建國以來黨領(lǐng)導(dǎo)糧食安全工作的歷史進(jìn)程與基本經(jīng)驗(yàn)

周慶元

（中共常州市委黨校 經(jīng)濟(jì)管理教研室，江蘇 常州 213001）

建國以來黨領(lǐng)導(dǎo)糧食安全工作的歷史進(jìn)程與基本經(jīng)驗(yàn)

周慶元

（中共常州市委黨校 經(jīng)濟(jì)管理教研室，江蘇 常州 213001）

系統(tǒng)分析新中國成立以來我國糧食安全的歷史發(fā)展進(jìn)程，總結(jié)提煉黨領(lǐng)導(dǎo)糧食安全工作的基本經(jīng)驗(yàn)，對于新時期全面深化糧食領(lǐng)域的綜合改革具有重要的現(xiàn)實(shí)價值。保障國家糧食安全，需要統(tǒng)籌社會再生產(chǎn)總過程，在不同時期或特定條件下，采取相機(jī)抉擇的辦法，確定相應(yīng)的糧食安全政策。

糧食安全；歷史進(jìn)程；基本經(jīng)驗(yàn)

一、新中國成立初期糧食安全的實(shí)踐（1949-1952年）

新中國成立之前，饑餓始終是舊中國歷朝歷代的一大難題，并經(jīng)常成為改朝換代的導(dǎo)火索。新中國成立初期，帝國主義的經(jīng)濟(jì)封鎖、國民黨殘余勢力的破壞，加之資本家投機(jī)，糧食供求矛盾尖銳，維護(hù)糧食安全成為人民政府的第二戰(zhàn)場。

（一）糧食生產(chǎn)

1.實(shí)施土地改革，解放發(fā)展生產(chǎn)力

糧食與土地息息相關(guān)，土地占有狀況如何，由誰來負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營，土地的實(shí)際產(chǎn)出與經(jīng)營效率大不相同。1950年6月，中央人民政府委員會通過了政治協(xié)商會議提出的“中華人民共和國土地改革法草案”，并以《中華人民共和國土地改革法》的形式予以確認(rèn)。通過土地變革，徹底廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。

到1952年底，土地改革在全國范圍內(nèi)基本完成，封建地主階級被消滅，億萬農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了耕者有其田的夢想。土地改革的直接效果是使得勞動者與土地生產(chǎn)資料直接結(jié)合，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，激勵農(nóng)民投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食發(fā)展提供了最根本的政治和社會條件。土地改革不能僅僅理解為是為了土地而進(jìn)行的改革，為確保國家糧食安全，政府會在農(nóng)地政策上構(gòu)建提高糧食自給率的措施，實(shí)際上可以認(rèn)為“土地改革的這一基本理由和基本目的，是著眼與生產(chǎn)的”[1]。

然而，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率遭遇瓶頸。由此，降低生產(chǎn)成本和擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模就成為下一階段農(nóng)地改革的動機(jī)。農(nóng)業(yè)互助組一定程度上解決了上述問題，但是卻由農(nóng)民自愿聯(lián)合演變?yōu)檎畯?qiáng)制推動，到1951年之后上升為農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動并進(jìn)一步發(fā)展為“政社合一”的人民公社，目標(biāo)的政治化偏離了發(fā)展生產(chǎn)力的初衷，反而限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。

2.興修水利設(shè)施，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力

當(dāng)時農(nóng)業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)就是水利，1949-1952年間水利建設(shè)經(jīng)費(fèi)占預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資10%，對一些水災(zāi)比較嚴(yán)重的河流實(shí)施了全流域的治理。同時，興辦了358處現(xiàn)代化灌溉工程，直接參與人員2000萬名以上，完工土方17億以上。經(jīng)統(tǒng)計，1949年全國水災(zāi)面積達(dá)1.2億畝，到1950年下降至0.7億畝，1951-1952年間繼續(xù)下降至0.2億畝。同期農(nóng)業(yè)灌溉面積增長了0.8億畝，到1952年有效灌溉面積占總耕地面積19.6%，還有1.8億畝農(nóng)地的水利條件得到改善。

（二）糧食流通

1949年，新政府面臨多種經(jīng)濟(jì)成分并存，糧食自由購銷的糧食流通狀況。這一時期的糧食全的政策目標(biāo)是穩(wěn)定糧食價格，進(jìn)而穩(wěn)定整個物價。主要政策是打擊投機(jī)，維持糧食自由購銷，增強(qiáng)政府的市場調(diào)控。

1.糧食自由購銷和政府調(diào)控市場相結(jié)合

實(shí)行糧食自由購銷，各類市場主體可以自由進(jìn)出糧食市場，開展收購、銷售、運(yùn)輸、儲存等活動。政府作為市場主體之一平等參與交易，不具備壟斷權(quán)或優(yōu)先權(quán)，國營糧食企業(yè)經(jīng)營份額在三成到四成之間，私營糧商占據(jù)壓倒性優(yōu)勢（參見表1）。

為維護(hù)市場糧價穩(wěn)定，宏觀調(diào)控多管齊下：一方面，制定糧食市場交易規(guī)則，采取集中糧食交易制度，嚴(yán)格限制場外交易，現(xiàn)金當(dāng)日結(jié)算，并建立成交登記制度；另一方面，政府直接進(jìn)入市場，通過適時向市場拋售糧食平抑價格；此外，對于囤積居奇、哄抬物價、牟取暴利的不法行為，使用國家機(jī)器依法懲辦。

表1 新中國初期（1950-1952年）糧食經(jīng)營數(shù)量和份額比較

2.建立健全政府掌控的糧食流通體系

1949年，首先是在財政部下設(shè)立了糧食管理總局，負(fù)責(zé)全國糧食管理工作。1952年，成立獨(dú)立的糧食部，負(fù)責(zé)全國糧食征購、分配和調(diào)撥等工作，同時建立了自上而下的國營糧食管理系統(tǒng)，加強(qiáng)了對地方糧食管理機(jī)構(gòu)和所屬企業(yè)的管理，對私營糧食經(jīng)營企業(yè)實(shí)施限制、利用、改造等措施，逐步實(shí)行糧食集中管理，進(jìn)而奠定了集權(quán)式糧食管理的組織基礎(chǔ)。

整體來看，新中國成立初期的土地改革、大興水利等糧食增產(chǎn)政策及糧食自由購銷和政府調(diào)控市場相結(jié)合的糧食流通政策為確保國家糧食安全奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)，經(jīng)受了實(shí)踐的檢驗(yàn)，取得了良好的效果。尤為值得指出的是，政府主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控糧食市場，通過國家貯備糧的吞吐調(diào)節(jié)糧食供給，穩(wěn)定了物價，平抑了市場。

二、糧食安全的傳統(tǒng)選擇（1953-1978年）

可以將新中國以來我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段劃分為兩個大的時期，即1978年之前的傳統(tǒng)發(fā)展時期和1978年之后的改革開放時期。這兩個大的時期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了顯著變化，現(xiàn)代化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系也發(fā)生了嬗變。

嚴(yán)峻的政治局面與經(jīng)濟(jì)形勢，迫使我國選擇了一條重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的“趕超型發(fā)展戰(zhàn)略”?！斑^渡時期的總?cè)蝿?wù)要求農(nóng)業(yè)適應(yīng)工業(yè)”[2]。糧食安全的核心是服從于和服務(wù)于國家工業(yè)化，并為工業(yè)化提供資本原始積累，這一點(diǎn)從當(dāng)時的國民生產(chǎn)總值構(gòu)成可以得到佐證（見表2）。具體做法是：在糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)動員一切有效資源，采取各種措施增加糧食產(chǎn)量；在糧食流通環(huán)節(jié)通過市場壟斷，實(shí)施糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷；在糧食價格方面，實(shí)施壓低糧價的政策；在消費(fèi)環(huán)節(jié)通過計劃定量分配，限制糧食消費(fèi)。

短缺是這一時期我國糧食安全政策的邏輯起點(diǎn)，由此出發(fā)形成了與我國經(jīng)濟(jì)社會特征相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)體制和制度安排，并且這類安排帶有明顯的共生關(guān)系。盡管我國工業(yè)、城市優(yōu)先發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略并非是城市利益集團(tuán)壓力的結(jié)果。但從實(shí)際來看，統(tǒng)購統(tǒng)銷和壓低糧價本質(zhì)上是一個城市集團(tuán)收益，而農(nóng)民集團(tuán)受損的制度設(shè)計。農(nóng)民作為糧食的生產(chǎn)者很難從糧食中得利，種糧經(jīng)常處于虧本狀態(tài)，進(jìn)而抑制了糧食的擴(kuò)大再生產(chǎn)，糧食產(chǎn)量在國家的推動下緩慢增長。城市居民作為消費(fèi)者，可以長期以低價獲得糧食這種生活必需品，一方面造成糧食的浪費(fèi)，另一方面形成了糧價不可上漲的固化思維。這種在事實(shí)上形成的利益格局提醒了路徑依賴和制度鎖定的特征，成為此后糧食安全政策的重要約束條件。

表2 1952-1956年我國國民生產(chǎn)總值構(gòu)成（%）

與統(tǒng)購統(tǒng)銷和壓低糧價相匹配的是與之適應(yīng)的組織基礎(chǔ)。合作社的發(fā)展及其之后實(shí)施的政社合一的人民公社，通過農(nóng)村經(jīng)營主體的再造，從微觀上為統(tǒng)購統(tǒng)銷與低糧價政策提供了微觀基礎(chǔ)和組織保障。

統(tǒng)購統(tǒng)銷和壓低糧價的政策安排，客觀上有效緩解了糧食供需的基本矛盾，在發(fā)展糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，通過與之相應(yīng)和匹配糧食流通與分配方式①，基本保證了國家糧食的供給。同時，為國家工業(yè)化的起步與發(fā)展提供了資金積累和穩(wěn)定環(huán)境。付出的代價則主要是，犧牲了農(nóng)民作為微觀經(jīng)濟(jì)主體的利益，剝奪了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營決策的權(quán)利，弱化了農(nóng)民利益和國家利益的同一性，壓低糧價等政策壓抑了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，造成了糧食產(chǎn)量的損失，進(jìn)而給糧食擴(kuò)大再生產(chǎn)以致整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了負(fù)面影響。

三、改革時期糧食安全的政策選擇（1978年以來）

我國經(jīng)濟(jì)體制改革的一個重要特征是，改革是從農(nóng)村開始，是從解決吃飯問題，即糧食安全問題開始。由于糧食是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)，糧食安全問題與整個國民經(jīng)濟(jì)體制改革相互交織，形成了一種特殊的關(guān)系。

改革啟動之后，隨著農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營組織的演變與發(fā)展，糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的激勵取得了實(shí)效。生產(chǎn)的變革，帶來了交換、分配等社會再生產(chǎn)整個環(huán)節(jié)的一連串反應(yīng)。國家糧食安全政策的重點(diǎn)難點(diǎn)轉(zhuǎn)向流通領(lǐng)域，核心問題是購銷方式和價格政策，以及由此引致的利益結(jié)構(gòu)變化。

可以大致將這一階段糧食安全政策的演變過程作以下劃分，參見表3所示。

表3 1978年以來我國糧食安全政策演變表

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和糧食價格調(diào)整等綜合因素的直接作用的效果是糧食總產(chǎn)量的快速增長②，持續(xù)30年的糧食低水平定量緊張供給得到了根本緩解，供求形勢得到根本緩解。1983-1984年間出現(xiàn)全國范圍的“賣糧難”問題，進(jìn)而導(dǎo)致“購銷倒掛”③，不僅直接影響糧食生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行也造成了一定影響，糧食購銷體制改革被提上議事日程。而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制則為改革提供了組織保證，奠定了糧食市場運(yùn)行的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。糧食生產(chǎn)者首先從集中的統(tǒng)購統(tǒng)銷體制中分離出來，農(nóng)戶家庭取代生產(chǎn)隊(duì)，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位，農(nóng)民由單純的勞動者轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的商品生產(chǎn)者。伴隨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的改革，完全計劃控制的糧食宏觀調(diào)控有所松動，促進(jìn)了糧食宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)型調(diào)整。以1978-1984年的糧食價格調(diào)整為例，這次調(diào)整實(shí)質(zhì)上打破了新中國成立以來業(yè)已固化的國家、市民和農(nóng)民之間的利益關(guān)系，通過國家的適度讓利，實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)者利益不受損和生產(chǎn)者利益回歸的帕累托改進(jìn)，是政府對農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益訴求的一種回應(yīng)。需要指出的是，國家并非利益格局中的局外人，可以認(rèn)為國家有其特定的多元偏好與目標(biāo)函數(shù)，國家讓渡了一部分經(jīng)濟(jì)利益，獲得了政治穩(wěn)定與社會和諧。家庭責(zé)任制和國家惠農(nóng)政策的雙管齊下，開創(chuàng)了糧食工作的新局面，這一時期，農(nóng)民既增產(chǎn)又增收。

1985年開始，國家在逐步取消統(tǒng)購、放開糧價、搞活經(jīng)營的基礎(chǔ)上，糧食宏觀調(diào)控開始邁向市場化。1985年1月頒布的《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》拉開了改革的帷幕，主要內(nèi)容是取消統(tǒng)購，實(shí)行合同定購，同時放開流通領(lǐng)域，破除國有糧食收購企業(yè)的壟斷，但對于統(tǒng)銷僅做了局部調(diào)整，糧食流通進(jìn)入國家直接控制與自由交換并存的雙軌制階段。生產(chǎn)決定流通，流通反作用于生產(chǎn)?！百u糧難”問題不僅需要從流通領(lǐng)域調(diào)整，還得從生產(chǎn)領(lǐng)域加以解決。1984年開始的新一輪農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)際上是發(fā)出來糧食限產(chǎn)的信號。但是，合同定購制度實(shí)施了一年就終止了，政策反復(fù)的原因是1986年開始出現(xiàn)了“買糧難”，為了穩(wěn)定市場，國家實(shí)際上放棄了合同定購制度，賦予合同定購以“國家任務(wù)”的性質(zhì)。自此，糧食購銷雙軌制進(jìn)入一個相對穩(wěn)定時期。

隨著宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的好轉(zhuǎn)，1991年國家對糧食統(tǒng)銷政策進(jìn)行了改革，主要內(nèi)容是適當(dāng)提高糧食的統(tǒng)銷價格，同時對居民基于適當(dāng)?shù)奶醿r補(bǔ)償，這在一定程度上緩解了糧食價格嚴(yán)重扭曲的問題。1992年進(jìn)一步實(shí)施了糧食購銷同價的政策，一是繼續(xù)調(diào)動農(nóng)民種糧售糧的積極性，提高糧食定購價格，二是實(shí)行購銷同價，相應(yīng)提高統(tǒng)銷價格，三是繼續(xù)對城鎮(zhèn)居民實(shí)行補(bǔ)貼。這一階段最大的成果是糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的終結(jié)，國家開始探索利用市場手段開展糧食宏觀調(diào)控，建立了中央和地方專項(xiàng)儲備調(diào)節(jié)制度，為宏觀調(diào)控提供了物資保障。

1993年11月南方沿海城市開始的糧食價格上升蔓延至全國，引發(fā)了糧食市場化取向改革的一次“倒退”，國家重新加強(qiáng)了對糧食市場的管制，一定程度上回歸了“雙軌制”，改革出現(xiàn)反復(fù)。1994年將國家定購價格和城鎮(zhèn)居民口糧銷售價格收歸國家統(tǒng)一制定，運(yùn)用提高糧食定購價、實(shí)施按保護(hù)價敞開收購議價糧等方式，保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。1995年開始實(shí)行糧食省長負(fù)責(zé)制，劃分了中央和地方的糧食責(zé)權(quán)，逐步完善糧食儲備體系，糧食儲備和經(jīng)營分開，中央儲備糧糧權(quán)歸國務(wù)院，地方按照要求建立省級儲備，糧權(quán)歸省級人民政府。同時，實(shí)行政企分開，開始推進(jìn)國有糧食企業(yè)改革，政府行政管理職能與糧食企業(yè)經(jīng)營職能分離。這一階段，國家的糧食調(diào)控計劃與市場并存，但糧食價格和生產(chǎn)波動較大，一些糧食企業(yè)在市場波動中逆向操作，損害了農(nóng)民利益，影響了糧食市場宏觀調(diào)控的效果。

1998年開始，國家逐步加大了農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，對不符合市場需要的糧食品種逐漸退出保護(hù)價收購范圍。對部分主產(chǎn)區(qū)全部翻開糧食收購市場和價格，對農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼試點(diǎn)。同時，完善糧食管理機(jī)構(gòu)，分別成立國家糧食局和中國儲備糧管理總公司。這一階段，政策的重點(diǎn)是按保護(hù)價敞開收購農(nóng)民余糧和調(diào)整保護(hù)價收購范圍，針對主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的不同情況，實(shí)行了收購價格試點(diǎn)。

2004年以來，進(jìn)一步健全以糧食最低收購價政策為核心的糧食宏觀調(diào)控體系。對重點(diǎn)地區(qū)、重要糧食品種實(shí)行最低價收購政策。建立對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼機(jī)制，包括種糧直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼等。

四、黨領(lǐng)導(dǎo)糧食安全工作的基本經(jīng)驗(yàn)與啟示

從歷史角度去分析當(dāng)下的社會事實(shí)，既可以了解當(dāng)下事件的歷史淵源，也可以理解改革的范圍與限度。改革開放之前，我國糧食安全政策以指令性生產(chǎn)、指令性價格和與之配套的統(tǒng)購統(tǒng)銷體制為主，形成了高度集中的糧食計劃體制。改革開放之后，逐步發(fā)揮市場機(jī)制在糧食資源要素配置中的重要功能，初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的主體多元化和購銷市場化的基本框架，為在新時期協(xié)調(diào)種糧農(nóng)民利益和消費(fèi)者權(quán)益，增強(qiáng)國家糧食安全綜合保障能力發(fā)揮了重要作用。

（一）堅持立足國內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食基本自給的目標(biāo)

居安思危，防范未然，從全球戰(zhàn)略的政治高度，始終將吃飯問題置于一切工作的首位。必須堅持立足國內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食基本自給的目標(biāo)，協(xié)同國內(nèi)與國內(nèi)兩種資源和兩個市場。必須從我國人多地少，人地關(guān)系、人糧關(guān)系緊張的實(shí)際情況出發(fā)，長期堅持立足國內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食基本自給的方針不動搖。通過實(shí)施一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，充分調(diào)動農(nóng)民糧食生產(chǎn)的積極性，穩(wěn)定糧食自給水平。同時，科學(xué)判斷國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國際糧食市場態(tài)勢，充分統(tǒng)籌利用國際資源調(diào)節(jié)國內(nèi)糧食品種余缺，增強(qiáng)國家糧食安全綜合保障能力。

（二）堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革方向

國家糧食安全，涉及農(nóng)民與國家和農(nóng)民與市場的雙重關(guān)系問題。必須堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革方向，必須按照價值規(guī)律和市場規(guī)律的基本要求，協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系，處理好放開糧食市場與加強(qiáng)調(diào)控監(jiān)管的關(guān)系。糧食是關(guān)系國際民生的重要商品，要確保國家對糧食的主動權(quán)，國家糧食安全是政府必須保障的基本公共物品，必須將政府調(diào)控和市場機(jī)制有機(jī)協(xié)調(diào)，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，輔之行政手段，健全法律手段，共同保障國家糧食安全。既要推動市場在農(nóng)業(yè)資源要素配置中起決定作用，又要堅定不移地發(fā)揮政府作用，彌補(bǔ)市場失靈，科學(xué)調(diào)控糧食供需，加強(qiáng)糧食市場監(jiān)管，維護(hù)糧食市場秩序，規(guī)范糧食經(jīng)營活動和保障糧食價格基本穩(wěn)定，推動糧食社會再生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)國家糧食安全綜合保障能力。

（三）堅持協(xié)調(diào)人口、土地與糧食之間的關(guān)系

我國人地糧關(guān)系的緊張，實(shí)際上是歷史形成的，無法在短期得到根本意義上的解決。改革開放以來實(shí)行的按照人口均分土地的家庭承包，單純從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看是不經(jīng)濟(jì)的，但其政治學(xué)和社會學(xué)意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義。隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的穩(wěn)步推進(jìn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和培育新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體，走產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的模式，則成為新時期協(xié)調(diào)人地糧三者關(guān)系的主題。

（四）堅持適應(yīng)我國國情的國家糧食儲備制度

必須堅持適應(yīng)我國國情的國家糧食儲備制度，新中國以來的實(shí)踐表明，糧食儲備制度是適應(yīng)我國國情農(nóng)情糧情的重要制度，是調(diào)節(jié)糧食供求和保持糧食價格基本穩(wěn)定的重要手段和有效工具，是維護(hù)國家糧食安全的重要“防火墻”和基本保障。必須繼續(xù)長期堅持與完善。重點(diǎn)是協(xié)調(diào)好糧食戰(zhàn)略儲備與周轉(zhuǎn)儲備的相互關(guān)系。進(jìn)一步集中央政府的糧權(quán)，發(fā)揮糧食戰(zhàn)略儲備在應(yīng)急保障中的重要作用，確保國家糧食安全，同時進(jìn)一步發(fā)揮糧食周轉(zhuǎn)調(diào)節(jié)儲備的在豐收或歉收年份的余缺調(diào)節(jié)作用，保持糧食價格基本穩(wěn)定，維護(hù)消費(fèi)者的基本權(quán)益并調(diào)動種糧農(nóng)民的積極性。

（五）堅持發(fā)揮中央和地方兩個方面的積極性

必須堅持發(fā)揮中央和地方兩個方面的積極性，我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然資源條件迥異，糧食發(fā)展的重點(diǎn)也存在較大差別，這需要在確保國家糧食安全的前提下，合理劃分中央政府和省級政府在維護(hù)糧食安全方面的職責(zé)、事權(quán)和財權(quán)，在維護(hù)全國糧食市場統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善中央政府總覽全局、協(xié)調(diào)各方和保障國家糧食安全的托底功能，完善省級人民政府對本地區(qū)糧食生產(chǎn)、流通、市場穩(wěn)定全面負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制，充分發(fā)揮中央和地方兩個方面的積極性，增強(qiáng)國家糧食安全綜合保障能力。

（六）尊重農(nóng)民的選擇與創(chuàng)造并切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益

農(nóng)民是建設(shè)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的主體，是農(nóng)村發(fā)展與改革的創(chuàng)造者和實(shí)踐者。新時期全面深化農(nóng)村改革，應(yīng)繼續(xù)堅持以人為本，運(yùn)用群眾路線的工作方法，尊重農(nóng)民的選擇與創(chuàng)造，奠定農(nóng)村工作的群眾基礎(chǔ)。保障國家糧食安全，關(guān)鍵在于調(diào)動種糧農(nóng)民的積極性，核心是保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，使得農(nóng)民種糧有利可得，這也是發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。應(yīng)始終將農(nóng)民增收與糧食增產(chǎn)作為農(nóng)村改革與發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這也是檢驗(yàn)改革成敗的重要標(biāo)志。

（七）注重糧食政策受到內(nèi)外交叉因素的雙重影響

從糧食安全系統(tǒng)內(nèi)部看，糧食供求關(guān)系是糧食安全政策的最直接影響因素。改革開放之前，我國糧食供求長期處于極度短缺狀態(tài)，傳統(tǒng)的糧食安全政策選擇有其合理性和歷史必然性。改革開放后，特別是溫飽問題根本解決后，糧食出現(xiàn)階段性和結(jié)構(gòu)性過剩，“賣糧難”和“買糧難”現(xiàn)象交替出現(xiàn)，“賣糧難”出現(xiàn)時，政策安排更趨于市場化，“買糧難”出現(xiàn)時，政策安排更趨于政府管制。從糧食安全系統(tǒng)外部看，糧食經(jīng)濟(jì)是整個國民經(jīng)濟(jì)的子系統(tǒng)，國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制模式等因素都對糧食安全政策產(chǎn)生重要影響。改革開放前，封閉的外部條件、計劃經(jīng)濟(jì)模式和工業(yè)化處于起步階段等條件構(gòu)成了傳統(tǒng)的糧食安全政策選擇的大背景。改革開放后，背景條件發(fā)生轉(zhuǎn)換，但由于糧食安全的極端重要性，改革存在反復(fù)性和漸進(jìn)性，糧食市場化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于其他商品領(lǐng)域的改革。

我國已經(jīng)進(jìn)入全面建成小康社會和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要發(fā)展時期，增強(qiáng)國家糧食安全綜合保障能力，不僅要充分認(rèn)識國家糧食安全的重要性，通過政府與市場在糧食再生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的互動協(xié)調(diào)，發(fā)揮政府科學(xué)宏觀調(diào)控、有效政府治理的優(yōu)勢和市場配置資源的效益效率優(yōu)勢，更要求堅持理性分析，增強(qiáng)前瞻性，推動戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，注重政策的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，卓有成效地推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①城鎮(zhèn)居民按照戶籍，根據(jù)年齡層次、職業(yè)等標(biāo)準(zhǔn)獲得口糧，并通過糧票的形式憑證供給。

②根據(jù)林毅夫的測算，1978-1984年種植業(yè)增長42.2%，其中54%歸因于改革帶來的生產(chǎn)效率提高。

③按照當(dāng)時政策，農(nóng)民完成統(tǒng)購任務(wù)后，政府有義務(wù)以超購加價收購農(nóng)民的糧食，超購數(shù)量甚至高于征購數(shù)量，而城市供應(yīng)價格未變，導(dǎo)致收購價高于零售價，造成“購銷倒掛”。

[1]劉少奇.劉少奇選集（下卷）[M].北京：人民出版社，1985:34.

[2]毛澤東.毛澤東選集（第五卷）[M].北京：人民出版社，1977:201.

[責(zé)任編輯 陶愛新]

Historical process and basic experience of food security led by the CPC since the founding of the People's Republic of China

ZHOU Qing-yuan
（Department of Economics and Management, Changzhou Party School of CPC, Changzhou 213001, China）

The study systematically analyzed the historical process of food security since the founding of the People's Republic of China. We also summarized the basic experience of food security led by the Communist Party of China (CPC), with important practical value for the comprehensive reform in the field of food in new period. It needs to integrate the overall process of social reproduction for national food security. At different times or under certain conditions, the method of random choice should be used to determine the appropriate food security policy.

food security; historical process; basic experience

10.3969/j.issn.1673-9477.2016.04.002

F326.11

A

1673-9477(2016)04-008-005

[投稿日期]2016-07-02

江蘇省委黨校系統(tǒng)2015年度調(diào)研課題（編號：XT1525）；四川省軟科學(xué)研究計劃項(xiàng)目（編號：2013ZR0071）

周慶元（1979-），男，江蘇東臺人，副教授，博士，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。