礦業(yè)權(quán)管理在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用

■ 樊笑英

（國(guó)土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

礦業(yè)權(quán)管理在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用

■ 樊笑英

（國(guó)土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)與礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的矛盾，關(guān)鍵在于科學(xué)的管理方式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，礦業(yè)權(quán)的管理已逐步成為礦產(chǎn)資源管理的核心，必然承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)和責(zé)任，承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管控作用。礦業(yè)權(quán)設(shè)置是礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的起點(diǎn)，宏觀上可以對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)進(jìn)行供給側(cè)調(diào)控，而對(duì)礦業(yè)權(quán)的過(guò)程管理則可作為邊生產(chǎn)邊治理、控制環(huán)境問(wèn)題發(fā)生的重要抓手。

礦業(yè)權(quán)管理；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；過(guò)程管理

人類文明的進(jìn)步是建立在對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)上的，開(kāi)發(fā)利用資源，勢(shì)必對(duì)生態(tài)環(huán)境造成擾動(dòng)，從礦產(chǎn)資源勘探到開(kāi)發(fā)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都會(huì)對(duì)巖石圈、水圈、生物圈、大氣圈等產(chǎn)生影響。工業(yè)化早期，由于對(duì)礦產(chǎn)資源的迫切需要，忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。生態(tài)文明時(shí)代，“在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”已成為共識(shí)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)并不意味著不可以再進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)，二者雖然是對(duì)立的，但也是統(tǒng)一的，關(guān)鍵在于科學(xué)的管理方式。

1 我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理現(xiàn)狀

近些年，國(guó)家高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，國(guó)土資源部在推動(dòng)礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方面做了很多努力，取得了顯著成效。

1.1 出臺(tái)一系列制度政策

為加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)與治理，國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部相繼制定了一系列政策措施：

2003年11月19日國(guó)務(wù)院第29次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》（國(guó)務(wù)院令第394號(hào)令），自2004年3月1日起施行?！稐l例》提出了地質(zhì)災(zāi)害防治應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持預(yù)防為主、避讓與治理相結(jié)合和全面規(guī)劃、突出重點(diǎn)”的原則；建立地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和預(yù)警信息系統(tǒng)；要求在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)要進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估和配套建設(shè)地質(zhì)災(zāi)害治理工程，驗(yàn)收合格后主體工程才能投入生產(chǎn)或者使用。

2005年8月18日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》（國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào)），提出要嚴(yán)格探礦權(quán)、采礦權(quán)管理，探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度，嚴(yán)格礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采準(zhǔn)入管理，建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管責(zé)任體系。

2009年2月2日，國(guó)土資源部第4次部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（國(guó)土資源部44號(hào)令），自2009年5月1日起施行（2016年2月進(jìn)行了第二次修正）。《規(guī)定》提出礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合，“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)治理、誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的原則。明確國(guó)土資源部要依據(jù)全國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果，編制全國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；采礦權(quán)申請(qǐng)人申請(qǐng)辦理采礦許可證時(shí)，應(yīng)當(dāng)編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的國(guó)土資源行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金等要求。

2013年3月，財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合制定了《礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理專項(xiàng)資金管理辦法》，要求對(duì)國(guó)有礦山在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的或責(zé)任人已經(jīng)滅失的、因礦山開(kāi)采活動(dòng)造成礦山地質(zhì)環(huán)境破壞的進(jìn)行恢復(fù)和治理。

2014年，國(guó)土資源部發(fā)布《地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》（2014年7月1日起施行），進(jìn)一步建立和完善地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理制度，促進(jìn)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)組織實(shí)施、監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和監(jiān)測(cè)成果應(yīng)用等制度化和規(guī)范化。

1.2 推進(jìn)綠色礦山建設(shè)

國(guó)土資源部在2007年的中國(guó)國(guó)際礦業(yè)大會(huì)上提出“落實(shí)科學(xué)發(fā)展 推進(jìn)綠色礦業(yè)”的倡議，并于2010年8月開(kāi)始全面啟動(dòng)綠色礦山建設(shè)。目前，我國(guó)已有661家國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位，但在我國(guó)10萬(wàn)余座礦山中所占比重不足1%，無(wú)論是在數(shù)量、規(guī)模和內(nèi)容形式上都有較大的發(fā)展空間。

1.3 部署新常態(tài)下礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)

2014年國(guó)土資源部重點(diǎn)工作的部署中，對(duì)礦產(chǎn)資源管理方面提出了很多要求，如地質(zhì)災(zāi)害治理、礦山地質(zhì)環(huán)境管理、礦山公園、地質(zhì)公園、地質(zhì)遺跡、工礦廢棄地復(fù)墾利用、和諧礦區(qū)、綠色礦山等各項(xiàng)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)實(shí)施國(guó)土綜合整治和修復(fù)等。

2015年初的全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議中提到劃定生態(tài)保護(hù)紅線，必須認(rèn)真貫徹“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，尊重群眾意愿”的原則，這些成為國(guó)土資源部門(mén)“盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源”這一基本職責(zé)中最重要的內(nèi)容之一。

2016年再次對(duì)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》進(jìn)行了修訂，對(duì)因礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采等活動(dòng)造成的礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題、地形地貌景觀破壞問(wèn)題強(qiáng)化預(yù)防和治理恢復(fù)，從規(guī)劃、治理方案、監(jiān)督管理職責(zé)等方面進(jìn)一步落實(shí)礦山環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

在國(guó)家層面出臺(tái)制度政策之后，各省、區(qū)、市地方政府又結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)的管理?xiàng)l例或者細(xì)則來(lái)進(jìn)行落實(shí)，中央與地方財(cái)政也投入大量資金進(jìn)行整治，取得了一定效果。盡管如此，我國(guó)的礦山環(huán)境問(wèn)題仍然不容樂(lè)觀，仍然有許多遺留礦山環(huán)境問(wèn)題沒(méi)有解決，同時(shí)還在不斷產(chǎn)生新的問(wèn)題。要從根本上改變這種“先破壞、后保護(hù)，先污染、后治理”的格局，實(shí)現(xiàn)邊生產(chǎn)、邊治理，必須從礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的源頭抓起，并做好過(guò)程監(jiān)管與結(jié)束后的驗(yàn)收，全程控制和監(jiān)管環(huán)境問(wèn)題發(fā)生。

2 強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)管理實(shí)現(xiàn)源頭預(yù)防、過(guò)程控制環(huán)境問(wèn)題

我國(guó)實(shí)行礦產(chǎn)資源國(guó)家所有、礦業(yè)權(quán)有償取得政策。目前已經(jīng)基本建立了比較完善的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易體系。企業(yè)或個(gè)人均可以通過(guò)礦業(yè)權(quán)交易平臺(tái)獲得勘探與開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源的權(quán)利，取得礦業(yè)權(quán)即取得了礦業(yè)開(kāi)發(fā)的準(zhǔn)入資格。由于門(mén)檻較低，礦業(yè)權(quán)人良莠不齊，受成本控制和利益最大化趨動(dòng)影響，礦業(yè)權(quán)人對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視程度、對(duì)環(huán)境的恢復(fù)與治理的自覺(jué)性與積極性等都很難保證。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，礦業(yè)權(quán)的管理已逐步成為礦產(chǎn)資源管理的核心，必然承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)和責(zé)任，發(fā)揮著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管控作用。礦業(yè)權(quán)設(shè)置是礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的起點(diǎn)，宏觀上可以對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)進(jìn)行供給側(cè)調(diào)控，而對(duì)礦業(yè)權(quán)的過(guò)程管理則可作為邊生產(chǎn)邊治理、控制環(huán)境問(wèn)題發(fā)生的重要抓手。

2.1 嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)設(shè)立，做好礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的規(guī)劃調(diào)控

生態(tài)文明建設(shè)背景下，礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)必須更加注重規(guī)劃編制，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)實(shí)施規(guī)劃調(diào)控。要以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段與方法，在對(duì)國(guó)內(nèi)外資源需求與供給進(jìn)行科學(xué)計(jì)算與預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，對(duì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系進(jìn)行評(píng)估論證，確定礦產(chǎn)資源勘查與開(kāi)發(fā)的空間布局和時(shí)序安排。并與主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等有機(jī)銜接，探礦權(quán)、采礦權(quán)的設(shè)立必須在規(guī)劃框架內(nèi)，只有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，達(dá)到環(huán)境準(zhǔn)入條件后的礦業(yè)權(quán)才能進(jìn)入交易市場(chǎng)，這也是保護(hù)礦業(yè)權(quán)人權(quán)益的要求。

2.2 嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)人準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與條件

目前我國(guó)一級(jí)礦業(yè)權(quán)大多數(shù)是通過(guò)招、拍、掛方式，有償取得探礦、采礦許可證，并繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)。二級(jí)礦業(yè)權(quán)的取得要通過(guò)申請(qǐng)變更、備案，分級(jí)、分類進(jìn)行招、拍、掛的方式轉(zhuǎn)讓。與其它國(guó)家申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)人必須要先獲得準(zhǔn)入、然后才能獲得礦業(yè)權(quán)不同，在我國(guó)，任何企業(yè)和個(gè)人只要取得礦業(yè)權(quán)即取得礦業(yè)準(zhǔn)入資格。招、拍、掛作為市場(chǎng)運(yùn)作礦業(yè)權(quán)的方式，使得任何有資金能力的個(gè)人和企業(yè)均可進(jìn)入礦業(yè)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，體現(xiàn)了一定的公平競(jìng)爭(zhēng)性。但也出現(xiàn)許多資金力量雄厚卻沒(méi)有勘查開(kāi)發(fā)資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)入礦業(yè)市場(chǎng)的現(xiàn)象，有的企業(yè)甚至根本目的不在于找礦，而是倒賣(mài)礦業(yè)權(quán)牟利，在誠(chéng)信、責(zé)任履行方面存在問(wèn)題。因此，應(yīng)提高礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與條件，實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，只有達(dá)到一定資格的企業(yè)和個(gè)人才可以進(jìn)入礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)獲取礦業(yè)權(quán)。

2.3 嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)的延續(xù)、轉(zhuǎn)讓與終止程序，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的周期一般較長(zhǎng)，相比于源頭控制，過(guò)程監(jiān)管更為重要。必須采取有效的監(jiān)管手段，建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。管理部門(mén)要將礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理作為對(duì)礦業(yè)權(quán)人的基本要求，實(shí)行全程管控。取得采礦權(quán)的礦業(yè)權(quán)人，要在礦山設(shè)計(jì)建設(shè)時(shí)配備一定標(biāo)準(zhǔn)的三廢處理設(shè)備，要編制環(huán)境恢復(fù)治理方案，并按規(guī)定繳納環(huán)境恢復(fù)治理保證金，簽訂生產(chǎn)過(guò)程中的環(huán)境恢復(fù)治理承諾書(shū)。監(jiān)管部門(mén)在礦業(yè)權(quán)年檢時(shí)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)等的評(píng)估、驗(yàn)收，督促企業(yè)做到邊生產(chǎn)、邊治理，避免將環(huán)境問(wèn)題累積到最后。建立合理的探礦權(quán)退出機(jī)制。探轉(zhuǎn)采時(shí)，探礦權(quán)人要完成探礦區(qū)域的環(huán)境恢復(fù)后才可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的責(zé)任同時(shí)轉(zhuǎn)讓。

2.4 建立環(huán)境保護(hù)追責(zé)與獎(jiǎng)勵(lì)制度

礦業(yè)權(quán)實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管，環(huán)境恢復(fù)治理驗(yàn)收合格后礦業(yè)權(quán)方可退出、轉(zhuǎn)讓、延續(xù)或終止。對(duì)不履行環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)的礦業(yè)權(quán)人要依法追責(zé)。目前大多數(shù)礦山企業(yè)總體規(guī)模小，生產(chǎn)方式和技術(shù)設(shè)備落后，工藝水平較低，技術(shù)改造能力弱，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用成本高、利潤(rùn)低。加上礦業(yè)市場(chǎng)波動(dòng)很大，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，尤其是經(jīng)濟(jì)低迷期礦山企業(yè)更沒(méi)能力承擔(dān)應(yīng)盡的礦山環(huán)境治理保護(hù)責(zé)任和義務(wù)，環(huán)境治理成本高于保證金的時(shí)候，企業(yè)往往選擇放棄保證金。管理部門(mén)既無(wú)法追責(zé)，又無(wú)權(quán)動(dòng)用礦山恢復(fù)治理保證金進(jìn)行治理，產(chǎn)生新的遺留問(wèn)題。因此必須盡快建立追責(zé)制度體系，首先對(duì)環(huán)境破壞行為、環(huán)境保護(hù)義務(wù)要入法，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中破壞環(huán)境、拒不履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的企業(yè)或個(gè)人要有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰條款，造成嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題或?qū)е氯松韨Φ纳踔量梢钥紤]入刑。建立企業(yè)或個(gè)人誠(chéng)信檔案，通過(guò)對(duì)其后續(xù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響約束其自身行為。

同時(shí)，對(duì)環(huán)境保護(hù)和治理做得比較好的礦山企業(yè)要有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，治理與不治理應(yīng)是有區(qū)別的，應(yīng)激發(fā)礦山企業(yè)保護(hù)環(huán)境的積極性與主動(dòng)性。比如現(xiàn)在我國(guó)現(xiàn)已建成6百多座綠色礦山，但綠色礦山建成后，并沒(méi)有什么獎(jiǎng)勵(lì)政策或優(yōu)惠政策，找不到依據(jù)可以補(bǔ)償。應(yīng)制定措施，保護(hù)企業(yè)綠色礦山建設(shè)的積極性。

3 強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)管理的法律地位

礦業(yè)權(quán)一旦進(jìn)入市場(chǎng)交易，在后續(xù)工作中就要受到法律保護(hù)。礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)中的環(huán)境問(wèn)題，也必須從法律層面加以解決。主要包括兩個(gè)方面：

一是在生態(tài)文明體制建設(shè)的框架下，保障礦業(yè)權(quán)人依法勘探、依法開(kāi)發(fā)資源的權(quán)利?，F(xiàn)在很多時(shí)候礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行勘探和開(kāi)發(fā)時(shí)會(huì)遇到環(huán)境保護(hù)、環(huán)境賠償方面的嚴(yán)重制約，致使勘查開(kāi)發(fā)工作難以推進(jìn)。有些探礦權(quán)人在勘探過(guò)程中，礦業(yè)權(quán)所在區(qū)域與自然保護(hù)區(qū)交叉重疊，礦業(yè)權(quán)人則被強(qiáng)行要求終止勘查，退出保護(hù)區(qū)，礦業(yè)權(quán)人權(quán)利缺乏法律保障。

二是加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)方面的法律支撐，應(yīng)對(duì)礦業(yè)權(quán)主體在勘探、開(kāi)發(fā)資源中環(huán)境保護(hù)與環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確，細(xì)化法律條款，對(duì)不履行義務(wù)的要有相應(yīng)的法律依據(jù)進(jìn)行追責(zé)。雖然目前許多?。▍^(qū)、市）都實(shí)施了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，但這項(xiàng)制度只是政府文件、部門(mén)規(guī)章和一些地方法規(guī)，法律效力較低，一些比較有效果的條款由于缺少上位法律的依據(jù)而難以執(zhí)行。要盡快對(duì)保證金制度進(jìn)行修改和完善，使保證金制度真正發(fā)揮保證環(huán)境恢復(fù)治理的作用。

[1]張永亮,俞海.中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革思路與方向:國(guó)際社會(huì)的觀察和建議[J].中國(guó)環(huán)境管理,2015 (1):43-47.

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Discussion on the role that mining management plays in the ecological environment protection

FAN Xiaoying
(Consulting & Research Center Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China)

This paper points out that the key to solve the contradiction between ecological environment protection and mineral resources exploration and development is scientifc managing methods. Under the market economy condition, the management of mining rights has gradually become the core of the mineral resources management. Therefore, mining management takes an inevitable obligations and responsibilities for protecting ecological environment, and plays a necessary control role for protecting ecological environment. The establishment of mining right is the starting point of mineral resources exploration and development, which can regulate and control the supply-side on a macro-scale. The process management of mining rights can be regarded as an important method for controlling the environment problems, simultaneous production and treatment.

mining right management; ecological environment protection; process management

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）11-0030-04

2016-08-05；

2016-08-30

樊笑英（1967-），女（滿族），遼寧省開(kāi)原市人，國(guó)土資源部咨詢研究中心研究員，地理學(xué)博士，主要從事地質(zhì)礦產(chǎn)管理方面研究工作。