西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的 “高陵模式”分析與啟示*

王呂蓉（西安外事學院，陜西西安 710077）

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·問題研究·

西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的 “高陵模式”分析與啟示*

王呂蓉
（西安外事學院，陜西西安 710077）

摘 要西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度大大加快，在8區(qū)縣開展土地流轉(zhuǎn)工作試點，土地流轉(zhuǎn)區(qū)域范圍得到不斷拓展，規(guī)模得以不斷擴大；流轉(zhuǎn)形式向多樣化發(fā)展，流轉(zhuǎn)主體向多元化發(fā)展且以農(nóng)民為主體；政府重視程度提高，土地流轉(zhuǎn)形式更加規(guī)范化。文章在分析西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)特征、以產(chǎn)權改革促進土地流轉(zhuǎn)的基礎上，選取西安市最具代表性的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“高陵模式”為例，分析其具體的實踐策略，總結(jié)出“高陵模式”中流轉(zhuǎn)土地建農(nóng)場、小面積土地流轉(zhuǎn)給園區(qū)、不改變流地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性質(zhì)的三大現(xiàn)象。以土地流轉(zhuǎn)“高陵模式”的實踐經(jīng)驗為參考，探討農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的戰(zhàn)略意義，從政策法規(guī)、組織管理機構(gòu)、流轉(zhuǎn)機制、配套體系等方面進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)路徑研究，提出了出臺土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，健全土地流轉(zhuǎn)組織管理機構(gòu)、試點工作勇于突破，進行流轉(zhuǎn)機制的大膽創(chuàng)新、完善土地流轉(zhuǎn)配套體系建設的土地流轉(zhuǎn)路徑，為西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作提供指導性作用，有效促進西安市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

關鍵詞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 高陵模式 改進策略 西安市

0 引言

實現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展最重要的問題之一就是解決農(nóng)村土地問題，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分，在促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營與管理的同時，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，保證了農(nóng)民的利益［1-2］。明確的土地產(chǎn)權是合理配置土地資源的前提，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革，加快土地流轉(zhuǎn)，切實維護農(nóng)民利益，成為我國農(nóng)村改革的重要任務［3］。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，放活了土地經(jīng)營權，明確了土地適度經(jīng)營的標準，是我國農(nóng)村土地經(jīng)營制度的又一次重大突破。而在2015年印發(fā)的《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》將農(nóng)村改革放在突出位置，正式提出穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革試點，推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，引導土地經(jīng)營權規(guī)范有序流轉(zhuǎn)［4-5］。當前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍處于起步階段，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及土地產(chǎn)權制度改革背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍存在多方面阻礙［6］。2014年6月，西安市開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記活動，并計劃為農(nóng)戶頒發(fā)新的土地“身份證”，以此開啟新一輪農(nóng)村改革的大門。本文以西安市為研究對象，探討西安地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式現(xiàn)狀，提出西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)路徑，探求農(nóng)村地區(qū)土地改革及經(jīng)濟發(fā)展新的突破點。

1 西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概況

1.1 流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展，西安市在實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展目標的指導下大力發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)模，重視特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，隨著西安市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的全面制定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度大大加快。截至2012年末，全市總面積約10 108km2，其中城區(qū)面積369km2，農(nóng)村耕地面積47.0萬hm2，農(nóng)戶土地承包總量為43.5萬hm2，約有1/10的承包土地進行轉(zhuǎn)移。農(nóng)戶主動進行土地流轉(zhuǎn)面積約為3.8萬hm2，占據(jù)土地流轉(zhuǎn)的主要部分，集體流轉(zhuǎn)的土地面積約為0.6萬hm2，所涉及的流轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村比重達到70%以上［7］。

2014年，西安市在長安區(qū)、灞橋區(qū)、閻良區(qū)、臨潼區(qū)、藍田縣、周至縣、戶縣、高陵縣等8個區(qū)縣開展土地流轉(zhuǎn)工作試點，全面推動西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，引導和規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營性土地入市。長安區(qū)是西安市最早成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的試點，在土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)制定、構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)交易平臺方面已經(jīng)積累了豐富的建設經(jīng)驗，成為西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的排頭兵。在陜西省開展的“省市共建大西安”工作及絲綢之路經(jīng)濟帶建設的推動下，建設用地指標迅速擴大，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為緩解建設用地矛盾，盤活農(nóng)村存量土地，提高農(nóng)村土地集約利用水平的有效途徑［8］。西安市堅持以嚴格的土地利用規(guī)劃及耕地保護制度，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的用途進行嚴格限制。

1.2 流轉(zhuǎn)特征

首先，西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)區(qū)域范圍不斷得到拓展，規(guī)模不斷擴大。在經(jīng)濟發(fā)展水平還不高的時期，西安市農(nóng)村居民的主要經(jīng)濟收入來源就是土地，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模比較有限，并且主要集中在經(jīng)濟相對發(fā)展較好的農(nóng)村以及第二、三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達的城市郊區(qū)。而對著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，二三產(chǎn)業(yè)得到極大發(fā)展，建設用地規(guī)模不斷擴大，大部分農(nóng)村都已經(jīng)開展土地流轉(zhuǎn)工作，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模迅速擴大。西安市農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、種養(yǎng)大戶積極參與到土地流轉(zhuǎn)工作中來，通過土地流轉(zhuǎn)將分散的土地集中起來，建立起規(guī)?；?jīng)營及市場化管理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。以高陵縣為例，截至2013年上半年，高陵縣土地流轉(zhuǎn)總面積達到6.49千 hm2，占可流轉(zhuǎn)面積的54%，規(guī)范化流轉(zhuǎn)率達到90.8%。

其次，流轉(zhuǎn)形式向多樣化發(fā)展，流轉(zhuǎn)主體向多元化發(fā)展且以農(nóng)民為主體。西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式多樣，包括出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、土地托管、入股等形式，互換、出租、轉(zhuǎn)包是西安農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最主要的三種形式。高陵縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，互換面積2.29千hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的35%；出租面積2.39千hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的37%；轉(zhuǎn)包面積1.49千hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的23%。西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以促進農(nóng)民增收為重要目標，在尊重農(nóng)民主體地位的前提下逐步擴大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)及農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶及家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中，極大提高土地流轉(zhuǎn)效率。

最后，政府重視程度提高，土地流轉(zhuǎn)形式更加規(guī)范化。不管是農(nóng)戶之間，還是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)及各新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間，普遍具有分散性，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)方面限制性較大，難以實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。西安市政府作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理主體，不斷完善其管理職能，并逐步發(fā)展成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務主體，從土地流轉(zhuǎn)一直到農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)加銷，實行全程規(guī)范性管理與服務。西安市統(tǒng)籌辦及市農(nóng)委聯(lián)合下發(fā)了《西安市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權頒證工作實施辦法》和《西安市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)辦法》，不斷加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)有形市場和流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)建設，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處農(nóng)經(jīng)機構(gòu)為依托的土地流轉(zhuǎn)中介服務平臺；以區(qū) （縣）農(nóng)經(jīng)部門為龍頭的土地流轉(zhuǎn)信息平臺；以土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)所或者流轉(zhuǎn)中心為主要形式的土地流轉(zhuǎn)市場平臺，健全管理機制，規(guī)范市場流轉(zhuǎn)程序，不斷完善流轉(zhuǎn)服務體系。

1.3 流轉(zhuǎn)動力

第一，政府推動土地確權工作開展。西安市政府全力支持土地確權登記工作的開展，探索出新型的“政府推動確權、群眾做主還權、市場引領用權”的農(nóng)村產(chǎn)權制度改革模式。政府從經(jīng)濟上予以土地確權登記工作大力支持，同時組織行業(yè)專家及科研部門制定科學合理的操作技術規(guī)范，保證工作開展的高效順利。西安市11個涉農(nóng)區(qū)縣政府都成立了土地確權登記工作領導小組，積極開展培訓宣傳活動。在土地確權工作過程中，政府采取“只組織不干預，只引導不拍板，只協(xié)調(diào)不做主”的原則，按照農(nóng)民自愿的原則推進工作的深入。同時，采用更為經(jīng)濟實用的無人機航空攝影測量技術，獲取更加準確的地形圖數(shù)據(jù)，為農(nóng)村集體土地進入流轉(zhuǎn)市場提供基礎數(shù)據(jù)，工作的精確性也得到保障。土地確權后為農(nóng)民頒發(fā)的產(chǎn)權證具有永久的法律效力，這就為日后農(nóng)民的物權、用益權進入流轉(zhuǎn)市場提供保障。

第二，土地確權工作引導土地流轉(zhuǎn)。在頒發(fā)產(chǎn)權證后，從法律上保障了農(nóng)民的權益，農(nóng)民不再擔心土地流轉(zhuǎn)帶來的損失，土地流轉(zhuǎn)的積極性大大提高。通過轉(zhuǎn)包、互換等形式，零散的小塊耕地逐步流轉(zhuǎn)到一起，利于農(nóng)村種養(yǎng)能手、家庭農(nóng)場主等進行統(tǒng)一經(jīng)營。為了保證農(nóng)民的利益，政府對流轉(zhuǎn)后的土地進行嚴格監(jiān)管，保證其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性質(zhì)不改變，建立了嚴格的土地流轉(zhuǎn)風險保證金制度、土地流轉(zhuǎn)價格動態(tài)調(diào)整制度等。

第三，市場引領土地用權的轉(zhuǎn)移。由于農(nóng)民手中地塊面積較小，加上勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，很難發(fā)揮土地的最大效益。通過互換、轉(zhuǎn)包、出租等土地流轉(zhuǎn)方式可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的重組與優(yōu)化配置，發(fā)揮土地經(jīng)營的規(guī)模效益，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。產(chǎn)權證不僅成為農(nóng)民權益的重要保障，農(nóng)民在農(nóng)村產(chǎn)權交易中心利用產(chǎn)權證進行抵押貸款，更是解決了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金難的問題。

2 西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“高陵模式”分析

近年來，高陵縣不斷進行土地流轉(zhuǎn)有效形式的探索與創(chuàng)新，并形成特色的“高陵模式”:高陵縣制定出臺的《高陵縣土地流轉(zhuǎn)管理辦法》、《關于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款的意見的通知》等鼓勵政策，對規(guī)模經(jīng)營在33.3hm2以上的基礎設施由政府配套，將土地流轉(zhuǎn)總面積4%作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助設施建設用地；專門成立全國首家縣域土地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)，設立土地流轉(zhuǎn)信息聯(lián)絡員、收益評估員、合同鑒證等專職工作人員，10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)管委會同時設立土地流轉(zhuǎn)服務中心，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)搭建服務平臺，建立縣鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)信息庫，及時向社會發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息；以3 000～4 500元/hm2的標準建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保證基金制度，將恢復土地耕作現(xiàn)狀所需費用從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保證基金中列支，消除群眾流轉(zhuǎn)后顧之憂；解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)融資難題，西北首家開展了土地承包經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務；將土地流轉(zhuǎn)與開發(fā)整理、標準農(nóng)田建設、規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)配套等項目緊密結(jié)合，組建4個土地專業(yè)合作社，提高土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的組織化程度。

在結(jié)合高陵縣實地調(diào)研情況下，總結(jié)出土地流轉(zhuǎn)“高陵模式”的三大現(xiàn)象:

第一，流轉(zhuǎn)土地建農(nóng)場。高陵縣土地流轉(zhuǎn)工作開展的規(guī)范有序，花費3 000多萬元對全縣的土地進行測繪、登記、確權，并成立了土地流轉(zhuǎn)服務中心，為土地流轉(zhuǎn)提供了交易的平臺。同時，經(jīng)過流轉(zhuǎn)中心的勘測、鑒證、備案、資格審查，轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的權利義務清晰明確。高陵縣土地流轉(zhuǎn)服務中心幫助農(nóng)民通過置換、轉(zhuǎn)包等方式籌辦農(nóng)場，并頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)土地的面積、界限、期限等信息，給予農(nóng)民法律保護。何村作為高陵現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)第一村，農(nóng)民年人均純收入近2萬元，出現(xiàn)了賣菜經(jīng)紀人以及裝菜、建冷庫、搞運輸、跑銷售等相關產(chǎn)業(yè)鏈，吸引大量外來人口打工，甚至出現(xiàn)本村村民到外地包地建農(nóng)場的情況。高陵縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積約占耕地總面積的56%，涉及1.78萬農(nóng)戶，而流轉(zhuǎn)用途主要以蔬菜和其他經(jīng)濟作物種植為主。

第二，小面積土地流轉(zhuǎn)給園區(qū)。由于小面積土地分散在農(nóng)民手中，很難發(fā)揮土地經(jīng)營的規(guī)模效益。為此，高陵縣政府積極牽頭出資，通過土地流轉(zhuǎn)建設農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，給予園區(qū)技術及管理指導，大力招商引資，推動農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。往年農(nóng)民平均糧食收益約15 000元/hm2左右，在氣象災害頻發(fā)年份甚至出現(xiàn)虧損情況，而將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，農(nóng)民不僅可以拿到流轉(zhuǎn)費用，還可以進入園區(qū)打工，拿到穩(wěn)定收入，利益得到極大保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展的同時，實現(xiàn)土地、資金、技術等各項生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。目前，高陵縣已涌現(xiàn)出20多個各具特色、各具看點的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，帶動了6.67千hm2設施農(nóng)業(yè)項目規(guī)劃區(qū)建設。

第三，土地流轉(zhuǎn)不改變土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性質(zhì)。高陵縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)完全遵循農(nóng)民自愿的原則，并且鼓勵農(nóng)村種養(yǎng)能手接手流轉(zhuǎn)土地，培育出大量的職業(yè)農(nóng)民及家庭農(nóng)場主。高陵縣對于流轉(zhuǎn)后的土地進行嚴格的監(jiān)督管理，同時建立了土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度，要求土地流轉(zhuǎn)手續(xù)辦理時就預交風險保證金，并且土地流轉(zhuǎn)價格實行3年一調(diào)整，以此降低農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)風險，保證農(nóng)民利益。流轉(zhuǎn)后的土地多用來種植果菜，栽培苗木花卉，存在一定程度的非糧化現(xiàn)象。

3 “高陵模式”的啟示

3.1 從“高陵模式”看農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的戰(zhàn)略意義

第一，是農(nóng)民權益保障的有效途徑。農(nóng)村集體土地資源經(jīng)常企業(yè)及開發(fā)商等低價征用，而農(nóng)民作為農(nóng)村集體土地的所有者，在這一過程中其權益容易受到侵害。農(nóng)民本身權利意識較為薄弱，只有在土地發(fā)生流轉(zhuǎn)、出租、轉(zhuǎn)讓等活動并侵害其利益時才會覺醒。土地流轉(zhuǎn)工作由政府領導農(nóng)民做好土地的普查、登記及確權等工作，并組織農(nóng)民依法、公開監(jiān)督，使農(nóng)民的權益得到了法律保障。

第二，是中國農(nóng)村實行二次改革并走向市場化的要求。我國實行的第一次農(nóng)村改革就是在全國范圍內(nèi)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，以此激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，解決農(nóng)民的溫飽問題。但是由于之后的城鎮(zhèn)化進程迅速加快，農(nóng)村改革逐漸滯后，農(nóng)產(chǎn)品市場化程度相對較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素很難得到合理高效的利用。在這種背景下，實行農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)有效提高了資源利用效率，促進農(nóng)村向市場化方向發(fā)展［9］。

第三，是改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必由之路［10～11］。城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是我國長期以來的基本國情，農(nóng)村發(fā)展一直滯后于城市，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，農(nóng)業(yè)發(fā)展一直落后于二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會提出就已經(jīng)提出以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展，并且在工業(yè)化達到一定程度后實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，這也是我國現(xiàn)階段以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的具體體現(xiàn)。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)正是以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)政策的實施路徑之一，在實現(xiàn)農(nóng)村各要素加速流動的過程中促進城鄉(xiāng)市場融合，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展起到積極作用。

第四，是改善農(nóng)村金融環(huán)境的重要舉措［12］。我國農(nóng)村發(fā)展最大的限制因素之一就是資金供給不足，農(nóng)民融資困難。長期以來，農(nóng)村廉價的土地資源、人力資源等為我國城鎮(zhèn)化及工業(yè)化的發(fā)展起到很大的支持作用。農(nóng)村集體土地資源的稀缺性將會促使其不斷增值，面臨的金融風險更低。因此，將農(nóng)村集體土地依法進行流轉(zhuǎn)，有利于解決農(nóng)村融資困難的問題，最終必將有效改善農(nóng)村金融環(huán)境。

3.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的改進策略

3.2.1 出臺土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，健全土地流轉(zhuǎn)組織管理機構(gòu)

土地流轉(zhuǎn)政策與法規(guī)是保證土地流轉(zhuǎn)工作順利開展的基礎，要制定頒發(fā)諸如《高陵縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實施辦法》的政策性文件，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展?！陡吡昕h加快促進家庭農(nóng)場發(fā)展的實施意見》及《高陵縣貫徹落實中央一號文件精神扶持農(nóng)民專業(yè)合作社做大做強的意見》，也為農(nóng)村新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育與發(fā)展提供指導性意見。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作影響較大，因此要加強對該項工作的監(jiān)管力度，建立健全的如土地流轉(zhuǎn)服務中心的各級組織管理機構(gòu)，負責轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，形成聯(lián)動監(jiān)管的局面。

3.2.2 試點工作勇于突破，進行流轉(zhuǎn)機制的大膽創(chuàng)新

資金缺乏是農(nóng)村發(fā)展的重大阻礙，而推行農(nóng)村資源的資產(chǎn)化轉(zhuǎn)化，實施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款工作，未嘗不是解決農(nóng)村發(fā)展資金的重大嘗試。要對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施建設用地進行明確規(guī)定，正如高陵縣規(guī)定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目超過20hm2且符合農(nóng)業(yè)利用規(guī)劃時，可利用土地流轉(zhuǎn)總面積的4%作為生產(chǎn)生活設施建設用地使用。土地流轉(zhuǎn)機制應在符合土地流轉(zhuǎn)總體目標的前提下大膽進行創(chuàng)新，以適應市場化發(fā)展的需要。通過農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，明細農(nóng)村土地產(chǎn)權關系，對于農(nóng)戶承包的土地進行產(chǎn)權確定，并頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證。在辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù)時，企業(yè)必須繳納一定的風險保證金，設立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保證金能最大限度降低農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的風險。土地流轉(zhuǎn)不斷向市場化方向發(fā)展，因此土地承包經(jīng)營權價格應隨市場化發(fā)展深度不斷進行調(diào)整，可采取3年一調(diào)整且調(diào)整幅度不低于當?shù)丶Z食國家保護價前3年平均上漲幅度的方法。面對日益增多的土地流轉(zhuǎn)糾紛矛盾以及糾紛的復雜性，應由與土地流轉(zhuǎn)工作相關的國土、司法等相關部門成立仲裁委員會，以此維護糾紛各方的正當權益。

3.2.3 完善土地流轉(zhuǎn)配套體系建設

農(nóng)民在經(jīng)過土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后失去了最基本的生活保障，那么配套的保障措施極為必要。首先應該完善社會保障制度，如高陵縣率先在西安市推行農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，并進一步明確規(guī)定農(nóng)民參加的農(nóng)村新型合作醫(yī)療費用全部由縣政府出資，陜西省通過推行農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民和失地農(nóng)民統(tǒng)籌一體的新型社會養(yǎng)老保險制度，建立了基礎養(yǎng)老金增長機制，都值得借鑒。要保證失去土地后的農(nóng)民再就業(yè)，加大對農(nóng)民的技能培訓，為農(nóng)民提供完善的就業(yè)信息系統(tǒng)，提供準確的就業(yè)信息，同時充分發(fā)揮農(nóng)民的創(chuàng)造性，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展對土地需求量急劇擴大，加快了土地流轉(zhuǎn)速度，對于土地全部轉(zhuǎn)出的農(nóng)民應實行戶籍一元化改革，允許該部分農(nóng)民辦理城鎮(zhèn)戶口，自主選擇政策優(yōu)惠待遇。

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THE ANALYSIS AND INSPIRATION OF RURAL LAND CIRCULATION OF＇GAOLING MODE＇IN XI＇AN

Wang Lvrong
（Xi＇an international university，Xi＇an，Shaanxi 710077，China）

AbstractThe speed of rural land circulation in Xi＇an has greatly quickened.The pilot work of land circulation has been carried out in eight districts and counties in Xi＇an.The range and scale of land circulation have been expanded constantly，the form becomes more diversified，and the subjects are farmers.The government has paid more attention to normalize land circulation.On the basis of analyzing current situations and features of rural land circulation in Xi＇an and ways to promote land circulation through property right reforms，taking the most representative"Gaoling Model"of rural land circulation in Xi＇an as an example，this paper analyzed the specific practical strategies.The results that there were three phenomena in"Gaoling Model"，for example，the circulated lands become farms；Lands covering a small area were circulated to parks；The agricultural production nature of lands circulated was not changed.Referring to the practical experience of"Gaoling Model"of land circulation，the paper discussed the strategic significance of rural land circulation and made a research on ways of rural land circulation from such aspects as policies and regulations，organizational management institutions，circulation mechanism and accessory systems.The paper put forward some policies for rural land circulation and effectively promoting the development of agricultural modernization in Xi＇an，such as regulating land circulation，perfecting organizational management institutions，innovating circulation mechanism，and perfecting ways of land circulation to provide guidance.

Keywordsrural land circulation；Gaoling Model；improving strategies；Xi＇an

中圖分類號：F301.3

文獻標識碼：A

文章編號：1005-9121［2016］02-0057-05

doi:10.7621/cjarrp.1005-9121.20160208

收稿日期：2015-04-08

作者簡介：王呂蓉 （1979—），女，甘肅白銀人，講師。研究方向:區(qū)域經(jīng)濟。Email:1015354395@qq.com*資助項目：2014年陜西省科技廳項目“基于產(chǎn)權改革視角的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)化管理研究”（2014KRM58）