城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地權(quán)屬調(diào)整研究

韓立達(dá)，王艷西

（四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610065）

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地權(quán)屬調(diào)整研究

韓立達(dá)，王艷西

（四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610065）

研究目的：分析增減掛鉤政策中土地權(quán)屬調(diào)整面臨的困境，探討權(quán)屬調(diào)整途徑，立足于保障集體和農(nóng)民合法權(quán)益，提出創(chuàng)新和完善增減掛鉤政策的建議。研究方法：政策分析法。研究結(jié)果：集體土地所有權(quán)權(quán)屬調(diào)整面臨缺乏法律依據(jù)、空間約束性強(qiáng)、集中居住區(qū)土地性質(zhì)模糊等困境；集體土地使用權(quán)權(quán)屬調(diào)整面臨實踐與法律脫節(jié)、集中居住區(qū)土地及房屋產(chǎn)權(quán)界定困難等困境。研究結(jié)論：在法律層面為集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)正名并保障集體土地和國有土地“同權(quán)同價，同等入市”以及建立新型集體經(jīng)營制度；實踐中土地所有權(quán)向村集體集中并依法流轉(zhuǎn)、農(nóng)地使用權(quán)以“確權(quán)確股不確地”方式交由集體經(jīng)營、擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易規(guī)模。

土地管理；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；土地權(quán)屬調(diào)整；集體經(jīng)營性建設(shè)用地；新型集體經(jīng)濟(jì)組織

農(nóng)村土地權(quán)屬指農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、使用權(quán)以及他項權(quán)利的歸屬，具體包括所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)等各種權(quán)利束。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）中的土地權(quán)屬調(diào)整即指項目區(qū)集體土地的所有權(quán)、使用權(quán)及他項權(quán)利的歸屬主體以及相關(guān)權(quán)利的重新界定與分配。通過知網(wǎng)全文搜索，筆者僅發(fā)現(xiàn)一篇文獻(xiàn)對增減掛鉤土地權(quán)屬調(diào)整進(jìn)行研究。楊圓圓等闡述了增減掛鉤拆舊區(qū)和建新區(qū)的土地權(quán)屬調(diào)整方案并總結(jié)相關(guān)程序［1］，但其存在兩點不足：一是沒有將增減掛鉤土地權(quán)屬調(diào)整置于中國現(xiàn)行土地制度框架內(nèi)考慮，忽視了土地權(quán)屬調(diào)整面臨的制度困境和實踐困境；二是在其權(quán)屬調(diào)整方案中將建新區(qū)土地直接歸于國有土地，這直接忽略了建新區(qū)土地在集體建設(shè)用地范疇內(nèi)進(jìn)行調(diào)整的可能性。為進(jìn)一步豐富學(xué)界關(guān)于此方面現(xiàn)有研究之不足，探討土地權(quán)屬調(diào)整的途徑，進(jìn)而保障集體和農(nóng)民的合法權(quán)益，本文以增減掛鉤項目中拆舊區(qū)和建新區(qū)（主要指農(nóng)民集中居住區(qū)）土地權(quán)屬調(diào)整為研究對象，重點分析農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)及房屋產(chǎn)權(quán)在增減掛鉤項目中調(diào)整時面臨的困境，并據(jù)此提出相應(yīng)的對策建議。

1　增減掛鉤中集體土地所有權(quán)權(quán)屬調(diào)整面臨的困境

在實踐中當(dāng)增減掛鉤項目遇到以下幾種情況時會面臨土地所有權(quán)的調(diào)整：一是項目涉及多個村民小組或者集中居住區(qū)跨村民小組建設(shè)時，如A村民小組農(nóng)民被安置在同村B村民小組的土地上，或者集中居住區(qū)同時占用村民小組A和B的土地；二是增減掛鉤項目農(nóng)民集中居住區(qū)跨村或跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，這時必然會需要對跨村或者跨鎮(zhèn)所占土地進(jìn)行補(bǔ)償以及對相應(yīng)權(quán)屬進(jìn)行調(diào)整，首先涉及的就是集體土地所有權(quán)在占地集體和被占地集體之間進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整，并由此引出交換、轉(zhuǎn)移、補(bǔ)償?shù)葐栴}。

1.1集體土地所有權(quán)調(diào)整缺乏法律依據(jù)

（1）法律禁止土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓。在中國現(xiàn)行制度下，法律確認(rèn)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)渠道只有土地征收這一種途徑，不允許集體土地所有權(quán)自由轉(zhuǎn)讓?！稇椃ā返谑畻l和《土地管理法》第二條都規(guī)定“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！边@就從根本上否定了增減掛鉤中農(nóng)民集體之間轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)的合法性。

（2）不同農(nóng)民集體間轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)缺乏依據(jù)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體有三類，組農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體①《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！?，一般來說，農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬沿襲歷史現(xiàn)狀，但是在拆舊區(qū)、建新區(qū)涉及以下情況時可能會發(fā)生所有權(quán)的調(diào)整和變更：一是集體土地置換，例如邛崍市平樂鎮(zhèn)在農(nóng)民集中居住新區(qū)建設(shè)時，遵照“帶地入建”的原則，根據(jù)本集體經(jīng)濟(jì)組織搬遷入住新區(qū)的建房戶的綜合占地面積調(diào)出同等地類、面積，補(bǔ)劃給被占地集體經(jīng)濟(jì)組織，確保被占地集體經(jīng)濟(jì)組織土地面積不減少，但土地所有權(quán)的調(diào)整也無章可循；二是通過貨幣補(bǔ)償，如成都市青白江區(qū)福洪鎮(zhèn)先鋒村選擇跨村建設(shè)農(nóng)民集中安置區(qū)，并對被占土地的農(nóng)戶采取年付租金或一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞綄Ρ徽即逋恋厥褂脵?quán)進(jìn)行補(bǔ)償，但這也涉及不同村組之間的土地所有權(quán)調(diào)整問題，由于地隨房走，通過貨幣化補(bǔ)償獲得土地使用權(quán)以后，其所有權(quán)也必須進(jìn)行調(diào)整或者變更。目前在一些村范圍內(nèi)的增減掛鉤試點通過“攆地”的方式來避免所有權(quán)調(diào)整，但當(dāng)跨村建設(shè)農(nóng)民集中居住新區(qū)時，通過“攆地”就根本不能實現(xiàn)上述土地所有權(quán)調(diào)整，且這種做法也未得到國家法律層面的確認(rèn)和保護(hù)，從長期來看更是埋下了農(nóng)民集體之間土地所有權(quán)利益調(diào)整的矛盾。

1.2集體土地所有權(quán)權(quán)屬調(diào)整實踐中難以操作

（1）集體土地所有權(quán)市場價格缺失。在現(xiàn)有制度下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不能流轉(zhuǎn)的，實踐中也不存在正常的土地所有權(quán)市場，農(nóng)村集體土地所有權(quán)只能通過土地征收等有限途徑轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)，只存在土地征收價格（涉及所有權(quán)的只有土地補(bǔ)償費(fèi)）。不同組（村、鎮(zhèn)）之間土地所有權(quán)調(diào)整不管是價值補(bǔ)償還是實物補(bǔ)償，都需要基于土地的市場價格，在市場機(jī)制無效的情況下，為快速推進(jìn)項目，集體經(jīng)濟(jì)組織或者地方政府部門必然會強(qiáng)勢介入，完全忽視農(nóng)村土地所有權(quán)的補(bǔ)償。

（2）土地用途差異導(dǎo)致調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以確定。增減掛鉤項目集中居住區(qū)占地類型復(fù)雜，既包括農(nóng)村村民住宅用地（原宅基地）、農(nóng)用地（耕地）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地，還有可能包括未利用地等，不同用途土地的價值差異懸殊，建設(shè)集中居住區(qū)后統(tǒng)一變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，那么涉及土地所有權(quán)調(diào)整時究竟以哪種土地用途為基準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整或補(bǔ)償就成為決定權(quán)屬調(diào)整成敗的重要因素，增減掛鉤相關(guān)政策也未作出詳細(xì)規(guī)定。實踐中的很多做法僅僅是對土地使用權(quán)的補(bǔ)償，由于集體土地所有權(quán)價格的缺失以及被調(diào)整土地類別以及用途的復(fù)雜性等，集體經(jīng)濟(jì)組織之間根本無法確定土地所有權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（3）集體土地所有權(quán)調(diào)整受空間約束性強(qiáng)。合理的耕作半徑是科學(xué)布局農(nóng)村居民點的關(guān)鍵，也是影響農(nóng)業(yè)耕作效果的重要影響因素［2］。即使拆舊區(qū)土地所有權(quán)法律上可以調(diào)整，土地所有權(quán)互換（通過“攆地”方式）在臨近村民小組還可以實行，一旦不同主體間距離超過耕作半徑，那么土地所有權(quán)互換這種方式就難以奏效，價值補(bǔ)償?shù)姆绞皆谌狈κ袌龅那闆r下也難以規(guī)范有效進(jìn)行。一方面容易形成“飛地”、“插花地”等，不利于土地集中規(guī)模經(jīng)營，集約節(jié)約利用拆舊區(qū)復(fù)墾耕地，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)；另一方面價值補(bǔ)償方式在缺乏科學(xué)評估理論和技術(shù)的情況下也存在較大的交易成本。

（4）農(nóng)民集中居住新區(qū)土地所有權(quán)處于模糊和維持現(xiàn)狀的窘境。實踐中跨村的農(nóng)民集中居住新區(qū)安置多個村（組）農(nóng)民時，在“地隨房走”原則下土地所有權(quán)事實上已經(jīng)轉(zhuǎn)移，對這種權(quán)屬變動進(jìn)行法律確認(rèn)就成為保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益的需要。但是，各地增減掛鉤項目實施中無論是地方政府還是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織都不愿意或者無法確定農(nóng)民集中居住新區(qū)土地所有權(quán)的歸屬，這種模糊和維持現(xiàn)狀的做法導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織之間土地權(quán)屬混亂和損害了集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。一方面《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定只有出于公共利益目的才能對集體所有土地進(jìn)行征收，且國家嚴(yán)控城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模；另一方面增減掛鉤政策是中央政府和地方政府復(fù)雜博弈的結(jié)果［3］，因此政府主導(dǎo)下的增減掛鉤治理結(jié)構(gòu)就成為一種層級制的治理結(jié)構(gòu)［4］，在這種治理結(jié)構(gòu)下增減掛鉤項目的重要目的就是獲得建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)，從而開辟一個獨立于年度計劃指標(biāo)嚴(yán)控體系以外的指標(biāo)來源［5］，故地方政府也不會以征地方式來確認(rèn)農(nóng)民集中居住新區(qū)土地的所有權(quán)權(quán)屬。目前，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的只能是土地使用權(quán)，而不能流轉(zhuǎn)土地所有權(quán)①《憲法》第十條和《土地管理法》第二條都規(guī)定“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！贝颂幘褪侵讣w所有土地所有權(quán)權(quán)屬調(diào)整。，且政策上對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定也日益細(xì)化②參見《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》、《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》等相關(guān)文件。。實踐中就出現(xiàn)按征地標(biāo)準(zhǔn)對建新區(qū)原農(nóng)戶和集體進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，但又按集體建設(shè)用地來確權(quán)，如“龍泉驛區(qū)大面街道與茶店鎮(zhèn)勝利村增減掛鉤項目”，或者某些項目干脆對這部分土地所有權(quán)權(quán)屬調(diào)整進(jìn)行模糊處理或維持權(quán)屬現(xiàn)狀。

2　增減掛鉤中土地使用權(quán)權(quán)屬調(diào)整面臨的困境

現(xiàn)行農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)是二元的，在家庭承包經(jīng)營制度下農(nóng)用地歸集體所有但由農(nóng)戶承包經(jīng)營；宅基地也屬于集體所有但農(nóng)戶享有使用權(quán)。因此，使用權(quán)權(quán)屬調(diào)整亦是增減掛鉤中土地權(quán)屬調(diào)整的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)實矛盾的集中點和敏感區(qū)。

2.1土地用途轉(zhuǎn)變導(dǎo)致的困境

（1）權(quán)屬調(diào)整缺乏法律依據(jù)。一方面，當(dāng)拆舊區(qū)宅基地經(jīng)過復(fù)墾成為耕地后，宅基地和農(nóng)用地（耕地）的使用權(quán)配置方式在現(xiàn)有農(nóng)村土地管理制度中是兩種截然不同的路徑。因此一旦宅基地復(fù)墾為耕地后，就必須對其使用權(quán)進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整，但目前法律僅是鼓勵將閑置或低效利用宅基地復(fù)墾為耕地，但對隨之而來的使用權(quán)權(quán)屬如何調(diào)整卻未規(guī)定。《土地管理法》對此僅表述為“國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境?！?并未規(guī)定對復(fù)墾后的耕地使用權(quán)權(quán)屬如何調(diào)整。若復(fù)墾后耕地使用權(quán)性質(zhì)及歸屬未得到法律確認(rèn)，其實際使用者會自行尋求土地最佳使用方式，有可能違背土地用途管制制度，出現(xiàn)諸如“農(nóng)地非農(nóng)化”等問題。另一方面，農(nóng)民集中居住建新區(qū)所占土地在權(quán)屬調(diào)整方面也存在法律困境，突出表現(xiàn)為當(dāng)建新區(qū)所占土地為承包地時，按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)戶只能在法定承包經(jīng)營權(quán)剩余期限內(nèi)流轉(zhuǎn)承包土地。就“二輪承包”而言，剩余期限普遍只剩十余年，一旦承包地流轉(zhuǎn)用于修建農(nóng)民集中居住區(qū)，事實上已經(jīng)類似于“永久性流轉(zhuǎn)”，目前法律對于這種情況并未規(guī)定，這種法律與實踐的矛盾就成為增減掛鉤政策的一個制度隱患。產(chǎn)生的一個可預(yù)見的后果就是，已經(jīng)“事實上永久流轉(zhuǎn)承包地”的農(nóng)戶在新一輪土地承包時仍然可以依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》重新向集體經(jīng)濟(jì)組織申請獲得承包地，導(dǎo)致“個人侵占集體利益”，或者說“集體土地成為個人謀利工具”等問題的出現(xiàn)。

（2）權(quán)屬調(diào)整面臨效率困境。如何對拆舊區(qū)復(fù)墾所得新增耕地的權(quán)屬進(jìn)行調(diào)整在實踐中也頗有爭議，既有讓原農(nóng)戶繼續(xù)耕種的，也有收歸集體的，更有私下進(jìn)行置換的［6］。在復(fù)墾前，土地使用性質(zhì)為宅基地，所有權(quán)屬于集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)；在復(fù)墾為耕地以后，土地所有權(quán)仍為集體所有，但困難在于使用權(quán)如何調(diào)整和配置。（1）如果將復(fù)墾后新增耕地的使用權(quán)分配給農(nóng)民，除了法律規(guī)定缺失以外，還存在以下問題：一是涉及本組的農(nóng)戶眾多，其協(xié)商、發(fā)包的成本高；二是如果分配給家庭經(jīng)營加重農(nóng)村土地經(jīng)營的零碎化，難以發(fā)揮規(guī)模效益；三是在農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化、兼業(yè)化背景下［7］，家庭經(jīng)營易導(dǎo)致土地粗放經(jīng)營甚至拋荒；四是由于宅基地復(fù)墾要達(dá)到耕地質(zhì)量，需要更長的時間，同時也給集中居住區(qū)農(nóng)戶“返家”（回歸傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式）提供可能，導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化。（2）如若將耕地使用權(quán)劃歸集體享有，存在兩方面的困境：一是缺乏法律依據(jù)，《物權(quán)法》第一百二十四條明確規(guī)定農(nóng)民集體所有的耕地、林地、草地以及其他農(nóng)業(yè)用地實行承包經(jīng)營制度①《物權(quán)法》第一百二十四規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度?！蓖瑯拥囊?guī)定還見于《土地管理法》第十四條、《農(nóng)村土地承包法》第三條等法律法規(guī)。；二是集體難以充分保障農(nóng)戶利益，主要表現(xiàn)在集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)不合理，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部缺乏合理的集體意識形成機(jī)制，在缺乏監(jiān)督制約機(jī)制情況下，就會產(chǎn)生內(nèi)部人控制等問題，各地雖探索一系列制度安排以搜集民意如成都村民議事會等，但在傳統(tǒng)能人治理體制下，往往流于形式，無法實現(xiàn)集體經(jīng)營的帕累托效率。建新區(qū)土地使用權(quán)權(quán)屬調(diào)整同樣面臨效率困境，主要表現(xiàn)為權(quán)屬調(diào)整后各集體所有土地權(quán)屬相互交錯，土地利用外部性加強(qiáng)，權(quán)屬關(guān)系維護(hù)成本提高。

2.2集中居住區(qū)房屋及其所占土地產(chǎn)權(quán)界定存在困境

（1）集中居住區(qū)房屋及土地使用權(quán)權(quán)屬調(diào)整與現(xiàn)行法律脫節(jié)。增減掛鉤項目的重要目標(biāo)就是通過集中居住，減少農(nóng)村建設(shè)用地面積。因此實踐中集中居住新區(qū)多為聯(lián)排或多層住宅，多戶共占一塊地基，即出現(xiàn)了“多戶一‘宅'”現(xiàn)象。傳統(tǒng)“一戶一宅”管理制度已經(jīng)不能得到遵行。集中居住區(qū)土地性質(zhì)為集體建設(shè)用地而不是傳統(tǒng)宅基地，因此如何實現(xiàn)房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)的統(tǒng)一，現(xiàn)有法律也未規(guī)定。若新區(qū)用地性質(zhì)仍為宅基地，那農(nóng)戶新增人口或者分戶時仍可依法申請新的宅基地，重新擴(kuò)大農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，與政策初衷背道而馳。同時，國家又明確禁止城鎮(zhèn)居民購置農(nóng)村宅基地，導(dǎo)致新區(qū)土地及房屋在產(chǎn)權(quán)層面不能與國有土地及房屋同權(quán)，導(dǎo)致了集中居住區(qū)土地及房屋性質(zhì)不清，產(chǎn)權(quán)不明，不少農(nóng)民將新區(qū)房屋進(jìn)行出租、買賣，即出現(xiàn)了“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象。

（2）集中居住區(qū)經(jīng)營性建設(shè)用地法律性質(zhì)模糊。近來，國家在政策上逐步允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，積極謀劃建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。同時，在增減掛鉤項目實施過程中，一般也允許集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的一定比例（如成都市規(guī)定不低于5%）用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，這部分土地一般來說是屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范疇，但在目前法律制度下，這部分土地的性質(zhì)卻未得到法律的認(rèn)同?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l、第六十條和第六十三條之規(guī)定嚴(yán)格限制了集體建設(shè)用地的用途以及利用方式，尤其是集體建設(shè)用地用于經(jīng)營性用途更是受到極大限制，一方面采用聯(lián)營、入股等方式需經(jīng)政府批準(zhǔn)；另一方面又明令禁止通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式用于非農(nóng)建設(shè)。與《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（2014—2020）等政策與文件中所提“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”相矛盾。實踐中也有相當(dāng)部分集體是通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租集體建設(shè)用地使用權(quán)的方式來利用集體建設(shè)用地的，因為這種做法為法律所禁止，所以導(dǎo)致這部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地法律性質(zhì)模糊，一些集體經(jīng)濟(jì)組織無法真正利用這部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地或者即使開發(fā)利用這部分土地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)也因為土地性質(zhì)模糊無法實現(xiàn)其應(yīng)有價值，這樣既影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也是造成增減掛鉤項目資金瓶頸的一個重要原因，如邛崍市平樂鎮(zhèn)項目預(yù)留5%集體建設(shè)用地指標(biāo)用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，但因該鎮(zhèn)作為旅游古鎮(zhèn)，對建設(shè)用地的需求量也比較大，指標(biāo)無法滿足需求，限制了當(dāng)?shù)匕l(fā)展。

3　創(chuàng)新和完善增減掛鉤中土地權(quán)屬調(diào)整方式的對策建議

3.1創(chuàng)新和完善農(nóng)村土地權(quán)屬調(diào)整的法律法規(guī)

（1）在《土地管理法》中為集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)正名。中國土地所有權(quán)制度分為國家所有和農(nóng)民集體所有，國家作為土地所有權(quán)主體具有惟一性，但農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體并不具有惟一性，因此在邏輯上就存在土地所有權(quán)在不同農(nóng)民集體之間流轉(zhuǎn)的可能性，并且在實踐中不同農(nóng)民集體之間流轉(zhuǎn)土地所有權(quán)的現(xiàn)象也是客觀存在的，如農(nóng)村土地綜合整治中不同農(nóng)民集體通過置換（攆地）、價值補(bǔ)償?shù)确绞秸{(diào)整土地權(quán)屬。《土地管理法》作為中國土地管理的專項法律，對此種情況卻未做任何規(guī)定。因此建議補(bǔ)充修改《土地管理法》第二章之內(nèi)容，增加關(guān)于集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)條款，具體內(nèi)容為：“經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)后，可將本集體土地所有權(quán)通過出讓、轉(zhuǎn)讓、置換等方式調(diào)整給縣級行政區(qū)域內(nèi)其他農(nóng)民集體?！?/p>

（2）建立農(nóng)用地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)互相轉(zhuǎn)變的法律途徑?；谥袊鴩?yán)格的土地用途管制制度，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以不改變用途為前提，但隨著一系列農(nóng)村土地制度改革措施的出臺，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)伴隨著用途轉(zhuǎn)變成為常態(tài)，如增減掛鉤中占用農(nóng)用地修建集中居住區(qū)、宅基地復(fù)墾為耕地后的流轉(zhuǎn)等?！锻恋毓芾矸ā穼τ谡亓鬓D(zhuǎn)有明文規(guī)定，《農(nóng)村土地承包法》對承包土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但二者都未對宅基地復(fù)墾為耕地后使用權(quán)如何調(diào)整、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地如何操作進(jìn)行規(guī)定。法律的缺位必然導(dǎo)致這些土地產(chǎn)權(quán)模糊，并由此帶來一系列問題與矛盾。因此建議修改《土地管理法》，明確規(guī)定通過土地綜合整治等手段復(fù)墾宅基地的，復(fù)墾后土地使用權(quán)調(diào)歸集體，或是重新發(fā)包或是由集體統(tǒng)一經(jīng)營；修改《農(nóng)村土地承包法》，增加關(guān)于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的條款，即“當(dāng)承包土地在符合規(guī)劃和用途管制前提下需要流轉(zhuǎn)成為建設(shè)用地時，可先將承包地調(diào)為建設(shè)用地，同時將建設(shè)用地使用權(quán)（或者宅基地使用權(quán)）賦予承包權(quán)人，而后再允許原承包權(quán)人將自己獲得的建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給需地方。”

（3）賦權(quán)還能，允許集體土地、國有土地“同權(quán)同價，同等入市”?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l、第六十條和第六十三條之規(guī)定，對集體建設(shè)用地的使用范圍作出了嚴(yán)格的限制，使得增減掛鉤項目區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)戶住宅無法充分發(fā)揮其資本屬性，嚴(yán)重制約了增減掛鉤項目的實踐，導(dǎo)致集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在產(chǎn)權(quán)上不對等［8］，增減掛鉤項目區(qū)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)歸屬難以有效界定以及不利于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。建議按照十八屆三中全會關(guān)于“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的精神修改《土地管理法》，允許集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下與國有土地同等入市交易。

（4）改革農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，建立新型集體經(jīng)營制度。《農(nóng)村土地承包法》第三條、第四條、第二十六條和第二十七條等規(guī)定了農(nóng)村土地采取實物發(fā)包、家庭經(jīng)營的方式，并嚴(yán)格限制調(diào)整承包關(guān)系。這就嚴(yán)格限制了農(nóng)村土地使用權(quán)權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整、賦予土地過多的社會保障功能，嚴(yán)重制約了增減掛鉤中通過調(diào)整復(fù)墾耕地權(quán)屬關(guān)系發(fā)揮規(guī)模效益、提高農(nóng)民的收入。因此建議修改《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)定，允許農(nóng)用地有條件的實行集體經(jīng)營，即經(jīng)營權(quán)收歸集體，農(nóng)戶承包權(quán)轉(zhuǎn)為集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)，并補(bǔ)充關(guān)于按照股份制建立集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)規(guī)定。

3.2建立合理的土地權(quán)屬調(diào)整方式

（1）土地所有權(quán)由組向村集中，村集體之間可進(jìn)行土地所有權(quán)的依法流轉(zhuǎn)。一方面增減掛鉤項目中土地所有權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)具有現(xiàn)實的必要性，另一方面現(xiàn)實中農(nóng)村土地所有權(quán)以組農(nóng)民集體所有為主，所有權(quán)流轉(zhuǎn)易導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的零碎化。因此建議在增減掛鉤項目實施過程中，若項目僅涉及同一村農(nóng)民集體，建議采取將土地所有權(quán)收歸村集體的方式；當(dāng)項目涉及不同村農(nóng)民集體時，建議在土地所有權(quán)收歸村集體的基礎(chǔ)之上進(jìn)行村集體之間土地所有權(quán)的權(quán)屬調(diào)整，盡量減少土地所有權(quán)零碎化現(xiàn)象的發(fā)生。

（2）農(nóng)用地使用權(quán)向集體集中，探索建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2014年印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出要“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式共同發(fā)展?！蓖瑫r也指出土地承包經(jīng)營權(quán)“在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)確股不確地?！苯ㄗh按照這一思路推進(jìn)增減掛鉤項目區(qū)耕地的土地使用權(quán)權(quán)屬調(diào)整，具體做法為：統(tǒng)一采取“確權(quán)確股不確地”的方式將耕地折算成相應(yīng)股份平均分配給本集體有資格享有承包經(jīng)營權(quán)的成員；按照股份制公司的方式建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織。通過這種方式，承包地由農(nóng)戶個體經(jīng)營轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營，從而在一定程度上也坐實了村農(nóng)民集體或組農(nóng)民集體的土地集體所有權(quán)主體地位［9-10］。

（3）住宅建設(shè)用地使用權(quán)向農(nóng)戶分散，允許房屋及其相應(yīng)土地使用權(quán)有條件流轉(zhuǎn)。對農(nóng)民集中居住區(qū)土地使用權(quán)權(quán)屬進(jìn)行調(diào)整時，建議參照城鎮(zhèn)國有土地住宅權(quán)屬劃分做法，土地所有權(quán)歸集體，但是農(nóng)戶應(yīng)享有與其房屋相對應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)向集中居住區(qū)農(nóng)戶頒發(fā)集體建設(shè)用地使用權(quán)證，并同時允許集中居住區(qū)農(nóng)戶在符合規(guī)劃和相關(guān)政策的前提下，有條件買賣和出租自有房屋，如當(dāng)農(nóng)戶擁有兩處及兩處以上房屋時，可選擇將不居住的房屋租售，并以此為契機(jī)積極探索建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制［11］，使農(nóng)民由“土地發(fā)展權(quán)的一個名義主體”［12］轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲臋?quán)利主體。

（4）以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為破解權(quán)屬調(diào)整成本困境的重要途徑。高昂的補(bǔ)償安置成本成為阻礙增減掛鉤中土地權(quán)屬調(diào)整的一個重要因素，破解成本困境的一個重要途徑就是拓寬項目收入來源，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易不失為一個重要途徑，尤其是對于一些條件比較好的地區(qū)，增減掛鉤項目實施以后，當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)等條件大幅改善，土地增值潛力巨大，若充分開發(fā)利用這部分土地，必定會帶來巨大收益。因此，建議在實施增減掛鉤項目時，符合條件的地區(qū)應(yīng)允許農(nóng)民集體加大結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)中用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的部分。

（References）：

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［12］ 顧漢龍，馮淑怡，張志林，等. 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策與美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移政策的比較研究［J］ . 經(jīng)濟(jì)地理，2015，35（6）：143 - 148，183.

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Study on the Readjustments of Land Property Rights in “Linkage between Urban-land Taking and Rural-land Giving” （LUTRG） Project

HAN Li-da， WANG Yan-xi
（School of Economics， Sichuan University， Chengdu 610065， China）

The purpose of the paper is to put forward some suggestions for improving the LUTRG policy to guarantee the legitimate rights of farmers and collectives by analyzing the difficulties of the land property rights readjustments in LUTRG as well as discussing the way of property right readjustments. The Method used in this paper is policy analysis. The result showed that the readjustments of collective land ownership was difficult， which was induced by lacking legal basis， strong constraint of the space and the ambiguous nature of the land in farmers' concentrated residential areas，etc. Many difficulties also existed in the readjustments of right to use collective land， such as the disconnection between practice and law， the barriers of defining land property rights for farmers' concentrated residential areas， etc. The paper concluded with propositions from two aspects aiming to ameliorate the LUTRG policy: firstly， in terms of law， the circulation of collective land ownership should be allowed， the collective-owned land and the state-owned land should be “equal in rights and prices as well as opportunities to markets” and a new system of collective management should be established； next， in practice， the collective land ownership can be given to the village collective and can circulateaccording to law， farmland use rights can be operated by the collective in the form of “giving rights and shares but without defining land owners”， and we also should enlarge the scale of collective construction land market， etc.

land administration； linkage between urban-land taking and rural-land giving； land property rights readjustment； rural collective construction land； new collective economy organization

F301.2

A

1001-8158（2016）04-0021-07

10.11994/zgtdkx.20160523.153719

2015-12-28；

2016-03-16

2015年國家社科基金項目“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的體制機(jī)制研究”（15BJY089）。

韓立達(dá)（1957-），男，貴州晴隆人，教授，博士，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為土地經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境資源經(jīng)濟(jì)等。E-mail: 657688625@qq.com

王艷西（1991-），男，河南濮陽人，碩士研究生。主要研究方向為土地經(jīng)濟(jì)管理。E-mail: 982832170@qq.com