關(guān)于建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的幾點(diǎn)思考

文/胡曉義

關(guān)于建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的幾點(diǎn)思考

文/胡曉義

中共十八屆五中全會(huì)關(guān)于制定“十三五”規(guī)劃的建議提出“探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度”。這是一個(gè)很有現(xiàn)實(shí)性和前瞻性的謀劃?？偨Y(jié)我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，借鑒相似國(guó)家的作法，對(duì)建立這項(xiàng)制度有以下思考：

第一，制度安排的重點(diǎn)目標(biāo)人群應(yīng)是老年人群體。這是由我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)急劇老齡化的客觀趨勢(shì)決定的。2014年底，我國(guó)60歲以上人口2.12億人，占比15.5%；其中65歲以上人口1.3億人，占比10.1%，是當(dāng)今世界老年人口最多的國(guó)家。而且這一趨勢(shì)還在加劇，有預(yù)測(cè)，到2025年老年人口規(guī)模將突破3億，2033年突破4億，2053年達(dá)到峰值4.87億，占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到35%，屆時(shí)老年人口數(shù)比同期發(fā)達(dá)國(guó)家的總和還要多7000萬(wàn)人左右。而老年人身體機(jī)能逐漸退化、自理能力減弱不是偶發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、小概率事件，而是必然規(guī)律、大規(guī)模現(xiàn)象，因而得到長(zhǎng)期照顧和護(hù)理的需求十分旺盛和迫切，應(yīng)當(dāng)作為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度指向的重點(diǎn)人群。當(dāng)然，一些非老年群體也有長(zhǎng)期護(hù)理需求，如殘疾人、病殘兒童等。但“飯要一口一口吃”，當(dāng)下的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索不宜把目標(biāo)人群泛化，反而弱化了重點(diǎn)目標(biāo)指向。五中全會(huì)建議把建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度置于“積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)”的命題之下，我以為正是這一初衷。

第二，制度安排的形式應(yīng)是社會(huì)保險(xiǎn)。1994年頒布的《勞動(dòng)法》首次規(guī)定我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)分為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育5項(xiàng)基本制度。此后，養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大到城鄉(xiāng)適齡居民，醫(yī)療保險(xiǎn)更是實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋。這些制度安排對(duì)保障老年人的基本生活和基本醫(yī)療發(fā)揮了一定作用，但難以滿足日益增加的老年人長(zhǎng)期照顧和護(hù)理需求。這種新需求的內(nèi)涵橫跨了養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療照顧，是現(xiàn)行養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度無(wú)法分別單獨(dú)容納的。因此，較好的方案是，借鑒老齡化嚴(yán)重國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立專項(xiàng)制度，使之成為社會(huì)保險(xiǎn)體系中的第六大險(xiǎn)種。如日本在二戰(zhàn)后即建立了養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度，直到2000年根據(jù)重度老齡化的趨勢(shì)，實(shí)施了“介護(hù)保險(xiǎn)法”，長(zhǎng)期照護(hù)才成為獨(dú)立的保險(xiǎn)制度。

第三，在制度功能上應(yīng)均衡體現(xiàn)滿足長(zhǎng)期性照顧和護(hù)理需求。目前已有一些地區(qū)開展了這方面實(shí)踐探索。歸納初步經(jīng)驗(yàn)，有兩點(diǎn)需在制度設(shè)計(jì)上參考：一是兼顧生活照顧和醫(yī)學(xué)護(hù)理。老年人，特別是失能、半失能者的需求是多方面的，既有醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供的護(hù)理服務(wù)，也有居家的生活照料。制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐中，需綜合平衡安排，特別要避免只關(guān)注“護(hù)理”而忽略“照顧”的畸形結(jié)構(gòu)。二是老年護(hù)理和照顧需求又有臨時(shí)性和長(zhǎng)期性的區(qū)別，社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)更注重化解個(gè)人和家庭難以承受的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)突出長(zhǎng)期性需求；對(duì)臨時(shí)性護(hù)理和照顧需求則應(yīng)主要由個(gè)人及其家庭承擔(dān)。在更充分的實(shí)踐和總結(jié)后，也可考慮將這一制度正式定名為“長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)”。

第四，在機(jī)制設(shè)計(jì)上應(yīng)努力追求各方面資源的優(yōu)化配置。我國(guó)已全面確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。汲取社會(huì)保險(xiǎn)制度改革發(fā)展的過(guò)往經(jīng)驗(yàn)，新建立的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用和家庭功能，不能由政府全包下來(lái)。具體如，籌資應(yīng)是多渠道的，個(gè)人和家庭要承擔(dān)一定供款責(zé)任；服務(wù)供給應(yīng)是社會(huì)性的，支持各類服務(wù)組織參與；管理經(jīng)辦可以是競(jìng)爭(zhēng)性的，不必由公共機(jī)構(gòu)包辦。但鑒于我國(guó)高速老齡化的特殊形勢(shì)，政府也責(zé)無(wú)旁貸，其職責(zé)：一是搭建制度框架并積極組織引導(dǎo)實(shí)施；二是訂立規(guī)則和組織制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；三是提供一定資金支持；四是監(jiān)控制度運(yùn)行，維護(hù)市場(chǎng)秩序。

第五，在推進(jìn)步驟上應(yīng)突出重點(diǎn)循序漸進(jìn)。數(shù)億老年人的群體規(guī)模，需求可以說(shuō)是無(wú)限的；而服務(wù)資源總是相對(duì)有限的。因此，如許多事物發(fā)展規(guī)律一樣，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度也應(yīng)先試點(diǎn)再逐步推開；覆蓋的需求范圍要從小到大，首先針對(duì)最普遍、最急迫的需求，如失能、半失能老人的照顧和護(hù)理，這尤其需要專業(yè)機(jī)構(gòu)抓緊制定分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，以便權(quán)衡供需，準(zhǔn)確定位；制度資助的力度（基金支付比例）也要量力而行，既考慮群眾的“獲得感”，又考慮到福利剛性特征，不可一下做出過(guò)高承諾。

第六，在組織實(shí)施上要形成合力。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)、建立和實(shí)施涉及多個(gè)管理部門、多種社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源。各方面有其自身優(yōu)勢(shì)——有的長(zhǎng)于醫(yī)療護(hù)理技術(shù)，有的側(cè)重居家服務(wù)，有的具有組織社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，有的善于資金管理，等；但也各有其局限性。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)橫跨多個(gè)領(lǐng)域，如果各自為戰(zhàn)、自成腔調(diào)，結(jié)果必然是事倍功半。因此，特別需要各有關(guān)部門、各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織形成共識(shí)與合力，破除局限，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，共同推進(jìn)。

(作者單位：中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)）

(本欄目責(zé)任編輯：高星星）

完善社會(huì)保障體系是一項(xiàng)浩繁的社會(huì)系統(tǒng)工程，是一篇大文章。當(dāng)前擺在我們面前的一項(xiàng)迫切任務(wù)，就是要應(yīng)對(duì)迅速到來(lái)的老齡化帶來(lái)的新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從完善社會(huì)保障體系布局的戰(zhàn)略高度，考量構(gòu)建一個(gè)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，有效化解“照護(hù)危機(jī)”，將我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度變成“六大險(xiǎn)種”，使社會(huì)保障體系在險(xiǎn)種布局上更趨于合理，更臻于完善?！伴L(zhǎng)護(hù)”制度雖然與現(xiàn)行的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，乃至工傷保險(xiǎn)制度有著密切的聯(lián)系，在某些服務(wù)的提供上會(huì)有重合，但又有著顯著的區(qū)別和鮮明的特質(zhì)，它既包括生活照料，也包括醫(yī)學(xué)護(hù)理，這是現(xiàn)行的醫(yī)保、養(yǎng)老等保險(xiǎn)制度未能涵蓋的范疇。

構(gòu)建“長(zhǎng)護(hù)”制度要把握好七個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：正確認(rèn)識(shí)是前提。只有認(rèn)識(shí)到構(gòu)建這樣一個(gè)制度的必要性、緊迫性，才會(huì)增強(qiáng)構(gòu)建“長(zhǎng)護(hù)”制度的自覺(jué)性、主動(dòng)性和堅(jiān)定性；需求認(rèn)定是基礎(chǔ)。這是建立“長(zhǎng)護(hù)”制度的基礎(chǔ)和基本立足點(diǎn)，也是為特定群體提供照護(hù)服務(wù)的先決條件；籌資方式是重點(diǎn)。采用何種籌資方式，不僅關(guān)涉制度模式的選擇，而且關(guān)涉保障責(zé)任的分擔(dān)；尊重權(quán)益是要義。讓有照護(hù)需求的人群獲得“長(zhǎng)護(hù)”服務(wù)，是他們的基本權(quán)益，而不是出于憐憫的施舍。政府投入是補(bǔ)充。作為一項(xiàng)社會(huì)政策，政府要扮演“托底”的角色，應(yīng)該且必須給予一定的財(cái)力支持，但這種支持只能是補(bǔ)充性的，而不是大包大攬；人才培訓(xùn)是關(guān)鍵。要著力培養(yǎng)專業(yè)護(hù)理人才、照護(hù)人員和經(jīng)辦管理人才，既能化解照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)，又可促進(jìn)就業(yè)；立法規(guī)范是保證。要?jiǎng)?chuàng)造條件適時(shí)出臺(tái)《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法》或《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)條例》，使這項(xiàng)制度的建立與發(fā)展做到于法有據(jù)、有法可依。

——摘自 王東進(jìn)《從完善社會(huì)保障體系的戰(zhàn)略高度考量構(gòu)建長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度》（《中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)》雜志2015年第6期）