特大城市流浪乞討人員救助管理模式創(chuàng)新研究

□劉　　錦　　王克勝（、中共廣州市委黨校 政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東　　廣州50070；、廣州市救助管理站市區(qū)分站，廣東　　廣州50530）

特大城市流浪乞討人員救助管理模式創(chuàng)新研究

□劉錦1王克勝2（1、中共廣州市委黨校 政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東廣州510070；2、廣州市救助管理站市區(qū)分站，廣東廣州510530）

近年來，城市流浪乞討人員管理問題呈現(xiàn)敏感性、復(fù)雜性等特點，現(xiàn)行管理模式暴露出不少問題。本文以廣州為例，重點分析特大城市流浪乞討人員從行政救助到合作治理中存在的問題，反思現(xiàn)行救助管理模式，深入探討構(gòu)建政府、社會力量及公眾等共同參與的“網(wǎng)絡(luò)式”救助管理模式之實踐路徑，以更好地促進特大城市流浪乞討人員的救助管理工作。

特大城市；流浪乞討人員；救助管理

流浪乞討人員是生活無著的流浪、乞討人員的簡稱。他們街頭流浪乞討，不僅自身生存艱難，還影響市容市貌，甚至引發(fā)系列的社會問題。流浪乞討現(xiàn)象具有漫長的歷史，并隨著歷史的變遷在不斷地改變，如何救助和管理城市流浪乞討人員，則成為世界各國普遍關(guān)注的重要論題。廣州是國際性大都市，也是外來流浪人口較多的特大城市。2003年廣州“孫志剛事件”，引發(fā)全民對城市流浪乞討人員管理問題的關(guān)注，并催生了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的頒布，這標(biāo)志著城市流浪乞討人員管理模式從強制性管理到社會福利救助的轉(zhuǎn)變。廣州市高度重視對流浪乞討人員的救助管理工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，2003年至2015年廣州累計救助生活無著落者和流浪乞討人員逾44.5萬人次，約占全省救助量的33%。［1］目前，救助管理工作正處于再發(fā)展階段，受城市流浪乞討人員管理辦法的限制，以及歷史和現(xiàn)實的原因，救助管理在實踐運作上暴露越來越多的問題與矛盾，如何在法治的軌道上加強服務(wù)與管理，現(xiàn)行的行政救助模式正面臨考驗并亟待改革，構(gòu)建政府、社會力量及公眾等共同參與的“網(wǎng)絡(luò)式”救助管理模式成為發(fā)展趨勢。

一、廣州城市流浪乞討人員救助管理體系的探索

（一）加強救助管理機構(gòu)建設(shè)

廣州市有2個市屬救助管理機構(gòu)，還有番禺、花都、從化、增城等4個區(qū)級救助管理站。一是廣州市以救助管理機構(gòu)等級創(chuàng)建工作為抓手，不斷改善和提高救助管理機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施、功能布局和設(shè)施設(shè)備。同時，就轉(zhuǎn)變服務(wù)理念、改善服務(wù)環(huán)境、優(yōu)化服務(wù)流程、改進服務(wù)方式等方面著手，努力提升服務(wù)管理水平，努力得到認(rèn)可，如廣州市屬兩個救助管理站被民政部評為“國家一級救助管理機構(gòu)”。二是貫徹落實關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益、流浪乞討人員身份查詢和照料安置、家庭暴力庇護救助、救助專用車票管理等系列規(guī)范性文件，創(chuàng)新服務(wù)管理舉措，完善配套政策措施，形成積極配合、齊抓共管、整體推進的工作格局。三是認(rèn)真落實民政部、公安部消防安全管理十項規(guī)定，全市救助機構(gòu)和委托安置單位開展安全隱患排查整治，制作隱患和整改清單，確保受助對象合法權(quán)益得到保障。另外，全市救助機構(gòu)啟用新版全國救助管理信息系統(tǒng)和全國救助尋親網(wǎng)，市公安機關(guān)對長期滯留安置對象進行DNA、指模和相片采取，有效對接了社會尋人需求，推動救助管理工作創(chuàng)新。

（二）健全救助管理工作機制

2003年廣州“孫志剛事件”發(fā)生后，全國掀起了對收容遣送制度的抨擊及反思，并催生了《城市生活無著流浪乞討人員救助管理辦法》的正式實施，流浪乞討人員的救助工作從“強制”開始轉(zhuǎn)為“自愿”。救助管理制度實施之初，由于政府缺乏救助管理經(jīng)驗，面對違法的流浪乞討行為，存在畏首畏尾不敢堅決執(zhí)法的情況，從而導(dǎo)致一夜間城市間流浪乞討現(xiàn)象明顯加重。針對街頭流浪乞討人員回潮現(xiàn)象，廣州市政府開始積極探索新的工作機制：一是建立流浪乞討人員救助管理工作聯(lián)席會議制度。2004年11月，廣州市召開流浪乞討人員救助管理工作會議，建立聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議由市維穩(wěn)辦、綜治辦召集，市民政局、公安局、衛(wèi)生局、城管支隊等部門相關(guān)業(yè)務(wù)處室參加。二是在全國率先成立流浪乞討人員救助管理工作小分隊。2005年6月成立市救助管理專項工作小組，并建立聯(lián)絡(luò)員制度。市流動救助小分隊由市救助管理專項小組辦公室領(lǐng)導(dǎo)。市救助管理專項工作小組每年定期召開全體會議，通過聯(lián)合開展政策創(chuàng)制、聯(lián)合調(diào)研走訪、聯(lián)合檢查考評、聯(lián)合開展宣傳活動等多種方式，從全局上謀劃和推動救助管理工作深入發(fā)展。此外，2015年救助管理工作開始納入社區(qū)網(wǎng)格化管理范疇，強化屬地管理責(zé)任的落實，使救助管理工作格局得到有效深化，也為廣州救助管理工作提供堅實有力的組織保障。

（三）創(chuàng)新街頭救助管理形式

2005年1月，市公安、民政、城管三部門聯(lián)合成立流動救助服務(wù)隊，開展街頭流浪乞討人員的勸導(dǎo)、救助和護送工作。根據(jù)2008年出臺的《關(guān)于建立流浪乞討人員長效服務(wù)管理機制的意見》，廣州把救助管理工作納入綜治考評內(nèi)容并建立建全監(jiān)督考核機制，進一步完善流動求助服務(wù)工作機制，全市11個區(qū)均已參照市的做法建立流動救助服務(wù)隊。廣州持續(xù)鞏固公安、民政、城管等多部門街面聯(lián)合救助執(zhí)法模式，全面拓展公安、民政、城管等多部門聯(lián)合巡查救助模式，常態(tài)化開展部門聯(lián)動、市區(qū)聯(lián)動和跨區(qū)聯(lián)動，強化對街頭流浪乞討人員勸導(dǎo)、教育、幫助、護送等主動救助服務(wù)。根據(jù)市委、市政府的工作部署和重大節(jié)假日、重大活動的工作實際需要，主動組織開展專項救助行動。開展街面“夏日送清涼”“寒冬送溫暖”等救助關(guān)懷行動，有效防止了特殊困難群眾凍餓病亡街頭事件。通過抓好街頭流浪未成年人、精神病人、危重病人等特殊對象的保護穩(wěn)控，依法做好分類救助服務(wù)，防止損害公共安全事件的發(fā)生。2013年，依托114號碼百事通搭建全天候快速救助響應(yīng)機制，求助群眾或熱心市民只需撥打電話114，該平臺就會將電話轉(zhuǎn)接到廣州市相應(yīng)的救助管理機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，2015年，僅廣州市救助管理站市區(qū)分站就接到熱心群眾來電604人次，出車接回197人次。

（四）引導(dǎo)社會力量參與救助

通過深化“政府指導(dǎo)、社會參與”的救助服務(wù)模式，廣泛動員社會組織、志愿者團體、社區(qū)居委和熱心群眾參與救助志愿服務(wù)。以“6.19”全國救助管理機構(gòu)公眾開放日為契機，開展了救助管理主題宣傳系列活動。創(chuàng)造性地開展“救助接力進社區(qū)”宣傳日活動，制作了救助管理動漫宣傳片和公益廣告片，與社會組織合作成立了全市首個流浪救助主題的志愿者驛站，讓社會各界更加深入了解、支持和參與救助工作。加強與媒體的良性互動，邀請主流媒體采訪報道救助服務(wù)創(chuàng)新舉措，通過媒體公布求助熱線和救助途徑等，引導(dǎo)熱心群眾正確幫助有需要的流浪乞討人員，先后及時救助處置輿論關(guān)注個案，受到了社會的廣泛好評。2014年，推進“福彩有愛·棄討返鄉(xiāng)”流浪乞討人員社工救助服務(wù)試點項目，積極擴大試點范圍，以政府購買服務(wù)形式，在越秀、荔灣、天河區(qū)開展街面流浪乞討人員社工介入服務(wù)工作，共開展專業(yè)社工“主動干預(yù)”服務(wù)205人次，成功勸導(dǎo)幫助5名職業(yè)乞討人員返回家鄉(xiāng)。連續(xù)10年舉辦“中秋尋親圓夢”救助服務(wù)公益活動，引導(dǎo)公眾關(guān)注流浪未成年人救助保護，幫助長期滯穗兒童回歸家庭。推進與中國社會福利基金會等社會組織、教研機構(gòu)、志愿團體、愛心企業(yè)合作的“流浪兒童救助服務(wù)創(chuàng)新項目”，為流浪未成年人提供興趣課程、特殊教育、康復(fù)訓(xùn)練、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)介紹等救助保護服務(wù)。社會力量的廣泛參與，實現(xiàn)了政府力量與社會力量的良性互動，提高了救助管理工作的社會關(guān)注，為救助管理工作的創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展注入了新的活力，開拓了新的思路。

二、從行政救助到合作治理的轉(zhuǎn)型困境

2003年《救助管理辦法》實施以來，地方政府的救助管理工作開局較為順利，如救助機構(gòu)基本到位、管理制度初步建立、運轉(zhuǎn)機制正在形成等，10余年的實踐也使救助管理形成了特定的行政救助模式?，F(xiàn)階段正處于我國流浪乞討人員的行政救助向合作治理的轉(zhuǎn)型期，在政策發(fā)揮實質(zhì)效用的進程中，救助管理工作仍暴露出系列新問題有待解決。

（一）社會對救助管理的認(rèn)識存在誤區(qū)

長期以來，民眾對流浪乞討人員的救助管理的認(rèn)識存有明顯的誤區(qū)，在調(diào)查訪談中，民眾幾乎都認(rèn)為對街頭流浪乞討人員之管理，應(yīng)全部由當(dāng)?shù)卣绕涫敲裾块T負(fù)責(zé)，街頭流浪乞討人員的存在則成為民政部門及其救助管理站不作為的“鐵證”，甚至部分政府負(fù)責(zé)人也存在這種誤區(qū)，認(rèn)為與流浪乞討人員相關(guān)的工作都是民政的事。據(jù)廣州某區(qū)救助一線工作人員稱，在干凈整潔平安有序市容專項整治工作中，因流浪乞討人員在立交橋下堆放雜物，民政部門被要求整改。可見，社會對救助管理認(rèn)識的誤區(qū)之深。對救助管理的認(rèn)識誤區(qū)，易于影響社會力量參與流浪乞討人員的救助工作。

（二）受助對象無甄別導(dǎo)致救助目標(biāo)偏離

現(xiàn)行《救助管理辦法》，若嚴(yán)格執(zhí)行則存有無可操作性，現(xiàn)行受助對象中絕大部分將不符合救助對象范圍。如果按照《救助管理機構(gòu)工作規(guī)程》，救助對象無限定性的規(guī)定，將會導(dǎo)致民政部門的救助壓力劇增。如救助管理辦法第8條規(guī)定，“求助人員為疑似精神障礙患者、疑似傳染病人、危重病人或有明顯外傷人員的，救助管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聯(lián)系醫(yī)療急救機構(gòu)或安排工作人員將其送醫(yī)救治、診斷”。這容易導(dǎo)致原本應(yīng)由公安、城管等護送至醫(yī)療機構(gòu)的，會被部分人員惡意護送至救助機構(gòu)附近勸其自行求助，增加救助機構(gòu)的負(fù)擔(dān)。目前，部分求助人員以治病為目的，特別是一些身患艾滋病、肺結(jié)核、尿毒癥的慢性病的病人，如果對此類病人全部都送往醫(yī)療機構(gòu)救治，會加劇依賴政府無償救治的思想，導(dǎo)致要求免費治病的人員肯定會劇增。另外，出于對保護求助人員的顧慮，暫未對重復(fù)救助問題進行明確規(guī)定，導(dǎo)致出現(xiàn)重復(fù)求助治療現(xiàn)象，浪費救助資源。據(jù)廣州市救助管理站統(tǒng)計，有受助對象一年內(nèi)在某救助站記錄100余條救助記錄。另，故意鉆政策漏洞也很普遍，如某受助人已經(jīng)獲救助車票，時隔不久又進站要求提供車票返鄉(xiāng)；又如肢體健全的青年，多次主動撥打救助熱線，要求救助機構(gòu)派車接送前往救助。

（三）救助內(nèi)容與受助對象需求存在錯位

根據(jù)《救助管理辦法》，救助站應(yīng)當(dāng)為受助人員提供下列救助服務(wù)：一是提供符合食品衛(wèi)生要求的食物；二是提供符合基本條件的住處；三是對在站內(nèi)突發(fā)急病的，及時送醫(yī)院救治；四是幫助與其親屬或者所在單位聯(lián)系；五是對沒有交通費返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證。《救助管理機構(gòu)工作規(guī)程》規(guī)定，救助機構(gòu)需要提供生活、醫(yī)療、尋親、未成年人教育服務(wù)。根據(jù)經(jīng)濟原因不同，流浪乞討人員大致可以分為以下四類：一是有經(jīng)濟能力或者可以尋求親朋好友幫助，但因情況緊急，生活暫時遇到困難，如務(wù)工不著、尋親不遇、遺失錢財、被盜被搶被騙等。這類型人數(shù)不多，救助機構(gòu)基本可以幫助解決困難。二是有家庭投靠，但出于自身原因愿意流浪乞討，這類型救助機構(gòu)需要加強心理梳導(dǎo)，幫助其重新回歸家庭。三是因失業(yè)、重病、未享受低?；蛭灞４鲆约氨Ｕ洗霾蛔阋跃S持生活等原因陷入生活困難的流浪乞討人員，當(dāng)前的救助內(nèi)容對其救助作用不大，使流浪乞討的救助實際效果大打折扣。［2］（P28-30）自身或家庭成員原因，無法以自身能力保障最低生活水平，只能上街流浪或乞討，救助政策作為一項臨時性措施，無法滿足其需求。四是為了經(jīng)濟利益而進行乞討。這部分占了乞討人員中的絕大部分，不會去救助機構(gòu)求助，遇到勸說更會反抗。［3］雖然救助機構(gòu)在規(guī)定的救助服務(wù)基礎(chǔ)上開展探索創(chuàng)新，但離流浪乞討人員的需求有距離，甚至不可能滿足其需求。

（四）流浪乞討行為缺乏法律制度的規(guī)范

現(xiàn)行的《救助管理辦法》，僅明確禁止以反復(fù)糾纏、強行討要或者以其他滋擾他人的方式進行乞討，禁止在車站、站臺或者其他城市軌道交通設(shè)施內(nèi)乞討，但缺乏對流浪乞討行為的管制立法，尤其是可能影響他人或公共秩序的流浪乞討并未明確規(guī)定，影響相關(guān)部門執(zhí)法，如人流密集的公共區(qū)域，如廣州的大佛寺、光孝寺等著名寺廟門口，每到初一、十五就變成了乞丐聚集地。［4］公共區(qū)域甚至私人物業(yè)范圍存在大量的露宿者聚集，部分露宿者私人物品占用公共設(shè)施，給衛(wèi)生環(huán)境帶來不少影響，但出于社會輿論的影響，無部門敢處理。2015年初，江灣大酒店（商業(yè)中心樓）外騎樓底裝噴頭淋水驅(qū)趕露宿者事件，就在社會引起輿論危機。［5］很多時候，公安、城管等執(zhí)法部門在對具有違法違規(guī)行為的流浪乞討人員采取強制性管控手段時，面對輿論壓力，往往因害怕自身陷入“道德洼地”而顯得底氣不足。部分職業(yè)乞丐正是利用民眾這種盲目同情弱者的社會心理，將自己在生存上的“弱勢地位”轉(zhuǎn)化為社會管理中的“強勢地位”，阻礙職能部門的執(zhí)法活動。［6］（P56-60）據(jù)流動救助服務(wù)隊的工作人員稱，在面對不愿離開的乞討人員“我乞討我違法么”的質(zhì)疑時，無言以對，因為沒有明確的執(zhí)法依據(jù)。

三、構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)式”救助管理模式的實踐路徑

近年來，各地方政府開始積極引導(dǎo)社工組織、企業(yè)、市民等社會力量參與城市流浪乞討人員的救助，試圖調(diào)整、改變傳統(tǒng)的行政救助管理模式，但社會力量的參與還處于探索過程中，尚未改變政府幾乎包攬所有救助工作的現(xiàn)狀。構(gòu)建一種新的由政府、社工組織、市民以及其他社會力量共同參與救助即“網(wǎng)絡(luò)式”救助管理成為發(fā)展的趨勢，從而實現(xiàn)各治理主體之間的資源整合、工作對接和系統(tǒng)交換，可以有效促進城市流浪乞討人員的救助管理工作。

（一）構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)式”救助管理的制度體系

第一，制定救助管理的政策法規(guī)?，F(xiàn)行的《救助管理辦法》頒布至今已10余年，救助管理工作正處于再發(fā)展的關(guān)鍵時期，應(yīng)進一步加強規(guī)范，立法先行。廣州市作為改革開放的先行者，應(yīng)勇于創(chuàng)新，在不違反上位法的基礎(chǔ)上，推進流浪乞討人員救助和管理工作立法。建議以地方法法規(guī)的形式，制定《廣州市流浪乞討人員救助和管理規(guī)定》，明確流浪乞討救助對象，堅持以幫助受助對象自力更生、回歸社會為目標(biāo)，把好“入口關(guān)”、疏通“出口關(guān)”，切實保障困難群眾的基本生存權(quán)益。特別是把好“入口關(guān)”，讓有需要的人接受救助，避免浪費救助資源。另外，明確流浪乞討是否為影響他人或公共秩序的行為，并對違規(guī)流浪乞討行為明確細(xì)化，這不僅為選擇流浪乞討生活的人提供法律保障，也明確了相關(guān)執(zhí)法部門的工作職責(zé)，推進救助管理工作。

第二，優(yōu)化救助管理的社會資源。廣州市現(xiàn)有救助機構(gòu)設(shè)置基本能維護全市流浪乞討人員的救助工作，但隨著社會形勢的發(fā)展，仍有優(yōu)化整合的空間。如參照北京的做法，設(shè)立廣州市流浪乞討救助中心，負(fù)責(zé)廣州市流浪乞討救助工作的中長期計劃、指導(dǎo)監(jiān)督市區(qū)兩級救助機構(gòu)的工作、聯(lián)系整合流浪乞討救助慈善組織力量、各區(qū)外展救助服務(wù)隊的籌建管理等工作。整合現(xiàn)有廣州市救助管理站和廣州市救助管理站市區(qū)分站資源，成立新的廣州市救助站，負(fù)責(zé)原來兩個市級站的所承擔(dān)的站內(nèi)救助工作。另外，應(yīng)以國務(wù)院推動政府購買社會力量服務(wù)、創(chuàng)新公共服務(wù)機制為契機，探索救助管理與救助服務(wù)相分離的可行路徑，將救助管理機構(gòu)從服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)監(jiān)管者、政策制定者、督導(dǎo)協(xié)調(diào)者，推動救助管理工作運行機制的變革。［7］（P8-10）政府救助機構(gòu)與社會組織的資源應(yīng)進行深度整合，加強溝通合作。社會組織利用自身影響力，吸引社會力量通過捐款、捐贈、貢獻(xiàn)志愿勞動等方式增強自身活動能力，負(fù)責(zé)街頭救助、勸導(dǎo)。救助機構(gòu)在救助中引入志愿力量，負(fù)責(zé)志愿者政策培訓(xùn)、為露宿者提供臨時住所和庇護等。

第三，創(chuàng)新救助管理的工作機制。地方政府及其相關(guān)部門，應(yīng)根據(jù)流浪乞討人員的新情況和救助管理的實際，創(chuàng)新救助管理的工作形式。建議取消由公安、民政、城管三家聯(lián)合組成的流動救助服務(wù)隊，以政府購買服務(wù)的形式，組建外展救助服務(wù)隊承擔(dān)街頭救助任務(wù)。學(xué)習(xí)深圳模式，建立以城管部門牽頭的街頭流浪乞討管理工作機制。由城管部門對特定的區(qū)域進行巡查，對影響市容環(huán)境衛(wèi)生的流浪乞討行為進行約束，并配合公安部門對違法流浪乞討行為進行打擊。

（二）構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的“網(wǎng)絡(luò)式”救助機制

第一，構(gòu)建“立體式”救助對象發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮現(xiàn)有的市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）、居（村）四級工作網(wǎng)絡(luò)，消除救助盲區(qū)，由社區(qū)網(wǎng)格員承擔(dān)流浪乞討人員的發(fā)現(xiàn)、勸導(dǎo)、指引、報告等基本職責(zé)。充分發(fā)揮公安、城管等行政機關(guān)的作用，讓其執(zhí)行職務(wù)時若發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員，應(yīng)當(dāng)負(fù)有告知義務(wù)，更有義務(wù)引導(dǎo)、護送其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員到救助站接受救助；充分發(fā)揮社會力量的作用，以購買服務(wù)等方式讓社會力量主動開展救助巡查，及時發(fā)現(xiàn)有需要的救助對象；另外，應(yīng)完善現(xiàn)有114救助呼叫平臺，由外展救助服務(wù)隊負(fù)責(zé)出車提供救助。

第二，豐富流浪乞討人員救助服務(wù)內(nèi)容。在當(dāng)事人配合的情況下，可通過其自愿申請，有針對性提供以下救助服務(wù)：對于有勞動能力的流浪乞討人員如拾荒者、打臨工者，應(yīng)該把符合條件的對象納入就業(yè)扶持政策體系，提供職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹和就業(yè)服務(wù)；對于因家庭矛盾或害怕連累家庭而出走的流浪乞討人員，應(yīng)該提供心理疏導(dǎo)，幫助其回歸家庭；對于擁有戶籍身份但因其他原因而無勞動能力的流浪乞討人員，應(yīng)該提供社會救助政策指引，協(xié)助其返回戶籍所在地申請相應(yīng)的社會最低保障；對于各種原因與家庭成員走散的流浪乞討人員，應(yīng)該提供尋親服務(wù)。

第三，提高救助管理人員的專業(yè)能力。在救助實務(wù)過程中，應(yīng)該把社會工作專業(yè)知識和方法運用到實踐過程中，通過賦權(quán)、增能、自我認(rèn)同等理論方法的運用，在互動的過程中，提升救助對象的自我認(rèn)同感，增強其改變的動力和信心，從而擺脫流浪乞討生涯，重新融入到正常的社會生活中去。［8］（P27-29）通過救助工作人員的培訓(xùn)教育，加強社會工作理論灌輸，切實轉(zhuǎn)變救助工作者的觀念，使其平等地對待每一個求助者。把社會工作價值理論融入流浪乞討人員街頭救助工作，針對求助者的需求，通過服務(wù)對象自決、鏈接社會資源等社工方式，實現(xiàn)流浪乞討人員“助人自助”，避免進入“反復(fù)救、救反復(fù)”的怪圈。

（三）構(gòu)建流浪乞討行為的規(guī)范制度

第一，禁止未成年人流浪乞討。公安機關(guān)要加大涉及未成年人街頭流浪乞討的管控、解救工作力度，將涉及未成年人流浪乞討的警訊作為重要警情，快速出警并將相關(guān)人員一律帶回公安機關(guān)核查、甄別，對流浪未成年人采取保護措施。通過體征觀察、盤問核對、人口信息查核、DNA采樣比對等措施核實未成年人身份及其與同行成年人的關(guān)系，情況基本清楚后，再護送到屬地未成年人保護機構(gòu)臨時安置。對攜帶、利用未成年人流浪乞討的成年人，應(yīng)立即采取控制措施，嚴(yán)格盤查，結(jié)合其侵害未成年人法定權(quán)益的違法犯罪情節(jié)，依據(jù)未成年人保護、治安管理等法律法規(guī)，予以訓(xùn)誡警告、行政處罰；涉嫌犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第二，打擊欺騙冒犯乞討行為。欺騙性乞討傷害社會的良心，人們對乞丐越來越戒備，對貧困的人越來越冷漠麻木，社會的公平和正義也在無意間被破壞。冒犯性乞討行為主要表現(xiàn)是滋擾他人，不達(dá)到乞討的目的則不放過他人，可以分為以下三種類型：一是反復(fù)糾纏型，是指乞討者向他人行乞遭拒絕后，仍采取尾隨、阻攔等其他令人反感的方式繼續(xù)要求乞討錢財；二是強行討要型，是指以污言穢語、生拉硬拽等令人厭惡的方式乞討錢財；三是其他滋擾他人的方式，主要包括以強迫接受的方式賣花、賣唱、開車門、拎包等行為變相乞討。公安機關(guān)接到媒體或當(dāng)事人舉報時，應(yīng)迅速出擊，依法查處乞討人員的違法行為。

第三，依法查處限定區(qū)域流浪乞討。結(jié)合廣州市的城市定位，應(yīng)通過立法規(guī)定，不得在機關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、車站、碼頭、機場、公園、運動場、外國領(lǐng)事館等場所100米范圍內(nèi)乞討、露宿，影響市容環(huán)境衛(wèi)生。在特定的時間內(nèi)，不得有以下影響市容環(huán)境衛(wèi)生的行為：白天在市區(qū)主、次干道，人行天橋、人行地下通道、地鐵出口、騎樓下乞討、露宿；廣交會期間在廣交會場館、定點酒店附近乞討、露宿；農(nóng)歷初一、十五期間在光孝寺、大佛寺等著名寺廟附近乞討、露宿；菠蘿誕廟會期間在南海神廟附近乞討、露宿等。限制乞討、露宿的區(qū)域和時間應(yīng)由各區(qū)政府?dāng)M定，市政府審核后向社會公布。學(xué)校、醫(yī)院、旅游景點等各大中型公眾活動場所的經(jīng)營管理單位（機構(gòu)），負(fù)責(zé)或協(xié)調(diào)執(zhí)法部門對本單位（機構(gòu)）所屬公眾活動場所的乞討、露宿行為實施積極有效管理，為來往客商、消費者等服務(wù)對象提供安全有序、文明舒適的服務(wù)環(huán)境。

（四）構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)式”救助管理的輿論引導(dǎo)

第一，引導(dǎo)流浪乞討救助管理的理論研究。以政府主導(dǎo)、高校參與的方式，在特定的一段時間內(nèi)對全市范圍的流浪乞討人員進行摸底排查，了解流浪乞討人員數(shù)量、分布等基本生存狀況，建立廣州市流浪乞討人員數(shù)據(jù)庫。引導(dǎo)研究人員分析救助大數(shù)據(jù)，開展街頭走訪，與救助一線工作者開展座談交流，形成具有可操作性的研究成果。借助新聞媒體，引導(dǎo)市民群眾對流浪乞討救助和管理進行社會大討論，摸清社會輿論風(fēng)向。

第二，強化流浪乞討法律政策宣傳教育。各執(zhí)法管理部門應(yīng)加強城市管理和社會治安法規(guī)的宣傳教育，告誡流浪乞討人員遵守文明秩序，配合城市管理；各救助服務(wù)機構(gòu)應(yīng)強化受助人員特別是反復(fù)受助人員的教育引導(dǎo)工作，宣傳城市管理法律法規(guī)，解讀國家救助救濟政策措施，教育、鼓勵受助人員遵紀(jì)守法、自尊自愛、自食其力，指引其尋求政府和慈善組織救濟和幫扶的正確途徑，幫助其尋找解決自己或家庭生活困難的根本性出路。

第三，樹立流浪乞討人員救助的正確導(dǎo)向。進一步加大救助管理政策的宣傳力度，積極爭取社會各界對流浪乞討人員管理和救助工作的關(guān)注、理解和支持。堅持正確的輿論導(dǎo)向，在全社會營造關(guān)心、幫助流浪乞討人員的良好氛圍。

［1］廣州市民政局及其廣州救助管理機構(gòu)統(tǒng)計資料.

［2］張笑麗.基于部門聯(lián)動和源頭救助視角：流浪乞討人員救助的問題及對策［J］.社會福利：理論版，2015，（2）.

［3］廣州搜救隊救助街頭流浪露宿者遭乞討者嫌啰嗦［EB/OL］.http：//www.chinanews.com/sh/2014/12-29/ 6921194.shtml.

［4］寺廟前乞丐激增獻(xiàn)愛心要留神［EB/OL］.http：// sztv.cutv.com/cutv/news/xinwenguangchang/201302/197-6296819.shtml.

［5］廣州城管安裝定時噴水裝置驅(qū)趕露宿者［EB/ OL］.http：//news.qq.com/a/20150105/009516.htm.

［6］董軒.流浪乞討人員的公共安全風(fēng)險管控［J］.山西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2015，23，（4）.

［7］民政部社會事務(wù)司.民政部致力救助管理轉(zhuǎn)型升級——救助管理工作十年總結(jié)與思考［J］.社會福利，2013，（12）.

［8］鮑翠萍.社會工作在流浪乞討人員救助工作中的介入［J］.社會福利：理論版，2014，（7）.

□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

C913.7

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1003—8744（2016）03—0075—07

2016—4—26

劉錦（1984—），男，博士，中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部副教授，主要研究方向為城市治理、民族宗教問題；王克勝（1985—），男，廣州市救助管理站市區(qū)分站副科長，主要研究方向為城市社會工作。