，標(biāo)準(zhǔn)差為1.494；中部城市最大值為7，最小值為4，均值為5.13，標(biāo)準(zhǔn)差為1.126；西部城市的最大值為8，最小值為5，均值為6.00，標(biāo)準(zhǔn)差為1.069。數(shù)據(jù)說明西部城市制度建設(shè)的最好，其次為中部城市，最后為東部城市，并且西部城市的制度建設(shè)數(shù)據(jù)分布相對(duì)集中，東部城市相對(duì)離散，中部城市介于兩者中間。就政務(wù)公開透明而言，西部城市政務(wù)公開透明情況最好，其次為東部城市，最差的是中部城市，但西部城市政務(wù)公開透明數(shù)據(jù)分布比較離散，中部城市數(shù)據(jù)分布相對(duì)集中。因此，西部城市權(quán)力制約總體情況優(yōu)于東中部城市。

就行政隊(duì)伍建設(shè)而言，西部城市能力建設(shè)情況相對(duì)較好，東部城市較差，中部城市最差，但西部城市的數(shù)據(jù)分布離散度也較高，中部城市數(shù)據(jù)分布離散度較低。就信息技術(shù)支持而言，中部城市信息技術(shù)支持情況相對(duì)較好，其次為東部城市，西部城市最差，但中部城市信息技術(shù)支持?jǐn)?shù)據(jù)分布離散度很高，而東部城市和西部城市數(shù)據(jù)分布相對(duì)集中。

就績(jī)效考評(píng)而言，西部城市績(jī)效考評(píng)體系建設(shè)情況最好，且數(shù)據(jù)分布相對(duì)集中，東部城市績(jī)效考評(píng)狀況優(yōu)于中部城市，但數(shù)據(jù)分布也相對(duì)分散一些。因此，西部城市問責(zé)激勵(lì)總體情況優(yōu)于東中部城市。綜上分析，可以得到：我國(guó)基層公共部門效能建設(shè)狀況西部城市總體情況最好，其次為東部城市，中部城市最差。

圖3是東中西部城市效能建設(shè)各維度均值比較柱形圖，證明了結(jié)論：東中西部城市效能建設(shè)現(xiàn)狀西部城市建設(shè)的最好，其次為東部城市，中部城市建設(shè)的最弱，還需不斷加強(qiáng)和改善。

圖2 效能建設(shè)各緯度數(shù)據(jù)分布情況

表3 搖東、中、西部城市效能建設(shè)統(tǒng)計(jì)表

表4 搖效能建設(shè)各維度與公共服務(wù)能力相關(guān)分析

圖3 東中西部城市效能建設(shè)各維度均值比較柱形圖

四、雙變量相關(guān)分析

在描述性統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上，研究采用皮爾遜積差相關(guān)，對(duì)效能建設(shè)與公共服務(wù)能力兩者之間的關(guān)系進(jìn)行雙變量相關(guān)分析，以了解效能建設(shè)各個(gè)維度與公共服務(wù)能力之間的關(guān)系。為了使相關(guān)分析的結(jié)果更科學(xué)合理，本文研究對(duì)制度建設(shè)、行政隊(duì)伍建設(shè)、信息技術(shù)支持、績(jī)效考評(píng)、公共服務(wù)滿意度五個(gè)緯度的數(shù)據(jù)均采用極差標(biāo)準(zhǔn)化之后的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)進(jìn)行雙變量相關(guān)分析，而對(duì)政務(wù)公開透明量表則用賦值之后的數(shù)據(jù)直接進(jìn)行雙變量相關(guān)分析，分析結(jié)果見表4。

制度建設(shè)與公共服務(wù)滿意度之間具有非常顯著的正相關(guān)性，p=0.010＜0.05，相關(guān)系數(shù)為0.468，即制度建設(shè)與公共服務(wù)能力呈正相關(guān)關(guān)系，加強(qiáng)制度建設(shè)能夠在一定程度上提高公共服務(wù)滿意度。這種正相關(guān)關(guān)系的形成主要可從三方面解釋：首先，制度建設(shè)是公共部門規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)的保證，可使公共部門整個(gè)服務(wù)體系高效有序的運(yùn)作，提高公共部門的效率，相應(yīng)地也提高了公眾和企業(yè)對(duì)公共部門公共服務(wù)的滿意度；其次，制度制約了公共部門高級(jí)主管的權(quán)力濫用，防范了下級(jí)的偷懶、怠慢、敷衍了事等不良行為，將權(quán)力關(guān)在牢籠里，保證了公共部門人員權(quán)責(zé)一致，使其能夠更好地完成自身工作，全心全意為人民服務(wù)，從而提高了公共部門的公共服務(wù)水平；最后，制度是一套科學(xué)、完整、合理、可行的規(guī)范體系，制度建設(shè)的好壞嚴(yán)重影響著公共部門其他各個(gè)方面活動(dòng)的開展，制度建設(shè)相當(dāng)于潤(rùn)滑劑的作用，可以提升公共部門整體的效能建設(shè)水平，進(jìn)而提高其公共服務(wù)水平。

績(jī)效考評(píng)與公共服務(wù)滿意度之間也具有顯著的正相關(guān)性，p=0.038＜0.05，相關(guān)系數(shù)為0.388，即績(jī)效考評(píng)與公共服務(wù)滿意度呈正相關(guān)關(guān)系，績(jī)效考評(píng)體系建設(shè)得越好，公共服務(wù)滿意度越高，公共服務(wù)能力也越高。這種正相關(guān)關(guān)系主要是由于績(jī)效考評(píng)對(duì)于基層公共部門的公共行政人員具有很強(qiáng)的激勵(lì)作用和問責(zé)作用，是公共部門人力資源管理的核心。有效的績(jī)效考評(píng)體系，不僅可以提升部門業(yè)績(jī)，也可以充分調(diào)動(dòng)每個(gè)公共行政人員的工作積極性，使強(qiáng)者獲得更高的地位和利益，弱者擁有壓力和向上的動(dòng)力，最終促使整個(gè)公共部門實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。良好的績(jī)效考評(píng)體系通過充分調(diào)動(dòng)人的積極性和工作動(dòng)機(jī)，能夠提高公共部門的公共服務(wù)水平，進(jìn)而提高其公共服務(wù)滿意度。

政務(wù)公開透明、行政隊(duì)伍建設(shè)、信息技術(shù)支持三者與公共服務(wù)滿意度之間的相關(guān)性并不顯著，主要原因可能是：一方面，我國(guó)基層公共部門在這三個(gè)方面做的還很欠缺，政務(wù)公開透明度較低，行政隊(duì)伍建設(shè)數(shù)量不足，質(zhì)量不好，信息技術(shù)支持建設(shè)不夠成熟；另一方面，基層公共部門在這三個(gè)維度的建設(shè)效果并沒有讓公眾切身感受到，沒有得到公眾的認(rèn)可，因此也不會(huì)提高公眾的公共服務(wù)滿意度。

五、研究結(jié)論

本文通過對(duì)我國(guó)29個(gè)典型城市的行政服務(wù)中心的效能建設(shè)進(jìn)行文本分析與數(shù)據(jù)收集，了解我國(guó)基層公共服務(wù)組織效能建設(shè)的現(xiàn)狀和具體做法，利用SPSS21.0軟件研究?jī)烧咧g的關(guān)系。研究結(jié)果表明：（1）基層公共部門效能建設(shè)中制度建設(shè)與績(jī)效考評(píng)情況良好，而政務(wù)公開透明、行政隊(duì)伍建設(shè)與信息技術(shù)支持情況較差，即權(quán)力制約主要是制度建設(shè)與問責(zé)激勵(lì)兩大維度水平較高，但能力建設(shè)欠缺，且兩極分化嚴(yán)重。（2）區(qū)域分析及比較結(jié)果顯示，西部城市效能建設(shè)總體情況優(yōu)于東中部城市，東部城市總體情況優(yōu)于中部城市，但東中西部城市的效能建設(shè)發(fā)展不均衡，其中信息技術(shù)支持維度東中西部城市數(shù)據(jù)兩極分化嚴(yán)重。（3）在效能建設(shè)各子維度中，制度建設(shè)、績(jī)效考評(píng)與公共服務(wù)滿意度的正相關(guān)性均十分顯著，而政務(wù)公開透明、行政隊(duì)伍建設(shè)、信息技術(shù)支持與公共服務(wù)能力的相關(guān)性均不顯著。

本文的研究啟示在于：（1）我國(guó)基層公共服務(wù)組織的效能建設(shè)水平還很不均衡，須有的放矢，根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)和發(fā)展現(xiàn)狀，采取相應(yīng)措施取長(zhǎng)補(bǔ)短均衡發(fā)展。西部城市總體效能建設(shè)狀況優(yōu)于其它地區(qū)，但應(yīng)加強(qiáng)信息技術(shù)的投入和建設(shè)；東部城市應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，保障權(quán)力的有效制約和規(guī)范使用；中部城市應(yīng)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)和問責(zé)激勵(lì)的力度，提高行政效能；部分中部城市雖然具有信息技術(shù)建設(shè)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，但未在政務(wù)公開透明方面產(chǎn)生實(shí)際效果，值得反思。（2）在效能建設(shè)過程中，必須從制度建設(shè)入手，不斷推進(jìn)行政審批制度的改革創(chuàng)新，建立一套科學(xué)合理、切實(shí)可行的制度規(guī)范，通過制度建設(shè)規(guī)范各項(xiàng)工作流程、管理章程，以制度約束公共行政人員的不良行為，將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，才能顯著推進(jìn)公共服務(wù)能力的提高。（3）多舉措強(qiáng)化公共部門問責(zé)激勵(lì)體系，加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)力度與效度是公共服務(wù)能力提升的關(guān)鍵?？?jī)效考評(píng)是績(jī)效管理的重要組成部分，是人力資源管理的一項(xiàng)重要活動(dòng)?？赏ㄟ^組織經(jīng)常性的明察暗訪、專項(xiàng)督查、顧客滿意度測(cè)評(píng)等舉措建立一套科學(xué)有效的績(jī)效考評(píng)體系，通過績(jī)效考評(píng)加強(qiáng)對(duì)公共行政人員的監(jiān)督和管理，通過發(fā)放獎(jiǎng)金、會(huì)議表彰、外出培訓(xùn)、職位晉升等激勵(lì)措施激勵(lì)公共行政人員的工作積極性和進(jìn)取心，使公共行政人員有動(dòng)力改進(jìn)其工作績(jī)效，提高其公共服務(wù)能力。

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責(zé)任編輯：唐 瓊

C916

A

1008-6323（2016）03-0022-06

1.孟凡蓉，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院副教授；2.王煥，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院碩士；3.景倩，中央財(cái)政大學(xué)碩士。

2016-04-20

國(guó)家社科基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：15BGL176）；陜西省社科基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2014P01）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：14YJA630043）。