核安全立法的歷史沿革與現(xiàn)實思考

張鈺羚

(北京大學 法學院， 北京 100871)

自1938年科學家發(fā)現(xiàn)鈾的裂變現(xiàn)象開始，核能的開發(fā)利用便從理論走向了現(xiàn)實。1945年二戰(zhàn)結(jié)束后，核能應用逐漸從軍事領域拓展至能源、工業(yè)、航天等非軍事領域，核技術(shù)也進一步應用于農(nóng)業(yè)、醫(yī)學、地質(zhì)勘探和環(huán)保等領域。隨著環(huán)境形勢的日益嚴峻、可持續(xù)發(fā)展理念的不斷深入、以及社會經(jīng)濟發(fā)展的強烈需求，核能與核技術(shù)和平利用的重要性愈發(fā)凸顯，發(fā)展核能成為必然之選。

然而，核能和核技術(shù)的開發(fā)利用因其固有的放射性而有可能對人和環(huán)境造成輻射危害。為了對核開發(fā)利用活動中的安全風險進行防范與管控，實現(xiàn)核能的持久安全與發(fā)展，核安全立法應運而生，并且歷經(jīng)了從無到有、再到逐步完善的發(fā)展軌跡。以下本文將對我國核安全立法的發(fā)展過程進行梳理，對核安全立法的現(xiàn)狀和未來走向進行闡釋，并對新近頒布的《核安全法》加以評述。

一、核安全立法的發(fā)展軌跡

從核能應用進入民用領域至今，一共發(fā)生過美國三哩島、前蘇聯(lián)切爾諾貝利和日本福島三次重大核事故，促使著核安全立法從產(chǎn)生到發(fā)展到不斷完善的演變過程。以這幾次核事故為轉(zhuǎn)折點，我國核安全立法經(jīng)歷了從無到有的初創(chuàng)時期、快速的蓬勃發(fā)展時期和專門的調(diào)整強化時期三個階段。

我國從20世紀50年代中期開始核技術(shù)應用，應用范圍覆蓋農(nóng)業(yè)、醫(yī)學、工業(yè)、環(huán)境保護以及資源勘探等領域。[1]這一時期我國民用核能發(fā)展處于起步階段，尚未建成核電站，民用核能活動主要是放射性同位素和射線裝置的利用。因此，立法重點在于對放射性同位素和射線裝置產(chǎn)生的電離輻射安全進行管理。1984年1月，我國加入IAEA，成為其成員國。同年10月成立國家核安全局，翻開了我國核安全監(jiān)管事業(yè)的新篇章。[2]

1986年，國務院頒布《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》，自此我國核安全立法進入快速發(fā)展時期。隨后陸續(xù)制定的八部有關(guān)核安全的行政法規(guī)(均由國務院制定)*即，《核材料管制條例》(1987)、《核電廠核事故應急管理條例》(1993年制定，2011年修訂)、《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》(1989年制定，2014年修訂)、《民用核安全設備監(jiān)督管理條例》(2007年制定，2016年修訂)、《核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制條例》 (1998年制定，2007年修訂)、《核出口管制條例》(1997 年制定，2006年修訂)、《放射性物品運輸安全管理條例》(2009年)和《放射性廢物安全管理條例》(2011年)。、《放射性污染防治法》(全國人大常委會，2003)以及大量的核安全相關(guān)部門規(guī)章、標準和技術(shù)導則(國家核安全局等部門制定)從不同的角度對核安全提供了法律規(guī)制。這一時期，我國還先后加入了《及早通報核事故公約》(1986年)等四個核安全方面的公約*另外三個公約是：《核事故或輻射事故緊急情況援助公約》(1986)、《核安全公約》(1994)以及《乏燃料管理安全和放射性廢物安全管理聯(lián)合公約》(1997)。。但是，這一時期我國主要以專門性的核安全法律規(guī)范為主，缺乏一部基礎性的、綜合性的“上位法”，使得核安全法規(guī)處于“群龍無首”的狀態(tài)，制定一部核安全領域的基礎性法律，逐漸成為社會各界的共識。

2011年日本福島核事故發(fā)生之后，我國及時對在建核電站展開全面審查，加強了核安全立法工作。2012年10月通過的《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠景目標》中率先提出要抓緊研究制訂《核安全法》[3]，標志著《核安全法》的立法起草工作開始進入議事日程。2013年10月，《核安全法》被納入《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，由全國人大環(huán)資委負責牽頭起草并提請全國人大常委會審議，正式宣布《核安全法》進入國家立法議程。

全國人大環(huán)資委經(jīng)過立法論證和起草后，于2016年10月將《核安全法(草案)》提請全國人大常委會初次審議。2016年11月至12月，初次審議后的草案首次公開向社會征求意見。隨后，全國人大法工委根據(jù)意見和建議對《核安全法(草案)》(征求意見稿)進行修改，并于2017年4月再次提請全國人大常委會審議。2017年5月，《核安全法(草案)》(二次審議稿)公布并再次向社會公開征求意見。2017年8月，全國人大常委會第三次審議并通過了《核安全法(草案)》，至此《核安全法》正式出臺。

二、《核安全法》的基本內(nèi)容

《核安全法》共計八章八十九條，對立法目的、調(diào)整范圍、基本原則、核安全制度、信息公開與公眾參與、法律責任等內(nèi)容做出了規(guī)定。

(一)立法目的

《核安全法》的立法本位應當是保障從業(yè)人員、公眾的安全和保護環(huán)境，其手段包括維持核能利用活動的正常進行、預防和緩解核事故。在安全得到保障的前提下，才能發(fā)揮核能開發(fā)利用對經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻作用?！逗税踩ā返牧⒎康陌ㄒ韵氯齻€方面：

1. 安全利用核能，保障核設施、核材料安全，預防與應對核事故

和平利用核能雖然可以給社會帶來福利，也存在風險，必須確保安全利用核能。自發(fā)展核能的數(shù)十年來，我國一直高度重視安全工作，我國核安全一直處于世界先進水平?！逗税踩ā芬?guī)定安全利用核能既是對過去核安全工作實踐的總結(jié)與肯定，也是對今后核安全工作的要求。

由于核能利用的主要危害是由放射性物質(zhì)的大規(guī)模釋放所引起的，而能夠?qū)е路派湫晕镔|(zhì)大規(guī)模釋放的活動主要是核設施的運行失常和核材料的失控，安全利用核能首先應當保障核設施和核材料本身的安全，保障其處于正常的運行或控制狀態(tài)，預防核事故的發(fā)生。

核事故的發(fā)生并不當然地會對人類和環(huán)境造成嚴重危害，及時有效的應對措施能夠控制核事故的升級和緩解其危害后果。例如，美國三哩島核事故中由于核反應堆的安全殼沒有破裂和相關(guān)應對措施的作用，并沒有造成放射性物質(zhì)向環(huán)境釋放的后果。因此，預防和應對核事故都是核安全的重要方面。

2. 保護公眾和從業(yè)人員的安全與健康，保護環(huán)境

核事故中釋放的放射性物質(zhì)導致的可能活動包括對從業(yè)人員和公眾的生命與健康的危害，以及對環(huán)境的污染。例如，切爾諾貝利事故直接導致了數(shù)十人死亡并導致大量的人員受到不同劑量的放射性照射，健康受到嚴重的影響，還造成大范圍的環(huán)境污染，釋放的放射性物質(zhì)擴散到整個歐洲甚至影響到整個北半球，周圍30公里的土地至今不能恢復利用。因此，保障公眾和從業(yè)人員的安全與健康，保護環(huán)境可謂安全利用核能，保障核設施、核材料安全，預防與應對核事故的直接目的。

3. 促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展

合理開發(fā)利用核能能夠?qū)θ祟惿鐣a(chǎn)生巨大的收益，包括能源的供應以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療等領域的廣泛應用。尤其對我國而言，為了改善能源結(jié)構(gòu)，應對氣候變化，緩和環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，發(fā)展核能是我國的必然選擇。因此，《核安全法》的立法目的不是禁止核能的開發(fā)利用活動，而是通過降低核能開發(fā)利用活動中的風險，增進核能開發(fā)利用活動產(chǎn)生的收益，從而造福人類。

可持續(xù)發(fā)展理念最早于1987年由世界環(huán)境與發(fā)展委員會出版的《我們共同的未來》報告提出。對于核能利用而言，由于很多放射性物質(zhì)，尤其是核設施產(chǎn)生的放射性廢物中很多放射性核素的半衰期很長，其必須要得到妥善的處理、處置或者管護，否則會對我們的后代造成負擔。因此，可持續(xù)發(fā)展要求核能利用應當要用長遠的眼光來處理安全問題。

(二)調(diào)整范圍

從理論上看，《核安全法》的調(diào)整范圍包括《核安全法》適用的空間效力范圍、時間效力范圍和對象范圍，本法的調(diào)整范圍包括地域范圍和對象范圍。

1. 地域范圍

地域范圍是指中華人民共和國領域及管轄的其他海域內(nèi)。其中“中華人民共和國領域”，是指我國行使主權(quán)和排他性管轄權(quán)的空間(即我國的領土范圍)，包括國家疆界以內(nèi)的陸地、水域及其上空和底土，即由領陸、領水及領水的底土、上空所組成?！肮茌牭钠渌Ｓ颉?，是指我國在領海以外的鄰接領海并屬我國專屬管轄的一定寬度的海域，即毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等。管轄的其他海域，是國家行使特定的主權(quán)權(quán)利和專屬管轄權(quán)的空間，也是國家及其公民生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎的重要組成部分。

2. 對象范圍

對象范圍是對核設施、核材料及相關(guān)放射性廢物采取充分的預防、保護、緩解和監(jiān)管等安全措施，防止由于任何技術(shù)原因、人為原因或者自然災害造成事故，最大限度減輕事故情況下的放射性后果的各種活動。這些活動主要包括以下類型：核設施選址、設計、建造、運行和退役；為核設施提供核安全設備設計、制造、安裝和無損檢驗服務；持有核材料；乏燃料和放射性廢物的運輸、處理和處置；以及對上述活動的監(jiān)督管理等活動。

(三)基本原則

基本原則是核安全法律制度構(gòu)建的指導思想。立法者在參考國際要求和結(jié)合我國核安全法制實踐與國家核安全觀的基礎上確立了《核安全法》的七項原則。

1. 安全第一

該原則是指從事核安全相關(guān)的活動的主體，包括負有監(jiān)督管理職責的國務院核安全監(jiān)督管理部門、國務院核工業(yè)主管部門、能源主管部門和其他有關(guān)部門以及從事核安全有關(guān)活動的單位應當將安全擺在首位，即在進行監(jiān)管決策、實施發(fā)展規(guī)劃或開展核能開發(fā)利用等活動時，在面臨多種利益的權(quán)衡時，首先考慮其活動是否符合核安全的要求。

2. 預防為主

該原則是指把預防核事故的發(fā)生放在核安全工作的首位，防患于未然，并且一旦發(fā)生事故時減輕其后果，防止危害后果的擴大。這是因為一旦發(fā)生核事故，尤其是大規(guī)模放射性物質(zhì)釋放的事故時，其造成的損害和放射性污染非常嚴重而且基本不可逆，治理成本高和治理效果不可預期。切爾諾貝利核事故和日本福島核事故的例子就說明核事故造成的破壞很難通過事后的措施進行補救。本法規(guī)定的核安全許可制度是預防為主原則的重要制度安排。

3. 責任明確

該原則是指國務院核工業(yè)主管部門、能源主管部門和其他有關(guān)部門在核安全監(jiān)督和管理過程中的職責分工明確，以及從事核安全相關(guān)活動的單位和個人法律義務與崗位職責明確。

4. 嚴格管理

該原則是指政府有關(guān)部門一方面要嚴格依照相關(guān)的法律、法規(guī)執(zhí)法，嚴格依法開展審評、許可、監(jiān)督和執(zhí)法，嚴厲查處違法違規(guī)行為；另一方面，要嚴格監(jiān)管相關(guān)核活動的全部過程(例如核安全設備的制造、安裝、無損檢驗，核設施的選址、設計、建造、運行、退役等過程)；另外，單位在從事核安全相關(guān)活動時嚴格遵守法律、法規(guī)規(guī)定的義務和執(zhí)行相關(guān)的核安全標準和單位內(nèi)部的管理制度。

5. 縱深防御

該原則是指通過設定一系列遞進并且獨立的防護、緩解措施或者實物屏障，防止核事故發(fā)生，減輕核事故后果。縱深防御概念貫徹于核安全有關(guān)的全部活動，包括與組織、人員行為或設計有關(guān)的方面，以保證這些活動均置于重疊措施的防御之下，即使有一種故障發(fā)生，它將由適當?shù)拇胧┨綔y、補償或糾正。在整個設計和運行中貫徹縱深防御，以便對由廠內(nèi)設備故障或人員活動及廠外事件等引起的各種瞬變、預計運行事件及事故提供多層次的保護。

6. 獨立監(jiān)管

該原則是指國務院核安全監(jiān)督管理部門和核能行業(yè)主管部門在職責上不存在交叉，在核安全方面由國務院核安全監(jiān)督管理部門獨立行使監(jiān)督權(quán)。核能的開發(fā)和利用活動所伴隨的風險的特殊性要求政府通過公權(quán)力進行規(guī)制。但是政府規(guī)制必然會與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生沖突，如何在發(fā)展的同時確保核安全是一個重要的課題。對此，建立專門負責核安全監(jiān)管的機構(gòu)，并確保該機構(gòu)的職責與負責產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門的職能的分離，即保證核安全監(jiān)管機構(gòu)獨立行使核安全監(jiān)管權(quán)成為國際社會的共識并被許多國家的立法所采納。本法第五條關(guān)于監(jiān)督管理體制的規(guī)定是對本原則的具體展開。

7. 全面保障

該原則是指從各個方面對核安全相關(guān)活動的全過程實施監(jiān)督管理和風險控制，不留死角。主要包括四個方面：一是國務院核工業(yè)主管部門、能源主管部門和其他有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)負責有關(guān)的核安全管理工作，全面嚴格執(zhí)法；二是核設施營運單位，為核設施營運單位提供設備、工程以及服務等的單位切實遵守法律法規(guī)的要求，確保其所實施的行為的安全或提供的服務的質(zhì)量；三是充分發(fā)揮社會公眾對核安全治理的參與和監(jiān)督作用；四是對核能開發(fā)利用的整個產(chǎn)業(yè)鏈(核燃料循環(huán)過程)實施事前的監(jiān)督預防、事中的管控和事后的應對與緩解。

(四)核安全制度

為了確保核設施、核材料和放射性廢物的安全，《核安全法》規(guī)定了核安全規(guī)劃、核安全標準、核安全文化、核安全許可、資質(zhì)資格管理、質(zhì)量保證、規(guī)劃限制區(qū)保護、核材料衡算與控制、實物保護、輻射防護、報告與經(jīng)驗反饋以及核事故應急準備與響應等一系列具體的安全制度措施。其中，核安全規(guī)劃、核安全標準和核安全文化是此次立法的新設內(nèi)容，其他核安全制度則是在以往核安全法律規(guī)范的基礎上的進一步明確和提升。第七章“法律責任”中的第七十一條至第八十二條規(guī)定了相應的法律責任。

1. 核安全規(guī)劃

核安全規(guī)劃是核安全領域的統(tǒng)領性的規(guī)劃，立足于保障國家和人民生命財產(chǎn)安全的高度，以解決影響和制約我國核安全的突出問題為重點。核安全規(guī)劃由國務院核安全監(jiān)督管理部門會同國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國家能源局和國防科工局編制完成，經(jīng)國務院批準后發(fā)布。上述部門作為規(guī)劃主要實施部門要加強組織協(xié)調(diào)，中央、地方和軍隊有關(guān)部門、相關(guān)企事業(yè)單位要相互配合，積極制定配套政策，切實推動規(guī)劃實施。環(huán)境保護部(國家核安全局)等規(guī)劃主要實施部門對本規(guī)劃實施情況加強跟蹤分析和監(jiān)督檢查，組織開展規(guī)劃中期和期末評估，評估結(jié)果向國務院匯報。

2. 核安全標準

核安全標準是核安全法規(guī)標準體系的重要組成部分，是核安全法律法規(guī)貫徹實施的重要手段和技術(shù)支撐，也是核安全監(jiān)督管理部門評價核能開發(fā)利用行為合法與違法的重要依據(jù)。國家應當從高從嚴建立核安全標準體系，核安全標準的水平在一定程度上決定了核安全的水平。核安全標準是在特定的社會經(jīng)濟背景和技術(shù)條件下制定的，隨著科學認知和技術(shù)的不斷進步以及經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人們的核安全意識發(fā)生變化，先前制定的核安全標準可能難以滿足新的核安全工作要求，需要適時修改。

3. 核安全文化

核安全文化應當按照以下要求進行建設和培育：在國家層面，由國家制定核安全政策并將加強核安全文化建設和培育的要求納入到核安全政策中。在監(jiān)管和主管機關(guān)層面，國務院核安全監(jiān)督管理部門、核工業(yè)主管部門和能源主管部門應當根據(jù)上述國家核安全文化建設要求，在各自的職責范圍內(nèi)通過制定部門規(guī)章或其他規(guī)范性文件的方式來建立核安全文化的培育機制。在單位層面，核設施營運單位和為其提供設備、工程以及服務等的單位應當根據(jù)監(jiān)管和主管機關(guān)的要求，將核安全文化的理念和要求融入到生產(chǎn)、經(jīng)營、科研和管理的各個環(huán)節(jié)，并以單位規(guī)章制度的形式來保障核安全文化體系的建設和培育得到落實。[4]

(五)信息公開與公眾參與

隨著核能的發(fā)展，為了使公眾了解核能技術(shù)和增加公眾對核能技術(shù)和核安全的信心，有必要在《核安全法》中賦予公民、法人和其他組織的核安全信息知情權(quán)，讓他們有權(quán)知道核能正在如何被利用的所有相關(guān)信息，尤其是可能對公眾健康、公眾和環(huán)境的事件和異常情況的信息[5]10，使核安全成為一種可以“看得見”、可以接受的安全。

為了保障公民、法人和其他組織的核安全信息知情權(quán)，本法設專章(第五章)規(guī)定了信息公開和公眾參與的內(nèi)容。第六十三條和第六十四條分別規(guī)定了國務院核安全監(jiān)督管理部門、其他有關(guān)部門及核設施所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府指定的部門與核設施營運單位的信息公開職責、義務與事項；第六十五條規(guī)定了信息公開的方式和程序，包括主動公開和依申請公開；這四條是對公眾的核安全信息知情權(quán)的保障。第六十六條規(guī)定了公眾參與的方式和途徑，是對公眾參與決策權(quán)利的保障。第六十八條規(guī)定了公眾監(jiān)督的權(quán)利。第六十九條規(guī)定了不予公開的事項。第七章“法律責任”中，第七十五條至第七十七條和第八十八條分別規(guī)定了相應的法律責任，從而保障公眾救濟權(quán)利的實現(xiàn)。

(六)法律責任

《核安全法》規(guī)定了各核安全法律關(guān)系主體違反本法應當承擔的法律責任，包括行政責任、民事責任和刑事責任。

1. 行政責任

第七十五條規(guī)定了國務院核安全監(jiān)督管理部門、核設施所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其他有關(guān)部門，以及核安全監(jiān)督檢查人員違反本法有關(guān)核安全許可、信息公開、監(jiān)督檢查等規(guī)定，應當承擔的行政處分責任。第七十六條規(guī)定了任何單位和個人違反本法規(guī)定，危害核設施、核材料安全，或者編造、散布核安全虛假信息，而應當承擔的治安管理處罰。第七十七條、第七十九條、第八十條、第八十七條、第八十八條規(guī)定了核設施營運單位違反縱深防御、質(zhì)量保證、輻射照射控制、經(jīng)驗反饋、公眾參與、核安全許可、核設施管理、核事故應急和信息公開等義務，而應當承擔的行政責任。第七十八條規(guī)定了在核設施規(guī)劃限制區(qū)內(nèi)建設可能威脅核設施安全的設施或場所應承擔的行政責任。第八十一條規(guī)定了核設施營運單位違反有關(guān)放射性核素總量檢測義務應當承擔的行政責任第八十二條至第八十三條規(guī)定了技術(shù)支持單位和提供服務單位違反本法規(guī)定應當承擔的行政責任。第八十四條規(guī)定了違法聘用未取得相應資格證書的人員從事核安全工作應當承擔的行政責任。第八十五條規(guī)定了未經(jīng)許可持有核材料應當承擔的責任。第八十六條規(guī)定了放射性廢物處置單位違反本法規(guī)定應當承擔的行政責任。第八十四條規(guī)定了從事核安全活動的單位干擾監(jiān)督檢查應當承擔的行政責任。

2. 民事責任與刑事責任

第九十條確立了核損害賠償制度，規(guī)定核設施營運單位作為唯一責任主體，并對核設施營運單位的免責事由、建立財務保證體系、國家補償?shù)茸龀隽艘?guī)定。第九十一條對違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，規(guī)定應當承擔刑事責任，主要包括瀆職罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪、重大責任事故罪和污染環(huán)境罪幾種情形。

二、《核安全法》存在的不足及完善建議

盡管《核安全法》存在諸多亮點，不僅總結(jié)了過去30多年中國核能行業(yè)發(fā)展和核安全監(jiān)督管理實踐中行之有效的理念、制度措施和法律規(guī)范體系，也回應了社會公眾對核能發(fā)展安全與否的重大關(guān)切，還力求適應國際核安全立法要求，履行應有的國際義務。但是，該法仍然存在一定的不足，需要在以后的法律修改和配套法規(guī)規(guī)章體系建設過程中進一步加以完善。

(一)“核安全”概念界定不清，應當予以明確

廣義的“核安全”包括“核安全(nuclear safety)”、“核安保(nuclear security)”和“核保障(safeguard)”這三個既各自獨立又相互聯(lián)系的概念(即“3S”)?！昂税踩焙w了部分“核安?！钡膬?nèi)容，而“核安?！钡膬?nèi)容又與“核保障”存在部分交叉。3S在所涉主體、目的意圖等制度體系和發(fā)展階段上存在差異。從《核安全法》規(guī)定的具體內(nèi)容來看，基本體現(xiàn)的是“核安全”(nuclear safety)的內(nèi)容，不過，也包含部分“核安?！钡囊?guī)定，例如第十一條，但卻僅限于概述性規(guī)定而未對配套制度措施進行深入展開，導致本法“核安全”概念界定不清。

界定“核安全”概念對于明確《核安全法》的立法定位至關(guān)重要。未來應當在修改法律時，明晰“核安全”概念是廣義范圍還是狹義范圍，理順“核安全”與“核安?！敝g的關(guān)系，對兩者存在的沖突予以協(xié)調(diào)。同時，現(xiàn)有的調(diào)整對象范圍(核設施、核材料及相關(guān)放射性廢物)應與IAEA界定的核安全對象范圍(核設施與核活動)相一致，建議《核安全法》予以修改。

(二)獨立監(jiān)管未充分落實，應當增強核安全監(jiān)督管理部門的獨立性

核安全立法特別強調(diào)監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，該機構(gòu)有關(guān)安全問題的決定應不受參與核能發(fā)展或促進活動的任何團體的干擾，在發(fā)生涉及安全的與核技術(shù)有關(guān)的重大風險時，所有其他利益必須服從于監(jiān)管者的獨立和專業(yè)的判斷[5]9，即核能發(fā)展管理與核安全監(jiān)管職能應予分離。獨立監(jiān)管原則在IAEA制定的《基本安全原則》和《核安全公約》中都有規(guī)定?！逗税踩ā返谌龡l、第五條等條文試圖構(gòu)建獨立的監(jiān)督管理體制，但是卻未真正做到核能發(fā)展管理與核安全監(jiān)管職能的有效分離。依據(jù)《核安全法》的規(guī)定，國務院核工業(yè)主管部門與能源主管部門在核材料許可管理、核事故應急、信息公開等領域與國務院核安全監(jiān)督管理部門存在職責交叉、重復監(jiān)管，實際上造成監(jiān)管不力、多頭監(jiān)管的局面。

既然《核安全法》第五條專門將“獨立監(jiān)管”設置為基本原則之一，那么該法應當在監(jiān)督管理體制的設計上完全遵循這一原則。美國、日本等國家核安全監(jiān)管體制的構(gòu)建以及日本福島核事故的重要教訓都表明，建立專門的核安全監(jiān)管機構(gòu)、強化核安全監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，是核能安全的重要保障。因此，建議整合各涉核部門的監(jiān)管職能，統(tǒng)一由現(xiàn)有國務院核安全監(jiān)督管理部門或者更高行政級別的國家核安全監(jiān)管機關(guān)行使，并在《核安全法》中明確其法律地位。

(三)過程管理不夠明確，應當加以充分體現(xiàn)

核設施安全管理應當按照核設施選址、建造、首次裝投料、運行、退役的流程進行分步管理與過程控制，根據(jù)核安全風險從潛在可能到現(xiàn)實發(fā)生的演變，逐步加重核設施營運單位的安全義務，同時逐步增強核安全監(jiān)管部門的監(jiān)管職責?，F(xiàn)行《核安全法》采用單純的行政許可審批制度構(gòu)建核設施安全管理法律體系，雖在一定程度上體現(xiàn)了預防式的分步管理，但卻無法保證真正實現(xiàn)全過程的監(jiān)管。而且《核安全法》的監(jiān)督檢查條款過于原則，也不完全符合過程管理的理念。

核設施安全問題基本都由核安全設備引起，因此，建議未來修改法律時，強化對核安全設備的監(jiān)管，構(gòu)建分階段行政許可審批與分過程管理核安全設備相結(jié)合的監(jiān)管方式，落實過程管理的監(jiān)管思路；明確監(jiān)督檢查的形式(定期檢查和不定期檢查)和時機(實時監(jiān)控)，并在相應法規(guī)和規(guī)章中進一步細化，以有力的監(jiān)督檢查措施讓公眾放心。

(四)信息公開和公眾參與有待加強

核安全立法對信息公開做出規(guī)定，能夠消除公眾對于核活動的陌生感和恐懼感，為核能產(chǎn)業(yè)安全發(fā)展創(chuàng)造有利的社會環(huán)境。此外，核能利用活動，尤其是核電站的選址和建設與公眾安全和健康密切相關(guān)，應當賦予公眾參與的權(quán)利，并將公眾參與貫徹于核安全立法的始終?！逗税踩ā吩O立專章對“信息公開和公眾參與”進行明確規(guī)定，保證公眾對核安全信息的知情權(quán)和核安全管理的參與權(quán)，但“公眾參與”部分卻僅限于公眾參與核安全決策過程、發(fā)表意見，并未對核安全監(jiān)管部門是否采納公眾意見做出明確規(guī)定。核安全監(jiān)管部門只征求公眾意見而不予以回應并非完整意義上的公眾參與，公眾意見是否對核安全決策產(chǎn)生影響并不得知，難免流于形式。

建議未來修改法律時，增加核安全監(jiān)管部門吸收和采納公眾意見的規(guī)定，并在相應法規(guī)和規(guī)章中進一步明確信息公開的主體、信息的范圍，細化信息公開和公眾參與的方式和時間，為公眾表達意見提供更為有效的平臺，將公眾的核安全管理參與權(quán)利落到實處，實現(xiàn)科學民主的核安全決策。

(五)核損害賠償責任制度不夠完善，建議進行專門立法

公眾在核安全領域是核能風險的承擔者，是核安全立法所要保護的權(quán)利主體。一旦發(fā)生核事故，對公眾的生命安全、身體健康和財產(chǎn)造成損害時，“核安全”便成了“核不安全”，公眾理應具有請求相關(guān)責任主體賠償其損害的權(quán)利。《核安全法》第十條、第十三條和第八十五條對核損害賠償做出了規(guī)定，明確了核損害的賠償范圍、責任主體、免責情形、財務保證、國家補償?shù)葍?nèi)容，但規(guī)定比較原則，且缺乏賠償限額、具體賠償機制、跨境核事故損害、司法管轄、訴訟時效等內(nèi)容。一旦發(fā)生核損害，現(xiàn)有的法律規(guī)范和國務院頒布的兩個“批復”* 國務院的兩個“批復”，是指1986年3月29日發(fā)布的《國務院關(guān)于處理第三方核責任問題的批復》(國函〔1986〕44號)和2007年6月30日發(fā)布的《關(guān)于核事故損害賠償責任問題的批復》(國函〔2007〕64號)。無法有效指導核損害賠償?shù)木唧w進行。

核損害賠償責任制度是保障公眾核損害受償權(quán)得以最終實現(xiàn)的事后救濟措施，也是促進和保障核能行業(yè)持續(xù)發(fā)展的有效手段，與其他制度共同構(gòu)成事先預防、事中監(jiān)管、事后救濟的核安全法律體系。但是，因受篇幅的限制，要在《核安全法》中構(gòu)建完整的核損害賠償制度體系并不現(xiàn)實?！逗税踩ā分恍璐_立核損害賠償責任條款所必備的基本要件，而不必過多過細。未來建議借鑒國外有益經(jīng)驗，對核損害賠償責任制度進行專門立法，對核損害的概念、賠償范圍、賠償責任主體、歸責原則、免責事由、追索權(quán)、賠償責任限額、財務保證、國家補償、跨境損害等內(nèi)容進行詳細規(guī)定。

三、結(jié)語

《核安全法》的出臺，彌補了我國核安全法律體系一直以來缺乏頂層設計的空白，為推動和保障我國核能事業(yè)科學和安全發(fā)展奠定了重要法律基石。從核設施選址、設計建造到核設施退役，從核材料持有到乏燃料與放射性廢物管理，從事先的核安全許可到事中的監(jiān)督檢查再到事后的核事故應急與損害賠償，《核安全法》規(guī)定了一系列制度，既有對原有法律規(guī)范的繼承和完善，也有順應核能行業(yè)發(fā)展趨勢、符合國際法律文件和標準的創(chuàng)新和突破。

但是，任何法律都不會是完美的，都是一定時間和條件下各方利益平衡與妥協(xié)的產(chǎn)物。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展、社會的不斷變遷，《核安全法》將同樣面臨著被修改的命運，以適應新的社會需求。與此同時，《核安全法》作為法律，無法對各項事務做出事無巨細的規(guī)定，從而給配套法規(guī)和規(guī)章的制定與完善留出了空間。未來無論是修改《核安全法》還是制定完善相應法規(guī)和規(guī)章，都應當合理分配核安全法律關(guān)系各主體(企業(yè)、政府與公眾)的權(quán)利(力)與義務(責任)，完善核安全法律制度設計與安排，切實保障核能的安全發(fā)展，讓公眾不再談“核”色變。

[1] 《核技術(shù)》編輯部. 核技術(shù)應用發(fā)展的30年[J]. 核技術(shù), 1979(3): 1-6.

[2] 《核安全立法知識讀本》編委會. 核安全立法知識讀本[M]. 北京：人民交通出版社, 2015: 43-44.

[3] 國務院. 核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠景目標[EB/OL]. http://haq.mep.gov.cn/gzdt/201210/t20121016_238421.htm, 2017-08-08.

[4] 國家核安全局,國家能源局,國防科工局. 核安全文化政策聲明[EB/OL]. http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/haq/201501/t20150113_294130.htm, 2017-08-08.

[5] IAEA. Handbook on Nuclear Law. Vienna: IAEA, 2003: 9-10.