關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的思考
-----以杭州市富陽(yáng)區(qū)為例

杭州市國(guó)土資源局富陽(yáng)分局 黃益明

關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的思考
-----以杭州市富陽(yáng)區(qū)為例

杭州市國(guó)土資源局富陽(yáng)分局 黃益明

近年來，各級(jí)各部門通過認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)土資源管理法律、法規(guī)及各項(xiàng)方針政策，緊緊圍繞以保護(hù)資源為重大主題，按照預(yù)防查處與管理并重的總體要求，嚴(yán)厲查處和打擊破壞土地礦產(chǎn)資源為重點(diǎn)，積極做好各類違法用地查處、衛(wèi)片執(zhí)法檢查及信訪接待及調(diào)處等日常工作，不斷提高執(zhí)法監(jiān)察水平。但是由于工業(yè)用地成本不斷提高、用地需求逐年增多、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)等原因，違法用地形勢(shì)依然嚴(yán)峻。為此，本文以杭州市富陽(yáng)區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作為例，分析當(dāng)前國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作存在的問題和不足，并提出參考建議。

一、當(dāng)前國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的主要做法

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任

建立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，紀(jì)檢、檢察、法院、國(guó)土資源、發(fā)改、住建、規(guī)劃、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、安監(jiān)、公安等部門共同參與的工作格局。富陽(yáng)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)高度重視衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，多次召開年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查整改工作，并進(jìn)行批示。同時(shí)，區(qū)政府進(jìn)一步明確了工作原則、工作舉措、職責(zé)分工和時(shí)間節(jié)點(diǎn)；專項(xiàng)保障工作經(jīng)費(fèi)，確保土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作順利開展。在此基礎(chǔ)上，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、全面抓，倒排時(shí)間，全面整改。同時(shí)，抓好“兩違”防控機(jī)制隊(duì)伍的建設(shè)。根據(jù)富陽(yáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法中隊(duì)、國(guó)土所“兩違”綜合防控協(xié)作、配合機(jī)制的若干意見，明確了“實(shí)行合署辦公、建立例會(huì)制度、開展聯(lián)合執(zhí)法”等五個(gè)方面的具體內(nèi)容，并著重就“實(shí)行日常巡查、開展重點(diǎn)調(diào)查、落實(shí)重點(diǎn)監(jiān)管、配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法”等五項(xiàng)具體工作明確了標(biāo)準(zhǔn)、要求及具體措施，加大了對(duì)違章建筑、違法用地的防控、制止及拆除力度。

2.開展宣傳培訓(xùn)，營(yíng)造社會(huì)氛圍

以年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查為契機(jī)，借全省開展“三改一拆”“無違建”創(chuàng)建等工作東風(fēng)，利用廣播、電視、報(bào)紙等媒體宣傳國(guó)土資源法律法規(guī)政策，重點(diǎn)宣傳執(zhí)法檢查的意義和重要性，進(jìn)一步提高群眾參與土地保護(hù)的積極性和主動(dòng)性。在此基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查情況進(jìn)行周報(bào)；實(shí)行公開排名通報(bào)，每月公開通報(bào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）巡查發(fā)現(xiàn)違法用地總量排名；在《富陽(yáng)日?qǐng)?bào)》公開掛牌督辦重點(diǎn)違法用地，充分發(fā)揮警示作用。組織相關(guān)業(yè)務(wù)科室、各國(guó)土所工作人員參加國(guó)土資源部的衛(wèi)片執(zhí)法檢查視頻培訓(xùn)工作會(huì)，并多次組織相關(guān)業(yè)務(wù)人員學(xué)習(xí)交流，提高業(yè)務(wù)能力、工作效率和工作質(zhì)量。

3.加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法行為

進(jìn)一步加大國(guó)土資源監(jiān)管工作力度，規(guī)范國(guó)土資源執(zhí)法行為。明晰大隊(duì)、國(guó)土所及各科室工作職責(zé)，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步明確國(guó)土資源違法案件立案查處工作職責(zé)的通知（試行）》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地違法行為處置工作的通知》，對(duì)違法用地處置進(jìn)行規(guī)范，做到土地違法行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止、報(bào)告、查處等。區(qū)政府制定了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)耕地保護(hù)共同責(zé)任加強(qiáng)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的通知》（富政辦〔2014〕119號(hào)），進(jìn)一步落實(shí)耕地保護(hù)共同責(zé)任，加強(qiáng)各部門間的協(xié)調(diào)配合，有效遏制國(guó)土資源違法違規(guī)行為的發(fā)生。2012年以來，富陽(yáng)區(qū)對(duì)573宗違法用地進(jìn)行立案查處（其中礦山26宗），收繳罰沒款4975萬(wàn)元，下達(dá)黨紀(jì)政紀(jì)處分建議書32份。通過衛(wèi)片執(zhí)法檢查、“兩違”整治、“三改一拆”，結(jié)合輿論監(jiān)督、組織約談和建章立制，推進(jìn)違法用地整改。

4.強(qiáng)化督查通報(bào)，狠抓工作落實(shí)

通過定期督查、定期通報(bào)，有效推進(jìn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的開展。由區(qū)委督查室、督違辦定期對(duì)全區(qū)年度衛(wèi)片執(zhí)法違法用地整改工作進(jìn)行專項(xiàng)督查，及時(shí)掌握違法用地整改進(jìn)度。對(duì)督查發(fā)現(xiàn)的問題提出整改意見，限期整改到位。根據(jù)整改情況，對(duì)整改進(jìn)度、整改質(zhì)量較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以及區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)單位予以通報(bào)批評(píng)，并對(duì)主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談。

二、當(dāng)前基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察存在的問題

1.保護(hù)職能認(rèn)識(shí)不到位

近年來，國(guó)土資源工作主要側(cè)重于保障職能，對(duì)土地資源特別是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)不夠重視。為加快城市建設(shè)，較多城市基礎(chǔ)設(shè)施和交通項(xiàng)目急需上馬，這些政府項(xiàng)目往往不等落實(shí)農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)或辦好農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)就開工，政府類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目依然是衛(wèi)片執(zhí)法違法用地的主要類型，所占比例高、整改難度大。同時(shí)，由于利益驅(qū)動(dòng)一些企業(yè)也未批先建和少批多用等產(chǎn)生違法行為。

2.新農(nóng)村政策執(zhí)行不到位

隨著新農(nóng)村建設(shè)的全面推進(jìn)，新農(nóng)村項(xiàng)目違法用地日益增多，情況也比較復(fù)雜。產(chǎn)生這些違法用地的主要原因：一是少數(shù)行政村在新農(nóng)村建設(shè)中，追求實(shí)際效果、眼前效果。二是新農(nóng)村建設(shè)涉及城建、國(guó)土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、基層政府等多頭管理，政策實(shí)施過程中不配套不協(xié)調(diào)。三是一些基層政府沒有盡到管理職責(zé)，出現(xiàn)部分村和農(nóng)戶“搭車建、跟著建、攀比建”現(xiàn)象，占用耕地甚至基本農(nóng)田。

3.行政處罰執(zhí)行不到位

申請(qǐng)法院執(zhí)行的案子，法院基本以“申請(qǐng)人的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)客觀上無法執(zhí)行”為由，依法予以駁回。以富陽(yáng)區(qū)為例，從2013年5月開始，法院裁定由國(guó)土局組織實(shí)施，實(shí)際上國(guó)土部門很難實(shí)施執(zhí)行到位。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)合防控機(jī)制雖已建立，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的支持與主動(dòng)參與積極性不高，在違法用地查處、整改復(fù)耕上也存在畏難思想。部門之間欠溝通，雖然一直在倡導(dǎo)聯(lián)合辦案，但由于缺乏一個(gè)有效的權(quán)責(zé)對(duì)等的聯(lián)合辦案機(jī)制，單靠國(guó)土部門去主動(dòng)找紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、司法等部門溝通求助，而沒有對(duì)“不協(xié)作、不配合、不處理”的追責(zé)制約措施，往往就會(huì)出現(xiàn)“移送成功、處理成空”的現(xiàn)象，聯(lián)合辦案也就無從談起。

4.礦產(chǎn)資源盜采盜挖屢禁不止

近年來，由于石料建材供求旺盛，再加上黃沙市場(chǎng)整頓，導(dǎo)致出現(xiàn)大量盜采盜挖建筑石料等非法牟利行為，嚴(yán)重?cái)_亂了礦產(chǎn)資源管理秩序，并影響“三江兩岸”保護(hù)和整治。為加強(qiáng)礦產(chǎn)資源保護(hù)力度，嚴(yán)厲打擊違法礦產(chǎn)資源盜采盜挖行為，富陽(yáng)區(qū)在2012年出臺(tái)了《關(guān)于聯(lián)動(dòng)處置礦產(chǎn)資源盜采盜挖行為的專題會(huì)議紀(jì)要》（富府紀(jì)要〔2012〕76號(hào)），自該機(jī)制建立并實(shí)施以來，全區(qū)共發(fā)布聯(lián)動(dòng)處置指令80多次，開展聯(lián)合執(zhí)法50余次，當(dāng)場(chǎng)扣押挖掘機(jī)33臺(tái)、鏟車1臺(tái)，已設(shè)置警示牌、擋墻60多處，依法查處盜采盜挖案件16起，收繳罰沒款62.5萬(wàn)元。但受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，盜采盜挖行為仍時(shí)有發(fā)生。

5.執(zhí)法監(jiān)察力量薄弱

經(jīng)過人事制度改革，執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍人員的能力素質(zhì)較以前有了很大的提高，執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)辦案人員偏少，基層國(guó)土所人員年齡普遍偏老業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，在實(shí)際辦案的具體細(xì)節(jié)上、違法當(dāng)事人的心理把握上、調(diào)查取證的一次性成功率上、收集證據(jù)的完整性上，仍然存在亟待加強(qiáng)的地方。執(zhí)法設(shè)備保障尚需加強(qiáng)，執(zhí)法巡查車輛得不到保障，車改后執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、基層國(guó)土所都是利用私有的交通工具進(jìn)行執(zhí)法巡查，沒有執(zhí)法巡查專用車，執(zhí)法監(jiān)察的應(yīng)急能力和快速反應(yīng)能力產(chǎn)生了一定的影響。

6.執(zhí)法監(jiān)察履職還不夠到位

從近幾年衛(wèi)片執(zhí)法檢查、國(guó)家審計(jì)和前不久開展的土地變更調(diào)查情況看，國(guó)土資源違法違規(guī)問題易發(fā)多發(fā)的勢(shì)頭還沒有得到有效控制。分析其原因，主要是因?yàn)閳?zhí)法不嚴(yán)格，在執(zhí)法監(jiān)察工作中還不同程度地存在“四個(gè)不到位”問題。一是巡查防范還不到位。國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察巡查的主體作用還未能得到切實(shí)有效發(fā)揮，執(zhí)法巡查零報(bào)告、定期報(bào)告和專項(xiàng)報(bào)告制度落實(shí)不到位，未能有效實(shí)現(xiàn)對(duì)各類違法占地和違法勘查、開采礦產(chǎn)資源等行為的早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報(bào)告、早處置。二是案件查處還不到位。在違法案件查處中普遍存在“以罰代法”的問題，以罰款代替拆除、沒收、復(fù)墾等行政處罰措施，對(duì)相關(guān)責(zé)任人的行政和刑事責(zé)任追究也不到位，案件查處工作還沒有完全起到警示和震懾違法違規(guī)行為的作用，反而導(dǎo)致了“違法成本”低于“守法成本”的負(fù)面效應(yīng)，嚴(yán)重影響了國(guó)土資源行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性。三是責(zé)任落實(shí)還不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“守土有責(zé)、守土盡責(zé)”的觀念尚未真正樹立起來，國(guó)土部門與相關(guān)部門之間的共同監(jiān)管責(zé)任機(jī)制尚未完全建立起來。四是履職能力水平還不高。2014年出臺(tái)的《國(guó)土資源行政處罰辦法》和《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》中有許多新的規(guī)定和要求，業(yè)務(wù)水平有待提高，有些案件未能嚴(yán)格按照規(guī)定程序辦理，執(zhí)法人員履職盡責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法的硬朗作風(fēng)尚未完全形成。

三、對(duì)策研究

以落實(shí)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察共責(zé)任機(jī)制為核心，以“三改一拆”三年行動(dòng)、無違建縣（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）創(chuàng)建為平臺(tái)，加強(qiáng)違法用地預(yù)防查處、化解信訪予盾和提高基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，不斷加大執(zhí)法監(jiān)察工作力度。

1.加大宣傳力度

充分發(fā)揮輿論先導(dǎo)作用，進(jìn)一步加大國(guó)土資源宣傳力度，積極開展執(zhí)法監(jiān)察“陽(yáng)光工程”建，加大公開處罰、公開曝光的力度，宣傳和教育干部群眾，增強(qiáng)廣大干部群眾保護(hù)耕地、節(jié)約用地、依法用地的意識(shí)。同時(shí)注重典型案件的曝光，加大對(duì)重點(diǎn)典型案件的查處力度和對(duì)違法行為人的責(zé)任追究力度，對(duì)涉嫌刑事犯罪的案件，堅(jiān)決移送公安、檢察機(jī)關(guān)。

2.加大巡查力度

積極貫徹落實(shí)“預(yù)防為主，事前防范與事后查處相結(jié)合”的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察指導(dǎo)思想，建立健全國(guó)土資源違法行為處置工作機(jī)制，充分發(fā)揮基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察中隊(duì)的前哨作用，切實(shí)將執(zhí)法“關(guān)口”前移到基層一線，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處國(guó)土資源違法行為。結(jié)合“一鄉(xiāng)一所”建立，構(gòu)建“關(guān)口前移、預(yù)防在先、分區(qū)監(jiān)管、包干負(fù)責(zé)、責(zé)任到人”的動(dòng)態(tài)巡查網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管的全區(qū)域無縫對(duì)接和全覆蓋。建立違法用地既成事實(shí)倒查機(jī)制，嚴(yán)格巡查責(zé)任追究，促進(jìn)巡查工作落到實(shí)處。加強(qiáng)日常執(zhí)法，建立違法用地查處臺(tái)帳，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式分析評(píng)估日常執(zhí)法工作成效，對(duì)日常執(zhí)法工作履職不到位情況進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。

3.快速處置違法違規(guī)問題

對(duì)巡查、舉報(bào)等發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，根據(jù)《富陽(yáng)市違法建筑違法用地快速處置辦法（試行）》（富政辦〔2013〕142號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地違法行為處置工作的通知》（富土資〔2014〕7號(hào)），堅(jiān)決做到：第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，第一時(shí)間告知危害和法律后果，第一時(shí)間下達(dá)制止文書，第一時(shí)間報(bào)告所在基層政府及相關(guān)部門，及時(shí)處置苗頭性問題，把違法違規(guī)行為制止在源頭、解決在萌芽狀態(tài)。對(duì)巡查發(fā)現(xiàn)但又制止無效或查處無法實(shí)施的，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)向本級(jí)政府和上級(jí)國(guó)土資源部門進(jìn)行報(bào)告。同時(shí)，完善執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)新增違法用地分別按警告、通報(bào)、公示三級(jí)進(jìn)行預(yù)警，違法行為未整改到位的，相關(guān)單位暫停辦理各類行政審批及社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)；仍不落實(shí)整改要求的，進(jìn)行警示約談，監(jiān)察部門實(shí)行責(zé)任追究。

4.夯實(shí)基層基礎(chǔ)

一是進(jìn)一步明確基層國(guó)土所執(zhí)法監(jiān)察工作職責(zé)。建立基層國(guó)土資源信訪工作“一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決”的工作機(jī)制，規(guī)范初信初訪。加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范工作程序，細(xì)化工作流程，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平，預(yù)防和減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。二是抓好國(guó)土資源違法違規(guī)案件查處工作。依法依紀(jì)嚴(yán)肅查處國(guó)土資源違法違規(guī)案件，是遏制各類違法違規(guī)行為，保護(hù)有限國(guó)土資源的重要手段。繼續(xù)開展年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法案件查處，配合上級(jí)國(guó)土部門直接立案查處、掛牌督辦，加大對(duì)土地違法責(zé)任人的責(zé)任追究力度和國(guó)土資源違法犯罪刑事追究力度，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)零的突破。選取典型、重大案例進(jìn)行公開曝光，試行行政處罰決定書公示制度，對(duì)辦案結(jié)果進(jìn)行公開推進(jìn)陽(yáng)光執(zhí)法。三是抓好業(yè)務(wù)培訓(xùn)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。抓好《國(guó)土資源行政處罰辦法》和《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》的學(xué)習(xí)和實(shí)踐，多層次多渠道開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)與知識(shí)更新，適時(shí)開展國(guó)土資源違法案件質(zhì)量檢查和案件評(píng)查工作，進(jìn)行情況通報(bào)，評(píng)選優(yōu)秀案件予以示范和鼓勵(lì)，努力提高辦案質(zhì)量。掌握《規(guī)程》規(guī)定底線，認(rèn)真履行法定職責(zé)任，杜絕六種情形：對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為未依法制止的；應(yīng)當(dāng)立案查處，無正當(dāng)理由未依法立案查處的；在制止及查處違法案件中受阻，依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民政府或者上級(jí)國(guó)土資源主管部門報(bào)告而未報(bào)告的；應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰而未依法處罰的；應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行、提出行政處分或者移送有關(guān)機(jī)關(guān)追究行政紀(jì)律或者刑事責(zé)任的，而未依法申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行、提出行政處分建議、移送有關(guān)機(jī)關(guān)的；其他徇私枉法、亂用職權(quán)、玩忽職守的情形，防止瀆職行為的發(fā)生。