國土資源信息公開常見敗訴問題研究

浙江鑒湖律師事務(wù)所 何建航

國土資源信息公開常見敗訴問題研究

浙江省國土資源廳法規(guī)處 謝 偉

浙江鑒湖律師事務(wù)所 何建航

編者按：

自2008年5月1日《政府信息公開條例》施行以來，國土資源信息公開復(fù)議訴訟連年攀升（占比常在前三位），敗訴率穩(wěn)居各類行政案件首位，筆者擬從信息公開受理、公開范圍、內(nèi)容審查、一事一申請(qǐng)?jiān)瓌t、網(wǎng)上信息公開、合件或分件處理、信息不存在、辦理機(jī)制等常見敗訴問題著手尋求解決之道。因內(nèi)容和案例較多，本文擬分兩期刊出。

隨著法律意識(shí)的高漲，社會(huì)公眾對(duì)關(guān)涉征地拆遷權(quán)益的國土資源政府信息需求與日俱增，兼之如今信息公開的申請(qǐng)、救濟(jì)渠道（復(fù)議、訴訟、監(jiān)察投訴等）十分暢通，國土資源信息公開申請(qǐng)連年翻紅。筆者結(jié)合近年來國土資源信息公開復(fù)議、訴訟案件情況，在《國土資源政府信息公開案件辦理中的幾個(gè)問題》（見2009年第2期本刊）基礎(chǔ)上，就常見敗訴問題作一探討。

問題一：信息公開受理---不為名稱所惑

把好信息公開受理關(guān)，旨在厘清國土資源信息公開的邊界，關(guān)鍵是兩看：先看名稱，剔除出信訪訴求、查處違法申請(qǐng)、行政復(fù)議申請(qǐng)、行政監(jiān)督申請(qǐng)、舉報(bào)投訴件等明顯非信息公開訴求，轉(zhuǎn)由信訪、法規(guī)、監(jiān)察等機(jī)構(gòu)處理，并告知申請(qǐng)人。再看內(nèi)容，社會(huì)公眾因認(rèn)知所限，以行政核查、查閱（公開）報(bào)告、依法行政申請(qǐng)等名義提出信息公開申請(qǐng)的（多見于郵寄、電子數(shù)據(jù)等方式），可現(xiàn)場(chǎng)、電話、電郵要求其明確請(qǐng)求屬否信息公開，必要時(shí)書面通知其補(bǔ)正。因路途遙遠(yuǎn)或外出等原因補(bǔ)正不便，但根據(jù)申請(qǐng)公開內(nèi)容及溝通結(jié)果能夠斷定確屬信息公開申請(qǐng)的，可直接受理。

問題二：信息公開范圍把握----重在查看公開目錄、屬否本機(jī)關(guān)制作與保存、法規(guī)政策規(guī)定和實(shí)踐做法

信息公開受理后，對(duì)申請(qǐng)公開內(nèi)容明確的，除保密信息外，是否公開關(guān)鍵看屬否信息公開范圍。方法是三查。一查該項(xiàng)信息在否本系統(tǒng)、本機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息公開目錄內(nèi)，若是應(yīng)告知已公開的網(wǎng)站等渠道，不便獲取的直接提供。二查本機(jī)關(guān)是否制作、保存，這需要從檔案室（含地質(zhì)檔案館）、信息系統(tǒng)（如建設(shè)用地審批、地籍管理、礦業(yè)權(quán)管理、規(guī)劃管理等）、制作處（科）室等查找，尤其要注意對(duì)尚未歸檔但屬公開范圍的政府信息的查找。三查法規(guī)政策及實(shí)踐做法。上述兩種渠道查不到（可能是信息公開目錄時(shí)未能窮盡，或信息保存不全等原因），應(yīng)遍查國土資源法規(guī)政策中有無此項(xiàng)職權(quán)、事務(wù)要求，并問詢實(shí)踐中有無該項(xiàng)事務(wù)及信息，若有就得繼續(xù)查找；若無應(yīng)告知申請(qǐng)人信息不存在并說明理由。

問題三：信息公開內(nèi)容審查----答對(duì)所問的關(guān)鍵

很多時(shí)候，因社會(huì)公眾對(duì)國土資源業(yè)務(wù)不懂（少數(shù)情況是故意設(shè)陷阱），所申請(qǐng)公開的政府信息內(nèi)容不明確或有歧義，這時(shí)需要通過現(xiàn)場(chǎng)或電話詢問、釋疑，書面補(bǔ)正，乃至召開調(diào)查會(huì)等方式，要求其明確申請(qǐng)內(nèi)容，做到與國土資源工作事項(xiàng)一一對(duì)應(yīng)。除此之外，信息公開工作人員要精研國土資源業(yè)務(wù)，與經(jīng)辦處（科）室、法制部門等充分商議，審查時(shí)做到“排除合理懷疑、內(nèi)心確信”，方可答對(duì)所問。下面試以兩個(gè)信息公開申請(qǐng)析之。

1.要求公開“征地拆遷后本村宅基地使用權(quán)的去向”

國土資源部門查詢地籍管理系統(tǒng)后，答復(fù)該地塊出讓后未辦理土地登記，故該政府信息不存在。經(jīng)分析：一是征地后村民占用宅基地的依據(jù)，即基于農(nóng)村村民身份取得的集體宅基地使用權(quán)（承包地同理），雖然由于土地依法征收轉(zhuǎn)為國家所有，但在宅基地上房屋未拆除土地未交出前的征地實(shí)施階段，村民仍享有事實(shí)上的使用權(quán)，只是其原宅基地使用權(quán)權(quán)能被限縮，如宅基上房屋不得翻建、征地實(shí)施完畢時(shí)宅基地使用權(quán)消滅等。二是宅基地使用權(quán)的去向并非現(xiàn)成的政府信息。因該地塊上房屋拆遷尚未結(jié)束，每戶居民房屋是否已拆除情況不一，現(xiàn)行法律也未規(guī)定拆除進(jìn)度要向國土資源局實(shí)時(shí)報(bào)告，故國土資源局不可能掌握宅基地使用權(quán)情況，申請(qǐng)人要了解該情況須通過信訪調(diào)查途徑。三是宅基地使用權(quán)是由農(nóng)村村民根據(jù)建房需要經(jīng)政府審批取得的，土地登記僅是對(duì)該項(xiàng)權(quán)利的行政確認(rèn)和向社會(huì)公示，并不創(chuàng)設(shè)、變更或消滅宅基地使用權(quán)，因此國土資源部門以土地登記查詢結(jié)果作答顯然答非所問。

2.要求公開“某拆遷安置工程用地占用基本農(nóng)田調(diào)整為一般農(nóng)田的批文”

國土部門收到后公開了省政府征地批文，但案件審理中發(fā)現(xiàn)，該批文所涉土地并不含基本農(nóng)田（基本農(nóng)田得國務(wù)院審批），顯然答非所問。一番推敲后，筆者發(fā)現(xiàn)這一信息公開申請(qǐng)其實(shí)自相矛盾，國土資源部門根本不存在這一政府信息。

一是否存在基本農(nóng)田調(diào)整為一般農(nóng)田的審批。綜觀《土地管理法》及實(shí)施條例、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)：法律并未規(guī)定何為“一般農(nóng)田”，更未設(shè)定基本農(nóng)田調(diào)整為一般農(nóng)田的審批事項(xiàng)、審批機(jī)關(guān)和審批程序；基本農(nóng)田是由土地利用總體規(guī)劃確定的，現(xiàn)實(shí)中多是根據(jù)城市發(fā)展和重大建設(shè)需求，通過土地利用總體規(guī)劃編制、修改等方式確定基本農(nóng)田布局，使之既滿足耕地保護(hù)需要，又為城市發(fā)展留出空間（一般直接將基本農(nóng)田調(diào)整為建設(shè)用地，而非調(diào)整為一般農(nóng)田）。因此，從某種意義上看，規(guī)劃編制或修改的批文就是基本農(nóng)田調(diào)整的批文，但仍不同于案涉信息公開申請(qǐng)。（備注：詳見《我國基本農(nóng)田立法的四大軟肋》，見本刊2015年第2期）

二是法律禁止為一般建設(shè)項(xiàng)目調(diào)整規(guī)劃確定的基本農(nóng)田?！锻恋毓芾矸ā返诙鶙l規(guī)定，除非國家和省級(jí)政府批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地才可占用基本農(nóng)田，并按批文修改土地利用總體規(guī)劃。其他項(xiàng)目要在土地利用總體規(guī)劃（或修改、調(diào)整完善）確定的建設(shè)用地區(qū)安排。

本案中，正是通過第二輪土地利用總體規(guī)劃的編制，改變了基本農(nóng)田的布局，案涉拆遷安置工程用地位于規(guī)劃的建設(shè)用地區(qū)，所申請(qǐng)的政府信息其實(shí)不存在。因此，要準(zhǔn)確答復(fù)，必須理清建設(shè)占用基本農(nóng)田及土地利用總體規(guī)劃修改的法律依據(jù)和實(shí)踐做法，并解釋不存在的法律和事實(shí)理由，方能釋疑解惑，防范行政爭議。

問題四：信息公開處理的便民原則----“一事一申請(qǐng)”原則應(yīng)慎用

《國務(wù)院關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕5號(hào)）基于行政效率提出的“一事一申請(qǐng)”原則，在實(shí)踐中往往需要申請(qǐng)人補(bǔ)正（拆分或歸并信息公開申請(qǐng)），很可能違反一次性告知（補(bǔ)正）規(guī)定，人為制造信息公開障礙。而且，該項(xiàng)原則違反了行政便民原則，也忽視了行政機(jī)關(guān)基于專業(yè)優(yōu)勢(shì)（對(duì)法律和業(yè)務(wù)的掌握）及充沛的行政資源實(shí)質(zhì)具有的區(qū)分、判定多項(xiàng)政府信息內(nèi)容能力。

我們?cè)囈蕴颇成暾?qǐng)公開6項(xiàng)政府信息一案來作分析，這6項(xiàng)政府信息申請(qǐng)為：1.信訪意見及上京接訪記錄、人員安排和接訪費(fèi)用等；2.異地調(diào)產(chǎn)安置的登報(bào)公告、異地調(diào)產(chǎn)戶數(shù)人數(shù)；3.房屋地質(zhì)下沉質(zhì)量檢測(cè)鑒定、復(fù)核報(bào)告、鑒定單位抽選程序報(bào)告及公告；4.兩小區(qū)項(xiàng)目批文、土地使用證、建設(shè)用地、工程規(guī)劃許可證、施工許可證、商品房預(yù)售許可證、小區(qū)設(shè)計(jì)圖紙、招標(biāo)、掛牌程序、建造企業(yè)合同、房屋驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、套型數(shù)量；5.某區(qū)政府〔2007〕XX號(hào)專題會(huì)議紀(jì)要；6.區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼5000多萬元給某置業(yè)有限公司憑據(jù)。

經(jīng)分析，第5、6項(xiàng)內(nèi)容十分明確，只是國土資源部門是否制作或保存不清楚。第1項(xiàng)的對(duì)象不明（從語意上判斷應(yīng)為唐某），且是否屬于政府信息存疑；第2、3項(xiàng)所涉地塊不明，需要補(bǔ)正后查實(shí)是否國土資源部門制作或保存；第4項(xiàng)中不少內(nèi)容由建設(shè)部門或房地產(chǎn)公司掌握，國土資源部門無法提供。因此，即使唐某按“一事一申請(qǐng)”的要求分項(xiàng)提出，國土資源部門仍得逐一分析后要求其補(bǔ)正或告知向其他部門申請(qǐng)公開。這樣的處理方式，既為唐某增設(shè)了無謂的義務(wù)，又增加了國土資源部門的公開負(fù)擔(dān)，還容易引發(fā)行政爭議，可謂得不償失。因此，“一事一申請(qǐng)”原則在信息公開實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)慎用。

問題五：網(wǎng)上信息公開回復(fù)----切莫簡單“網(wǎng)來網(wǎng)去”

根據(jù)《政府信息公開條例》第六、二十六條等規(guī)定，政府信息應(yīng)當(dāng)正式、準(zhǔn)確、完整，并按照申請(qǐng)人要求的形式提供。現(xiàn)實(shí)中，為便利公眾申請(qǐng)政府信息，國土資源部門多通過政務(wù)服務(wù)網(wǎng)或門戶網(wǎng)站提供政府信息公開申請(qǐng)服務(wù)，并設(shè)置了固定的網(wǎng)上答復(fù)格式，但這種數(shù)據(jù)電文答復(fù)的效力尚難與書面答復(fù)等同，在現(xiàn)實(shí)生活中使用也存在諸多障礙。因此，不少申請(qǐng)人通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提出政府公開申請(qǐng)時(shí)明確要求以書面方式公開。國土資源部門若簡單網(wǎng)來網(wǎng)去，既不符合公開的形式要求，又會(huì)面臨復(fù)議訴訟檢驗(yàn)，目前不少行政機(jī)關(guān)已因此敗訴。