我國公共圖書館法人治理工作探析
——以上海圖書館理事會運(yùn)行實(shí)踐為例

馬 春（上海圖書館 上海 200031）

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我國公共圖書館法人治理工作探析
——以上海圖書館理事會運(yùn)行實(shí)踐為例

馬 春（上海圖書館 上海 200031）

[摘 要]上海圖書館理事會于2014年10月正式成立，是上海圖書館的決策咨詢與監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對圖書館發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、重大的發(fā)展項(xiàng)目和改革舉措提出意見和建議，并監(jiān)督圖書館的國有資產(chǎn)管理等。理事由政府部門代表、社會人士代表和圖書館代表組成。理事采用委任制，由市委宣傳部履行任免程序。理事會不直接參與圖書館管理和干預(yù)圖書館日常事務(wù)，理事會會議是其行使議事權(quán)和決策權(quán)的重要方式。強(qiáng)化理事會決策作用的發(fā)揮、推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)制度建設(shè)、加強(qiáng)理事會自身能力建設(shè)、注重理事會工作的社會宣傳是保障理事會制度有效運(yùn)行的重要方式。

[關(guān)鍵詞]公共圖書館 上海圖書館 法人治理結(jié)構(gòu) 理事會

1 公共圖書館法人治理工作概論

建立法人治理結(jié)構(gòu)是推進(jìn)我國文化事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。2011年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》[1]，把建立健全法人治理結(jié)構(gòu)作為推進(jìn)公益服務(wù)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[2]，全面部署了構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重點(diǎn)任務(wù)，而公共文化機(jī)構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)、實(shí)行理事會制度是重點(diǎn)任務(wù)之一。2014年，中央文化體制改革和發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組把公共圖書館等組建理事會試點(diǎn)列入2014年穩(wěn)妥推進(jìn)的改革試點(diǎn)任務(wù)。同年7月，文化部辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等試點(diǎn)工作的通知》[3]，并隨后確定了10家國家公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)單位，其中公共圖書館有7家，涵蓋了省、市、區(qū)各個(gè)層級。截至目前，江蘇省南京圖書館、浙江省溫州市圖書館、廣東省深圳市福田區(qū)圖書館等陸續(xù)成立了理事會，為全國公共圖書館探索并建立理事會制度積累了經(jīng)驗(yàn)。

上海圖書館根據(jù)中共上海市委宣傳部相關(guān)體制改革工作的要求，早在2009年3月就已開展法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)籌備工作，并成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，聘請黨委委員為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，下設(shè)工作小組，由黨政辦公室、研究室、組織人事處、財(cái)務(wù)處、行政處、審計(jì)室等處室的第一責(zé)任人組成。經(jīng)過多年的探索與籌備，上海圖書館理事會于2014年10月正式成立，得到了社會各界的廣泛關(guān)注。

2 上海圖書館理事會制度及運(yùn)行情況

2.1 理事會的定位與職權(quán)

2014年10月28日，由上海圖書館制定并經(jīng)上海圖書館理事會第一次工作會議審議通過的《上海圖書館理事會章程》[4]（以下簡稱《理事會章程》），將理事會進(jìn)行了定位，即其為決策咨詢和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，向舉辦單位暨中共上海市委宣傳部報(bào)告工作。

理事會行使如下10項(xiàng)基本職權(quán)：（1）對圖書館發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、重大的發(fā)展項(xiàng)目和改革舉措提出意見和建議；（2）對圖書館內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)設(shè)置方案提出意見和建議；（3）對圖書館年度工作計(jì)劃提出意見和建議；（4）聽取圖書館對規(guī)劃、計(jì)劃及有關(guān)決議、決定的執(zhí)行情況報(bào)告以及年度工作報(bào)告等，并提出意見和建議；（5）聽取圖書館有關(guān)財(cái)政預(yù)算方案和決算情況的報(bào)告，并提出意見和建議；（6）對圖書館人才隊(duì)伍建設(shè)提出意見和建議；（7）對圖書館國有資產(chǎn)的管理進(jìn)行監(jiān)督；（8）對圖書館進(jìn)行業(yè)績評估，并提交評估報(bào)告；（9）理事會屆滿前3個(gè)月內(nèi)負(fù)責(zé)組建下屆理事會，并報(bào)舉辦單位審核同意；（10）對圖書館其他重大事項(xiàng)提出咨詢意見或建議。

2.2 理事的構(gòu)成、產(chǎn)生方式與委任程序

上海圖書館理事主要由3部分人員構(gòu)成：政府部門代表、社會人士代表和圖書館代表。目前，理事會由13名理事組成。其中，上海市教育委員會、科學(xué)技術(shù)委員會、財(cái)政局、文化廣播影視管理局等政府部門代表各1名，社科文化界代表3名，媒體代表、企業(yè)代表、讀者代表各1名，圖書館代表3名。知名學(xué)者余秋雨教授擔(dān)任理事長。

從理事產(chǎn)生方式來看，13名理事成員中，4名政府部門理事都與圖書館業(yè)務(wù)發(fā)展密切相關(guān)，如果政府部門理事工作崗位、工作職責(zé)發(fā)生變化，通常換由接任其工作的人員擔(dān)任理事；3名圖書館理事中兩名由黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，另1名由工會主席擔(dān)任；社會人士理事由圖書館行業(yè)組織或舉辦單位推薦，來自上海市社會科學(xué)院、作家協(xié)會、上海報(bào)業(yè)集團(tuán)文匯報(bào)社、上海電氣集團(tuán)股份有限公司等，均經(jīng)舉辦單位審核通過產(chǎn)生。

從理事委任程序來看，理事由舉辦單位會商相關(guān)部門產(chǎn)生，單位主要領(lǐng)導(dǎo)為當(dāng)然理事。理事會設(shè)秘書長1名。理事會每屆任期3年，理事每屆任期與理事會每屆任期相同，任期屆滿，可以連任。理事可以在任期內(nèi)提出辭職，辭職應(yīng)向理事會遞交書面報(bào)告，經(jīng)理事會會議批準(zhǔn)并報(bào)經(jīng)舉辦單位同意后，理事資格方可終止。理事代表部門或單位提出更換理事要求，由舉辦單位會商相關(guān)部門或單位予以更換。理事出現(xiàn)空缺時(shí)，理事會將按原產(chǎn)生方式及程序填補(bǔ)缺額。

2.3 理事的任職資格與權(quán)利義務(wù)

理事的任職資格主要包括：具備履職的知識和能力，熟悉并遵守有關(guān)法律法規(guī)和國家政策，根據(jù)舉辦單位宗旨，忠實(shí)、誠信、勤勉地履行職責(zé)。

理事的基本權(quán)利包括：（1）出席理事會會議，享有發(fā)言權(quán)、提議權(quán)、表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)；（2）對理事會會議和舉辦單位開展業(yè)務(wù)活動情況的知情權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)；（3）理事會賦予的其他權(quán)利。

理事會設(shè)理事長1名、副理事長1名，由舉辦單位任命。副理事長一般由舉辦單位主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副理事長協(xié)助理事長管理理事會日常事務(wù)性工作。理事長除享有理事權(quán)利外，還負(fù)責(zé)召集和主持理事會會議，確認(rèn)理事會會議議題，督促和檢查理事會決議的落實(shí)情況等。理事長不能行使職權(quán)時(shí)，將指派副理事長代行其職權(quán)。

理事的基本義務(wù)包括：（1）守法與盡職。遵守有關(guān)法律法規(guī)和理事會章程，維護(hù)單位權(quán)益以更好地為公眾服務(wù)；秉持誠信和勤勉精神，在理事職責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)利，認(rèn)真履行職責(zé)，完成理事會委托的任務(wù)。（2）關(guān)注圖書館。了解圖書館的使命、職責(zé)、服務(wù)內(nèi)容，推薦合作項(xiàng)目，征詢發(fā)展建議，積極籌募資金，支持事業(yè)發(fā)展。（3）回避義務(wù)。不得通過在理事會任職而獲取任何非法利益。

借鑒國外公立機(jī)構(gòu)或非營利組織理事會管理模式，上海圖書館理事不因理事職務(wù)在圖書館領(lǐng)取薪酬，因履行理事職責(zé)產(chǎn)生的交通、通訊等費(fèi)用，可按有關(guān)規(guī)定列支。

2.4 理事會會議

理事會不直接參與圖書館管理和干預(yù)圖書館日常事務(wù)，理事會會議是其行使議事權(quán)和決策權(quán)的重要方式。理事會下設(shè)秘書處，與上海圖書館研究室合署辦公。按照《理事會章程》規(guī)定，理事會一般每年召開兩次會議。根據(jù)實(shí)際情況，也可由三分之一以上的理事或圖書館主要領(lǐng)導(dǎo)提議召開臨時(shí)理事會會議。理事會會議一般由理事長召集和主持。

會前事項(xiàng)：（1） 確定會議議題。會議議題主要根據(jù)《理事會章程》確定。理事在職權(quán)范圍內(nèi)可提交補(bǔ)充議題，補(bǔ)充議題須在會前以書面方式提出，由理事長決定是否列入當(dāng)次會議議題。上海圖書館理事會自成立以來已召開兩次工作會議，會議議題主要包括審議單位年度工作報(bào)告、年度工作計(jì)劃，理事會年度工作計(jì)劃要點(diǎn)，征詢“十三五”發(fā)展愿景及建議等。（2）發(fā)送會議通知及相關(guān)材料。會議通知及有關(guān)材料一般提前以電子郵件、書面通知各位理事，并載明會議內(nèi)容等事項(xiàng)。（3）會前調(diào)研與咨詢。理事在審議理事會各項(xiàng)議題前，應(yīng)做好充分的調(diào)查研究，重大專業(yè)事項(xiàng)應(yīng)向有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)＜疫M(jìn)行咨詢。

會中事項(xiàng)：（1）會議人數(shù)要求。理事會會議須有三分之二以上的理事出席方為有效。（2）會議表決。理事會會議采取記名方式投票表決，每名理事享有一票表決權(quán)。理事會決議一般事項(xiàng)須經(jīng)全部理事半數(shù)以上通過，重大事項(xiàng)須經(jīng)三分之二以上理事通過。理事會會議應(yīng)當(dāng)由理事本人出席；理事因故不能出席的，可以書面委托其他人代為出席，委托書中應(yīng)當(dāng)載明授權(quán)范圍。（3）會議記錄及簽名。理事會會議應(yīng)當(dāng)有會議記錄，會議記錄作為單位重要檔案由檔案部門妥善保存。會議記錄包括以下內(nèi)容：出席會議的理事、列席人員、缺席人員及事由；會議的日期、地點(diǎn)；主要議題及議程；各位理事的發(fā)言要點(diǎn)；提交表決事項(xiàng)的表決結(jié)果；理事會認(rèn)為應(yīng)當(dāng)載入會議記錄的其他內(nèi)容。出席會議的理事應(yīng)當(dāng)在會議記錄上簽名，并承擔(dān)責(zé)任。理事會決議違反法律、法規(guī)和理事會章程規(guī)定的，在表決中投贊成票的理事承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不贊成的不承擔(dān)責(zé)任。

會后事項(xiàng)：理事會決議經(jīng)理事長簽署后生效。決議事項(xiàng)按管理權(quán)限須報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)的，須履行報(bào)批手續(xù)。理事會決議原則上應(yīng)在5個(gè)工作日之內(nèi)以文件形式發(fā)給圖書館執(zhí)行。在理事會閉會期間，理事可以通過傳真、電子郵件等通訊方式進(jìn)行表決。

2.5 理事會制度運(yùn)行成效與問題

目前，上海圖書館理事會已召開兩次工作會議，分別表決通過了《理事會章程》以及《上海圖書館年度工作計(jì)劃》和《理事會年度工作計(jì)劃要點(diǎn)》等，并為“十三五”發(fā)展積極建言獻(xiàn)策。理事們充分討論和議事，發(fā)揮了決策咨詢和監(jiān)督管理的作用。理事會在引進(jìn)外部治理機(jī)制、拓寬工作思路、激發(fā)公眾參與積極性等方面取得了初步成效，但也面臨一定的問題與挑戰(zhàn)。一是理事會決策地位尚未落實(shí)。由于處于起步階段，各方條件還不成熟，理事會在定位上未能確定為決策機(jī)構(gòu)，只能行使決策咨詢權(quán)或有限決策權(quán)。二是理事會決策支撐機(jī)制有待完善。理事會專業(yè)委員會或咨詢委員會尚未建立，在公共服務(wù)、資源建設(shè)、績效評估等專業(yè)領(lǐng)域不能為理事會決策提供專業(yè)支撐。三是理事培訓(xùn)與榮譽(yù)機(jī)制不足。理事制度剛剛建立，對新任理事頗為必要的履職培訓(xùn)尚未開展，理事榮譽(yù)機(jī)制沒有得到確立和宣揚(yáng)。

3 理事會建設(shè)方向

對照研究深圳、溫州等地公共圖書館法人治理工作的運(yùn)行成效[5-6]，下階段，上海圖書館理事會工作將從強(qiáng)化作用發(fā)揮、推進(jìn)制度建設(shè)、加強(qiáng)能力建設(shè)、注重社會宣傳等方面加強(qiáng)探索與實(shí)踐。

3.1 強(qiáng)化理事會決策作用的發(fā)揮

由于涉及體制機(jī)制等因素，目前理事會定位是決策咨詢與監(jiān)督管理，但在操作中可以通過建立程序制度強(qiáng)化理事會在圖書館決策中的實(shí)際作用。一是圖書館涉及發(fā)展規(guī)劃變動、重大項(xiàng)目建設(shè)、重要人事調(diào)整、年度財(cái)務(wù)預(yù)決算等重大事項(xiàng)的決定應(yīng)當(dāng)咨詢理事會，把理事會咨詢作為政府部門、相關(guān)單位作出決策的前置程序。二是對于理事會的咨詢建議，政府部門、有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)作出回應(yīng)，在理事會有較大分歧時(shí)應(yīng)暫緩作出決定，甚至賦予理事會一定的“否決權(quán)”。三是對于專業(yè)性較強(qiáng)或社會影響面較廣的事項(xiàng)，理事會應(yīng)成立專家委員會或市民聽證會，使政府主導(dǎo)、專家指導(dǎo)、公眾向?qū)в袡C(jī)結(jié)合。四是通過遞送工作簡報(bào)、開通內(nèi)部網(wǎng)權(quán)限等方式，進(jìn)一步增加圖書館運(yùn)行透明度，確保理事會對圖書館運(yùn)行狀況的知情權(quán)，對管理層工作成效的質(zhì)詢權(quán)。

3.2 推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)制度建設(shè)

圖書館建立理事會，就需要按照《理事會章程》規(guī)定對現(xiàn)有管理制度進(jìn)行梳理、建設(shè)和完善，以適應(yīng)法人治理結(jié)構(gòu)要求。一是法人治理的基本制度，如年度報(bào)告制度、信息披露制度、決策失誤追究制度、績效評價(jià)制度、公眾監(jiān)督制度等。二是圖書館內(nèi)部的管理制度，如人事管理制度、財(cái)務(wù)管理制度、業(yè)務(wù)管理制度、監(jiān)察審計(jì)制度、職代會制度、黨群工作制度等。三是建立第三方獨(dú)立評價(jià)和社會公眾評價(jià)機(jī)制，幫助理事會對管理層工作作出客觀評價(jià)。

3.3 加強(qiáng)理事會自身能力建設(shè)

目前，理事會成員主要通過舉辦單位協(xié)商、相關(guān)部門委派、名家志士支持等方式產(chǎn)生，且大多屬于體制內(nèi)人員，對圖書館業(yè)務(wù)不熟悉。要使理事會較快走上正軌、發(fā)揮作用，必須加強(qiáng)理事會自身能力建設(shè)。一是理事要提高認(rèn)識，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高履職能力。二是理事會秘書處充分發(fā)揮作用，加強(qiáng)與理事溝通，適時(shí)組織培訓(xùn)、考察，以活動凝聚理事。三是給予理事適當(dāng)津貼待遇，目前只有責(zé)任、完全義務(wù)的制度不利于理事真正承擔(dān)起責(zé)任。四是適時(shí)調(diào)整理事結(jié)構(gòu)，增加有意愿的社會活動家、企業(yè)家進(jìn)入理事會。

3.4 注重理事會工作的社會宣傳

推進(jìn)文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是中央全面深化改革的重要組成部分，因此要加大理事會工作宣傳，營造良好的社會氛圍。一是加大改革目標(biāo)宣傳，尤其對于改革涉及的相關(guān)部門，爭取這些部門的理解、認(rèn)同和支持是改革能否取得實(shí)效的關(guān)鍵之一。二是加大社會氛圍營造，爭取社會上有實(shí)力、有責(zé)任感的企業(yè)家、社會名流投身參與到公共文化事業(yè)中。三是加大試點(diǎn)成效總結(jié)，及時(shí)把試點(diǎn)過程中的經(jīng)驗(yàn)、問題、措施總結(jié)出來，供業(yè)界借鑒參考。四是加大圖書館內(nèi)部積極性調(diào)動，鼓勵(lì)探索，從而主動參與改革。

4 結(jié) 語

總體上看，運(yùn)行一年的上海圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)和理事會運(yùn)行實(shí)踐尚處于摸索階段，雖取得了一定的成效，但深度改革仍面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。隨著黨的十八屆三中全會對公益性文化事業(yè)單位開展法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提出明確要求，指明了公共圖書館今后的發(fā)展趨勢和改革方向，上海圖書館將在進(jìn)一步厘清舉辦單位、理事會和管理層的職能，提升理事會定位，發(fā)揮理事會作用等方面進(jìn)行積極探索與實(shí)踐，切實(shí)推進(jìn)公共圖書館的法人治理改革工作，助力文化事業(yè)單位體制改革。

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Analysis on Corporate Governance of Public Library in China——Taking Operation Practice of the Board of Trustees in Shanghai Library as an Example

[Key words]Public library; Shanghai Library; Corporate governance structure; The board of trustees

[Abstract]The board of trustees in Shanghai Library was formally establish ed in october 2014，it is the Shanghai Library's decision-making consultation, supervision and management organization. It’s responsible for the unit development strategy, planning, major development projects and reform measures to put forward opinions and suggestions, supervision of stateowned assets management, and so on. Trustees are composed of representatives of the government departments, representatives of the society and the library on behalf of the three aspects, appointed by the Party Committee Propaganda Department which fulfills the procedures for appointment and removal. The board of trustees does not directly participate in the library management and intervente in the daily affairs of the library, the meeting of the board of trustees is an important way to exercise the right of procedure and decision-making.The important way to guarantee the effective operation of the board of trustees is to strengthen the effect of decision making, promote the construction of corporate governanc structure, strengthen self ability construction, and pay attention to social propaganda.

[中圖分類號]G251

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[作者簡介]

馬 春 男，1978年生，碩士，上海圖書館研究室主任，圖書館學(xué)情報(bào)學(xué)研究所所長，副研究員。

[ 收稿日期：2015-08-04 ]