大連市深化行政審批制度改革的探索

●大連市編辦

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大連市深化行政審批制度改革的探索

●大連市編辦

近年來(lái)，大連市緊緊圍繞改革創(chuàng)新的主線(xiàn)，統(tǒng)籌謀劃，綜合施策，以行政審批制度改革為突破口和重要抓手，全面推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度融合，規(guī)范優(yōu)化行政審批服務(wù)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，深化機(jī)構(gòu)改革，破解體制機(jī)制難題。

一、找準(zhǔn)突破口，聚焦發(fā)力

改革中，大連市找準(zhǔn)了突破口，聚焦發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)改革。一是將行政審批制度改革作為“先手棋”、“當(dāng)頭炮”，做“點(diǎn)”的突破，以簡(jiǎn)政放權(quán)作為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的切入點(diǎn)，理順市縣兩級(jí)政府權(quán)責(zé)關(guān)系、創(chuàng)新先導(dǎo)區(qū)管理體制、推進(jìn)行政執(zhí)法重心下移；以?xún)?yōu)化審批服務(wù)作為完善基層治理體制、改善政府管理服務(wù)的有效手段，以“點(diǎn)”帶“面”推進(jìn)改革。二是同步推進(jìn)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度建設(shè)，確立權(quán)責(zé)深度融合的權(quán)責(zé)清單制度；簡(jiǎn)政放權(quán)的成果體現(xiàn)在部門(mén)的“三定”規(guī)定中，將減編控編方案在政府機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位分類(lèi)改革、公車(chē)改革中借勢(shì)落實(shí)；開(kāi)門(mén)搞改革，引入專(zhuān)家論證、第三方評(píng)估、征求公眾意見(jiàn)等決策程序，調(diào)動(dòng)各方改革的積極性、主動(dòng)性，增強(qiáng)改革的參與性、惠民性、實(shí)效性；堅(jiān)持督察跟進(jìn)，將督察工作作為抓改革落地的“助推器”，找問(wèn)題、補(bǔ)短板，推進(jìn)整改落實(shí)，把改革的“含金量”充分展示出來(lái)。

二、減法換乘法、權(quán)力換活力

在改革中，堅(jiān)決把該“放”的徹底放開(kāi)、該“減”的徹底減掉、該“清”的徹底清除，向市場(chǎng)放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)、向基層放權(quán)，給企業(yè)松綁，為創(chuàng)業(yè)提供便利，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以行政權(quán)力的減法換取市場(chǎng)、社會(huì)活力的乘法。

在認(rèn)真做好國(guó)務(wù)院、遼寧省政府近1000項(xiàng)行政職權(quán)對(duì)應(yīng)取消、下放工作的基礎(chǔ)上，主動(dòng)取消、下放475項(xiàng)行政職權(quán)項(xiàng)目，確保徹底放、不截留、接得住、管得好；同時(shí)，全面清理市政府部門(mén)的226項(xiàng)非行政許可審批，不再保留“非行政許可審批”這一職權(quán)類(lèi)別。通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，一方面，將公民、法人或其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)都交由市場(chǎng)和社會(huì)，力破“中梗阻”；另一方面，重點(diǎn)將企業(yè)投資、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、文教衛(wèi)生等方面的管理權(quán)限下放給基層政府，進(jìn)一步理順市縣兩級(jí)政府權(quán)責(zé)關(guān)系，提高基層經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展及公共服務(wù)能力。

當(dāng)然，減權(quán)不忘增責(zé)，適應(yīng)新常態(tài)下的新變化，與時(shí)俱進(jìn)，回答新情況、新問(wèn)題。圍繞“雙創(chuàng)”成立創(chuàng)業(yè)促進(jìn)委員會(huì)及其辦公室；圍繞大連自貿(mào)區(qū)的申辦和實(shí)施，成立中國(guó)（大連）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)申辦工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室；圍繞“露天博物館”——旅順人類(lèi)文化遺產(chǎn)保護(hù)，完善太陽(yáng)溝文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理體制；圍繞促進(jìn)快遞物流、電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)的成長(zhǎng)，成立郵政業(yè)發(fā)展中心。

三、全面推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)

厘清政府和市場(chǎng)的邊界，是正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵所在。大連市按照權(quán)責(zé)一致的原則，以“一單”的形式，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單與責(zé)任清單的深度融合，依法管好“看得見(jiàn)的手”，用好“看不見(jiàn)的手”，擋住“尋租的黑手”，真正做到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

按照“全面清權(quán)、簡(jiǎn)政放權(quán)、依法確權(quán)、規(guī)范行權(quán)、公開(kāi)曬權(quán)”的步驟和“三報(bào)三回”的工作流程，大連市對(duì)54個(gè)市直部門(mén)申報(bào)的5684項(xiàng)行政職權(quán)逐項(xiàng)論證，集中進(jìn)行合法性、合理性、必要性審核，大幅削減，精簡(jiǎn)比例達(dá)46%。

同時(shí)，抓緊建立權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，出臺(tái)了《市政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)管理辦法》，明確了清單動(dòng)態(tài)調(diào)整的范圍、職責(zé)分工、調(diào)整事由、調(diào)整程序等事項(xiàng)，為及時(shí)、規(guī)范、科學(xué)調(diào)整權(quán)責(zé)清單提供依據(jù)。

四、規(guī)范審批、優(yōu)化服務(wù)

大連市始終堅(jiān)持將規(guī)范行政審批行為、優(yōu)化行政審批服務(wù)作為簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容和引領(lǐng)行政審批制度改革向縱深突破的動(dòng)力，不斷促進(jìn)行政審批服務(wù)規(guī)范、提速、增效。

一是出臺(tái)創(chuàng)新和優(yōu)化行政審批服務(wù)的政策措施。出臺(tái)《進(jìn)一步規(guī)范市政府部門(mén)行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》，明確了深化行政審批制度改革、規(guī)范行政審批行為、改進(jìn)行政審批工作的方向，制定了全面實(shí)行“一個(gè)窗口受理”、推行受理單制度、編制和提供服務(wù)指南、探索實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+審批”的行政審批新模式等一系列措施。

二是搭建“五位一體”的公共服務(wù)綜合平臺(tái)。市公共行政服務(wù)中心發(fā)展成為行政審批、市民綜合訴求、公共資源交易、政務(wù)公開(kāi)、電子政務(wù)“五位一體”的公共服務(wù)綜合平臺(tái)。按照“三集中、一分開(kāi)”的要求，市直部門(mén)的審批職能向一個(gè)處室集中，將承擔(dān)行政審批職能的處室向公共行政服務(wù)中心集中，將所有行政審批事項(xiàng)向網(wǎng)上辦事大廳集中。同時(shí)，推行審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)分開(kāi)，34個(gè)部門(mén)成立了審批辦進(jìn)駐中心并對(duì)其充分授權(quán)，將 699項(xiàng)行政審批和便民服務(wù)項(xiàng)目納入平臺(tái)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)窗口受理、一個(gè)印章審批、一個(gè)流程辦結(jié)”。不斷加強(qiáng)各級(jí)公共服務(wù)平臺(tái)的整合、對(duì)接，市、區(qū)、街、社區(qū)四級(jí)公共行政服務(wù)體系現(xiàn)已全部建立。

三是深化商事制度改革。出臺(tái)企業(yè)“三證合一”登記制度實(shí)施方案。自2015年10月1日起全面實(shí)行“一照一碼”登記制度，辦理時(shí)限由8天壓縮到3天以?xún)?nèi)，做到了“條件齊全、立等即辦”，有力地促進(jìn)了大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。2015年全市新發(fā)展各類(lèi)企業(yè)29942戶(hù)，同比增長(zhǎng)9.64%；注冊(cè)資本2026億元，同比增長(zhǎng)51.97%。

四是推行建設(shè)工程項(xiàng)目并聯(lián)審批。為促進(jìn)企業(yè)投資便利化，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，出臺(tái)進(jìn)一步優(yōu)化全市建設(shè)工程項(xiàng)目審批流程的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)涉及21個(gè)部門(mén)、70多項(xiàng)審批事項(xiàng)的建設(shè)工程項(xiàng)目審批流程依法梳理再造，將建設(shè)工程項(xiàng)目的審批總時(shí)限原則上控制在38個(gè)工作日以?xún)?nèi)。

五是清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)。出臺(tái)意見(jiàn)，從清理中介服務(wù)事項(xiàng)、實(shí)行中介服務(wù)清單管理、加強(qiáng)中介服務(wù)監(jiān)管等方面開(kāi)展行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的清理規(guī)范工作。通過(guò)對(duì)市政府部門(mén)行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)逐一清理規(guī)范，31個(gè)部門(mén)申報(bào)的331項(xiàng)中介服務(wù)事項(xiàng)最終只保留160項(xiàng)，精簡(jiǎn)51.7%，并公布了《市政府部門(mén)行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)清單》。通過(guò)全面清理，進(jìn)一步厘清行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的委托方式，按照“誰(shuí)委托、誰(shuí)付費(fèi)”的原則對(duì)中介服務(wù)收費(fèi)進(jìn)行規(guī)范。

五、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，大連市堅(jiān)持放管結(jié)合，創(chuàng)新管理方式，推進(jìn)政府職能重心從以審批為主的事前監(jiān)管向監(jiān)督管理為主的事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移，主動(dòng)研究制定有效措施，規(guī)制商事制度等改革后可能出現(xiàn)的市場(chǎng)秩序混亂、“劣幣驅(qū)逐良幣”扭曲效應(yīng)等制約誠(chéng)實(shí)守信經(jīng)營(yíng)者和新市場(chǎng)主體發(fā)展的問(wèn)題。一方面，完善事中事后監(jiān)管制度。推動(dòng)各部門(mén)落實(shí)加強(qiáng)對(duì)取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)后續(xù)監(jiān)管工作的意見(jiàn)，逐步建立起政府監(jiān)管、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、行業(yè)自律、公眾參與的監(jiān)管體系；研究制定加強(qiáng)行政審批事中事后監(jiān)督檢查管理辦法和推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管辦法，細(xì)化具體措施，促進(jìn)“放”和“管”的有機(jī)統(tǒng)一。另一方面，推動(dòng)創(chuàng)新事中事后監(jiān)管方式。如市發(fā)改委等部門(mén)積極推進(jìn)投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)工作，運(yùn)用信息化手段，探索實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式；市工商局通過(guò)實(shí)施企業(yè)年報(bào)制度、信息公示制度、經(jīng)營(yíng)異常目錄管理制度等，進(jìn)一步提高監(jiān)管效率和監(jiān)管水平；市地稅局推行稅務(wù)稽查“雙隨機(jī)”檢查機(jī)制，采取隨機(jī)抽取企業(yè)和檢查人員的方式，進(jìn)一步體現(xiàn)執(zhí)法公平、陽(yáng)光執(zhí)法。

六、創(chuàng)新管理，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革與體制改革

大連市運(yùn)用行政審批制度改革成果，將轉(zhuǎn)變政府職能落到實(shí)處，破除一系列制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題。

一是切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。一方面，結(jié)合行政審批制度改革的成果，根據(jù)納入權(quán)責(zé)清單中的行政職權(quán)及職權(quán)取消、下放和調(diào)整情況，厘清部門(mén)職責(zé)，圍繞審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)的分離調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)職能精減為大部門(mén)制改革提供基礎(chǔ)；另一方面，通過(guò)“三定”規(guī)定將簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中部門(mén)職能調(diào)整固化下來(lái)，明確審批辦集中行使審批權(quán)的職責(zé)，將行政審批制度改革與“三定”規(guī)定相結(jié)合，進(jìn)一步鞏固改革成果。在“三定”規(guī)定中，具體落實(shí)了以“總量控制、分類(lèi)控減、創(chuàng)新管理、強(qiáng)化監(jiān)管”為原則的控編減編方案，借勢(shì)借力搞改革。

二是推進(jìn)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)管理體制創(chuàng)新。一方面，加快完善金普新區(qū)管理體制，成立了金普新區(qū)管委會(huì)，優(yōu)化管委會(huì)組織結(jié)構(gòu)，探索建立與新區(qū)建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、職能綜合、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行高效的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制；另一方面，加強(qiáng)普蘭店撤市設(shè)區(qū)體制機(jī)制保障，積極調(diào)整機(jī)構(gòu)編制，理順普蘭店財(cái)稅管理體制。

三是推進(jìn)市區(qū)城市管理行政執(zhí)法體制改革。下放400余項(xiàng)行政執(zhí)法職權(quán)，并按照“重心下移、屬地管理，條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，將市區(qū)城市管理行政執(zhí)法體制由垂直管理調(diào)整為市、區(qū)分級(jí)管理，加強(qiáng)區(qū)、街執(zhí)法力量，進(jìn)一步理順規(guī)劃執(zhí)法職能，有效推動(dòng)城市建設(shè)管理。