試論訴訟制度改革背景下案管工作職能之強(qiáng)化

●曹蘇明　周霞琴/文

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試論訴訟制度改革背景下案管工作職能之強(qiáng)化

●曹蘇明*周霞琴**/文

內(nèi)容摘要：“以審判為中心”的訴訟制度改革是黨的十八屆四中全會做出的一項(xiàng)重大決定，對檢察工作各方面帶來深刻影響，突出表現(xiàn)在對案件質(zhì)量要求的提高。這對肩負(fù)著案件質(zhì)量監(jiān)督管理職責(zé)的案管部門來說，無疑是極好的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)受人員結(jié)構(gòu)、意識理念、體制機(jī)制的掣肘，也面臨著極大的挑戰(zhàn)。案管部門應(yīng)抓住發(fā)展機(jī)遇，進(jìn)一步強(qiáng)化流程監(jiān)控和質(zhì)量評查兩大職能，從促進(jìn)程序公正和保障實(shí)體公正兩方面共同著力，在提升檢察機(jī)關(guān)的整體辦案質(zhì)量上保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：審判中心案件質(zhì)量流程監(jiān)控質(zhì)量評查

*上海市人民檢察院案管處處長［200030］

**上海市人民檢察院案管處助理檢察員［200030］

“以審判為中心”是由司法審判權(quán)的判斷和裁決性質(zhì)所決定的，是指在我國《憲法》規(guī)定的“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的前提下，訴訟的各個(gè)階段都要以法院的庭審和裁決關(guān)于事實(shí)認(rèn)定和法律適用的要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，確保案件質(zhì)量，防止錯(cuò)案的發(fā)生。［1］“以審判為中心”是對我國刑事訴訟實(shí)踐中長期存在的“偵查中心主義”的糾偏和修正，這一重大訴訟制度改革對檢察工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、“以審判為中心”對案管工作的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

以“審判為中心”的訴訟制度改革對案管工作來說機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

先說機(jī)遇。一方面，公檢法之間的關(guān)系將發(fā)生變化。原來檢察機(jī)關(guān)和法院重配合輕監(jiān)督的局面將被打破，法院會更趨客觀中立，處于居中裁判的角色；而檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)作為大控方，將更加重視審前合作，檢察機(jī)關(guān)自身的偵查模式將隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，并會強(qiáng)化對公安偵查取證的監(jiān)督引導(dǎo)。另一方面，隨著庭審的實(shí)質(zhì)化，法庭抗辯將更為激烈，律師對案件程序、法律適用、事實(shí)認(rèn)定上的詰難將越來越多，檢察機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴難度增加。這就要求檢察機(jī)關(guān)在偵查、逮捕、公訴各環(huán)節(jié)都要嚴(yán)格把關(guān)，確保案件無論在程序上還是在實(shí)體上都能經(jīng)得起法庭審判的檢驗(yàn)。案管部門自成立之初，就被賦予了對檢察機(jī)關(guān)辦理案件進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)，其對辦案節(jié)點(diǎn)的全程監(jiān)控、對案件質(zhì)量的事后評查職責(zé)在實(shí)踐中較好的發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量“控制閥”的作用。因此，在“以審判為中心”的訴訟制度改革背景下，案管工作的重要性和價(jià)值將進(jìn)一步得到領(lǐng)導(dǎo)層面和業(yè)務(wù)部門的普遍認(rèn)可，案管工作大有作為。

再說挑戰(zhàn)。第一，人員配備尚不能完全匹配其職責(zé)要求。案管部門成立之時(shí)，不少檢察機(jī)關(guān)對其職責(zé)定位認(rèn)識還不夠明確，重服務(wù)，輕監(jiān)督，人員配置上呈現(xiàn)輔助人員多，精通業(yè)務(wù)人員少，老人多、年輕骨干少的特點(diǎn)。加之人員流動(dòng)性大，監(jiān)督工作難以有效開展。第二，監(jiān)督意識和監(jiān)督能力尚不能適應(yīng)工作要求。一方面，部分同志對案管工作重要性認(rèn)識不充分，監(jiān)督意識不足，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督；另一方面，受自身業(yè)務(wù)能力的限制，部分同志履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)往往浮于表面、流于形式，糾結(jié)于細(xì)枝末節(jié)，監(jiān)督的廣度和深度不足。第三，相關(guān)配套機(jī)制不健全，監(jiān)督尚未達(dá)到預(yù)期效果。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》從立法上明確案管部門流程監(jiān)控和質(zhì)量評查的職責(zé)，但很多檢察機(jī)關(guān)尚未制定細(xì)化的工作辦法和配套制度，導(dǎo)致在執(zhí)行中缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，并且監(jiān)督結(jié)果還未真正與個(gè)人考核掛鉤，監(jiān)督剛性不足，尚未達(dá)到預(yù)期效果。

因此，在“以審判為中心”的訴訟制度改革背景下，案管部門應(yīng)從理念教育、人員配置、制度建設(shè)、成果轉(zhuǎn)化等各方面進(jìn)一步強(qiáng)化流程監(jiān)控和質(zhì)量評查工作，提升檢察機(jī)關(guān)的整體案件質(zhì)量。

二、加強(qiáng)流程監(jiān)控工作，促進(jìn)程序公正

案管部門的流程監(jiān)控是指建立在辦案全程管理基礎(chǔ)上，以第三方視角保證程序公正的同步、動(dòng)態(tài)監(jiān)督，是對傳統(tǒng)的事后、靜態(tài)監(jiān)督的一種補(bǔ)充和完善。案管部門成立時(shí)，依托于信息化的動(dòng)態(tài)監(jiān)管便成為其基礎(chǔ)職能，在確保辦案程序合法、防止辦案超期等方面發(fā)揮了重要作用，但是仍有很大的拓展空間。

（一）配備專職人員，提高監(jiān)督意識和監(jiān)督能力

案管部門流程監(jiān)控工作，以及下文將要論述的質(zhì)量評查工作，都涉及到對具體案件的程序評價(jià)和實(shí)體評判，對專業(yè)能力要求很高。各地檢察機(jī)關(guān)要以司法員額制改革為契機(jī)，配備業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專職流程監(jiān)控檢察官和質(zhì)量評查檢察官，并根據(jù)本地辦案數(shù)量、部門編制實(shí)際配備必要的檢察官助理和書記員。

工欲善其事必先利其器，在人員配置到位的同時(shí)，還要著力加強(qiáng)監(jiān)督意識和監(jiān)督能力的培養(yǎng)。一方面，要在案管部門內(nèi)部加大對案管工作職責(zé)和工作重要性的教育學(xué)習(xí)，樹立愿意監(jiān)督、敢于監(jiān)督的理念和意識，真正理解認(rèn)同案管內(nèi)部監(jiān)督工作的意義，能夠坦然面對來自業(yè)務(wù)部門的質(zhì)疑；另一方面，要加大對流程監(jiān)控、質(zhì)量評查等崗位檢察官、檢察官助理的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)力度，提高監(jiān)督的能力和水平，讓業(yè)務(wù)部門心服口服的接受監(jiān)督結(jié)果，樹立部門權(quán)威。

（二）制定流程監(jiān)控工作辦法，細(xì)化監(jiān)控內(nèi)容和方式

開展流程監(jiān)控工作，必須要有明確具體的工作規(guī)定進(jìn)行指導(dǎo)，以強(qiáng)化對檢察權(quán)運(yùn)行的即時(shí)性、過程性、系統(tǒng)性監(jiān)管。以上海檢察機(jī)關(guān)為例，在總結(jié)歷年流程監(jiān)控工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定了面向三級院的《上海市檢察機(jī)關(guān)辦案流程監(jiān)控工作辦法（試行）》，對流程監(jiān)控的機(jī)構(gòu)職責(zé)、監(jiān)控內(nèi)容、監(jiān)控方式等進(jìn)行了細(xì)化，可供各地檢察機(jī)關(guān)借鑒：

1.細(xì)化監(jiān)控內(nèi)容。案管部門的流程監(jiān)控在案件受理時(shí)啟動(dòng)，至案件辦結(jié)時(shí)結(jié)束，貫穿案件辦理全過程，重點(diǎn)監(jiān)控是否依法適用強(qiáng)制措施和偵查措施，是否依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，是否依法查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財(cái)物，是否依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，是否切實(shí)保障訴訟參與人合法權(quán)益等方面。主要限于程序性、規(guī)范性方面錯(cuò)漏及個(gè)別實(shí)體明顯錯(cuò)漏的糾正，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正不符合法律規(guī)定的辦案行為。

2.明確監(jiān)控方式。依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、AJ2013統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)、流程監(jiān)控軟件等信息化手段開展流程監(jiān)控工作，同步跟蹤審查辦案程序的執(zhí)行情況，全面記錄檢察官辦案數(shù)量、質(zhì)量、效果等信息，將全部案件和辦案活動(dòng)納入全程、統(tǒng)一、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)督，形成全方位、無盲點(diǎn)的案件流程監(jiān)控體系，將案件最終處理結(jié)果違法的可能性降到最低。

（三）加強(qiáng)流程監(jiān)控工作相關(guān)機(jī)制的建設(shè)

1.建立和業(yè)務(wù)部門的溝通協(xié)作機(jī)制。以上海檢察機(jī)關(guān)為例，各級院均建立了流程監(jiān)控工作例會制度，由案管部門流程監(jiān)管員、辦公室保密辦工作人員、各業(yè)務(wù)部門流程監(jiān)管員等相關(guān)人員參加，每月或每季度召開一次，也可視情臨時(shí)召開。通過工作例會，加強(qiáng)和業(yè)務(wù)部門事前、事中、事后的充分溝通，對于普遍性、突出性問題及時(shí)統(tǒng)一認(rèn)識，對于案件超期、程序違法等嚴(yán)重問題及時(shí)予以糾正，將違法問題解決在審判之前，避免庭審陷入被動(dòng)。

2.建立流程監(jiān)控情況通報(bào)和反饋機(jī)制。一方面，案管部門將日常性動(dòng)態(tài)監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題視情節(jié)輕重分別制作《案件流程監(jiān)控通知書》、《案件流程違法通知書》發(fā)送業(yè)務(wù)部門，將一段時(shí)期內(nèi)發(fā)現(xiàn)的問題或一類突出問題定期進(jìn)行梳理，制發(fā)案件辦理情況通報(bào)，并提出有針對性的建議和意見。另一方面，督促業(yè)務(wù)部門對通報(bào)問題進(jìn)行排查分析，提出整改措施反饋案管部門。通過這樣的雙向溝通機(jī)制，發(fā)揮案管部門橫向監(jiān)控和業(yè)務(wù)部門縱向監(jiān)控的合力作用，逐步減少，直至杜絕程序不規(guī)范問題和案件超期等問題。

3.建立司法檔案制度。流程監(jiān)控、質(zhì)量評查結(jié)果必須和每一位檢察官的業(yè)績考核掛鉤，才能轉(zhuǎn)化成推動(dòng)案件質(zhì)量提高的內(nèi)在原動(dòng)力。在全面鋪開的以司法責(zé)任制為“牛鼻子”的司法改革背景下，各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡快建立、完善司法檔案管理規(guī)定，進(jìn)一步提升案件監(jiān)控、評查結(jié)果在業(yè)務(wù)研判、案件管理、業(yè)績考核、人員培訓(xùn)等方面的應(yīng)用度，建立科學(xué)的評估機(jī)制，將監(jiān)控、評查結(jié)果盡可能細(xì)化、量化，和個(gè)案評鑒、司法檔案掛鉤，和檢察官獎(jiǎng)懲直接對接。

三、加強(qiáng)質(zhì)量評查工作，保障實(shí)體公正

眾所周知，以“審判為中心”的訴訟制度改革是在一些冤錯(cuò)案件陸續(xù)披露，社會各界廣泛關(guān)注的大背景下提出的，是對各界避免冤錯(cuò)案件吁求的一種宏觀上的制度回應(yīng)［2］。在這一背景之下，進(jìn)一步加強(qiáng)案件質(zhì)量評查工作，充分發(fā)揮其“糾錯(cuò)、問責(zé)、規(guī)范”作用，倒逼業(yè)務(wù)部門提高案件質(zhì)量非常有現(xiàn)實(shí)意義，可以從源頭上防止事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件或者違反法律程序的案件“帶病”進(jìn)入審判程序。

（一）明確案件質(zhì)量評查的職能定位

1．明確案件質(zhì)量評查和案件辦理的關(guān)系。案件質(zhì)量評查，又稱為案件質(zhì)量監(jiān)督管理或案件質(zhì)量內(nèi)部監(jiān)督，屬于案件質(zhì)量管理的范疇，是圍繞案件辦理所進(jìn)行的監(jiān)督和服務(wù)行為，其本質(zhì)是一個(gè)管理學(xué)的概念。而案件辦理則是承辦人圍繞著案件事實(shí)所進(jìn)行的認(rèn)定和法律適用過程，其本質(zhì)是一個(gè)刑事訴訟法學(xué)的概念［3］。因此案件質(zhì)量評查并不是干涉、代替案件的審查辦理工作，而是對已辦結(jié)案件的事后監(jiān)督檢查，并非在案件辦理過程中增加了一道審核程序。

2．明確案件質(zhì)量評查和個(gè)案評鑒的關(guān)系。質(zhì)量評查是案管部門日常性工作，通過重點(diǎn)評查、專項(xiàng)評查、隨機(jī)抽查等方式，對業(yè)務(wù)部門案件質(zhì)量進(jìn)行全面檢查。個(gè)案評鑒是在案件質(zhì)量檢查的基礎(chǔ)上，對于有嚴(yán)重質(zhì)量問題的或可能要追究檢察官辦案責(zé)任的，經(jīng)檢察長同意，由評鑒委員會進(jìn)行個(gè)案評鑒。因此案管質(zhì)量評查和個(gè)案評鑒的對象雖有部分重合，但側(cè)重點(diǎn)和啟動(dòng)流程不盡相同。

（二）統(tǒng)一評查標(biāo)準(zhǔn)和方法

案件質(zhì)量評查涉及到對每一位檢察官承辦案件的質(zhì)量進(jìn)行合格與否的評定，因此必須有相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，否則會失去評查的權(quán)威性。

1．明確評查重點(diǎn)和方式。和流程監(jiān)控偏重程序性檢查不同，案件質(zhì)量評查應(yīng)側(cè)重證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、涉案款物扣押處理等實(shí)體方面是否合法、規(guī)范的檢查。對于不同類型的問題，要用不同的評查方式。如對一定時(shí)期存在的某種趨勢性問題，容易發(fā)生錯(cuò)誤隱患的案件應(yīng)開展專項(xiàng)評查。對立案后撤銷的案件，批準(zhǔn)逮捕后作無罪處理案件，起訴后撤回起訴、判決無罪或改變定性明顯影響量刑的案件等要逐案進(jìn)行重點(diǎn)評查。

2．嚴(yán)格界定評查結(jié)果。對于評查結(jié)果，要根據(jù)不同檢察業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，結(jié)合案件所處的訴訟階段，區(qū)分一般、較大和重大質(zhì)量問題。對于重大質(zhì)量問題的界定要格外慎重，只有因主觀過錯(cuò)使案件質(zhì)量發(fā)生重大差錯(cuò)，導(dǎo)致案件在訴訟程序上或者檢察辦案環(huán)節(jié)上出現(xiàn)終結(jié)性實(shí)體處理結(jié)果并產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)性后果的，才能認(rèn)定為重大質(zhì)量問題。

（三）深化評查結(jié)果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用

1．建立評查工作定期通報(bào)制度和評查結(jié)果反饋機(jī)制。案管部門每季度或每半年對案件質(zhì)量評查工作進(jìn)行通報(bào)，還可根據(jù)本轄區(qū)情況對一類問題進(jìn)行專項(xiàng)評查通報(bào)。對于評查發(fā)現(xiàn)的問題根據(jù)案件特點(diǎn)和所處訴訟環(huán)節(jié)，按照一般問題、嚴(yán)重問題、重大問題進(jìn)行分類，監(jiān)督各辦案部門分別進(jìn)行整改反饋。檢察官對案件質(zhì)量評查意見有異議的，可以向本院檢察長申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，可以向上一級檢察院提出申訴。通過雙向溝通建立與業(yè)務(wù)部門相互配合和支持的長效機(jī)制，以達(dá)到提升案件質(zhì)量的共同目的。

2．探索擴(kuò)展評查方式，延伸評查效果。一方面要逐步提高案件評查的覆蓋面，突出評查重點(diǎn)，改變評查僅僅停留在一些淺表性、枝節(jié)性問題上的做法，進(jìn)一步提升評查工作的內(nèi)涵與層次，并與個(gè)案評鑒相對接；另一方面可以通過本院評查、下級院輪查、上級院抽查相結(jié)合的方式解決評查人員不足、評查客觀性不夠的現(xiàn)實(shí)問題，并探索通過開展案件分析通報(bào)會、案件講評會、列席主任檢察官聯(lián)席會議等方式延伸評查工作，擴(kuò)大評查效果。此外，可逐步從懲罰性案件質(zhì)量評查向激勵(lì)性案件質(zhì)量評查轉(zhuǎn)變，罰劣與評優(yōu)相結(jié)合［4］。提高評查工作的認(rèn)可度和接受度。

3．加強(qiáng)對案件態(tài)勢的分析研判，為案件辦理提供指導(dǎo)。案件評查人員因其崗位的特殊性，在收集案例數(shù)據(jù)上具有得天獨(dú)厚的條件，應(yīng)該充分利用掌握的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，加強(qiáng)對案件態(tài)勢、異常數(shù)據(jù)、一類問題、新類型新罪名案件的分析研判，對檢法爭議、偵訴爭議較大的案件、法律規(guī)定尚不明確的案件，聯(lián)合法律政策研究室以及相關(guān)業(yè)務(wù)部門共同研討，將研討結(jié)果通過紀(jì)要、文件的形式予以固定，為承辦人辦案提供指導(dǎo)，提升全院案件辦理整體水平。

注釋：

［1］參見樊崇義：《“以審判為中心”的概念、目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑》，載《人民法院報(bào)》2015年1月14日。

［2］參見王守安：《以審判為中心的訴訟制度改革帶來深刻影響》，載《檢察日報(bào)》2014年11月10日。

［3］參見天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院課題組：《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理機(jī)制探析》，載《法制與經(jīng)濟(jì)》2015年3月。

［4］參見莫孫華、周愷：《完善案件質(zhì)量評查機(jī)制初探》，載《人民檢察》2012年第20期。