國外土地配置研究對我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的啟示

唐 瑩, [美]羅伯特·梅森

(1. 遼寧大學 哲學與公共管理學院， 沈陽 110136; 2. 天普大學 地理與城市事務研究系， 美國 費城 19122)

一、 我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤目的與偏差

我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策最初的設計目的，是為了在推動社會主義新農(nóng)村建設、改善農(nóng)村居住環(huán)境的同時，利用農(nóng)村居民點復墾獲得的額外建設用地指標支持城鎮(zhèn)建設用地的理性擴張。[1-2]其實質(zhì)是通過城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的資源流動，提升城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的發(fā)展質(zhì)量并實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。換言之，鄉(xiāng)村通過讓渡建設用地指標換取其發(fā)展所需的物質(zhì)資源和經(jīng)濟投入；城鎮(zhèn)通過農(nóng)村居民點復墾獲得的額外建設用地指標支撐發(fā)展所需的建設用地擴展空間；政府通過農(nóng)村居民點復墾獲得的新增耕地促進耕地保護目標的實現(xiàn)。然而從實施效果上看，增減掛鉤政策并未真正實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化帶來的繁榮等目標。[3]城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤更多地成為地方政府獲得額外建設用地指標的途徑，農(nóng)村居住環(huán)境改善程度和農(nóng)民生活質(zhì)量提升與否并未獲得足夠關注，[4]對增減掛鉤項目實施帶給周邊生態(tài)環(huán)境的影響更是無從考量。這不但侵犯了農(nóng)民的土地權益，給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來嚴重干擾，傳承已久的村落文化與生態(tài)文明也遭到不可逆轉(zhuǎn)的破壞。[5]與此同時，制度缺陷導致的掛鉤指標利用效率低下等問題，也成為增減掛鉤目標實現(xiàn)的障礙因素。[6]

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤涉及兩個要素：人與地。人指的是增減掛鉤涉及的各利益主體，地則指增減掛鉤涉及的農(nóng)村宅基地、通過農(nóng)村居民點整理得到的新增耕地以及建設用地結余指標。是否能有效利用增減掛鉤項目實施后騰挪出的土地和整理出的建設用地結余指標，是否能合理安置增減掛鉤項目實施后失去宅基地的農(nóng)民并兼顧各利益主體的利益，是增減掛鉤工作成敗的關鍵所在。國外土地配置研究，總結了國外土地配置的發(fā)展趨勢、配置實施的干擾因素、配置結果的影響因素、配置過程中存在問題與解決辦法等，可以為我國增減掛鉤政策的制定與實施提供有益的參考與借鑒。

二、 國外土地配置研究對增減掛鉤政策設計的啟示

1. 拓展增減掛鉤政策設計目標

國外早期的土地資源配置主要是以提高經(jīng)濟收益為目的，將土地資源在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)之間進行用途轉(zhuǎn)換。近年來，國外學者逐漸注意到基于經(jīng)濟學投入產(chǎn)出的角度，某些土地配置狀態(tài)并非最佳的土地利用途徑。[7]在市場經(jīng)濟作用下，以城市為導向的發(fā)展，更有利于實現(xiàn)土地配置過程中的公平和效率，但是卻給生態(tài)用地保護帶來巨大壓力。[8]在進行土地配置時，不能單從投入產(chǎn)出的角度考慮如何配置土地，而是應基于經(jīng)濟與社會兩個角度，綜合考慮經(jīng)濟增長最大化與土地可持續(xù)利用的需要，來選擇合適的土地配置方案。[9]因此，國外土地配置目標也由如何提高土地經(jīng)濟收益轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν恋嘏渲眠^程中如何保持生態(tài)多樣性、維持生態(tài)系統(tǒng)正常運行及保護土地景觀等問題的關注。[10]在人口密集、生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域合理選擇土地利用類型[11]，通過分區(qū)政策對土地進行配置以保護生態(tài)環(huán)境不受土地過度開發(fā)的影響[12]，等等，都是減輕或消除人類土地利用行為與環(huán)境保護之間矛盾的有效途徑，對土地景觀和生態(tài)多樣性的維護具有重要意義。

設計城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的目的，在于充分利用農(nóng)村宅基地的“挖潛”空間、通過復墾農(nóng)村宅基地來增加耕地并獲得城市建設用地擴張所需的土地指標以及提高農(nóng)民居住水平等。[13]這種通過對農(nóng)村宅基地的整理以獲得城市建設用地擴張指標的政策，實質(zhì)上是一種土地配置手段，其目的在于在農(nóng)村和城市之間更加合理地分配建設用地指標。通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的開展，原有居住環(huán)境較差的農(nóng)村居民點經(jīng)拆遷整合后，農(nóng)民的生活環(huán)境可以得到一定程度的改善。但新建成的集中居住區(qū)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響在多數(shù)情況下均未進行系統(tǒng)的研究和論證。[14]為了減輕增減掛鉤工作給生態(tài)環(huán)境帶來的影響，在政策設計中應融入對區(qū)域生態(tài)特征的判斷，因地制宜地選取生態(tài)友好型的掛鉤方案，通過合理的土地配置來減少增減掛鉤項目給周邊生態(tài)環(huán)境帶來的不利影響，應成為政策設計目標之一。

2. 采取多元化的增減掛鉤調(diào)控手段

隨著空間區(qū)位的變化與面向?qū)ο蟮膹碗s化，單一的、直接的手段對土地配置的效果并不理想。這就需要綜合運用多種配置手段，來提高土地配置效率，達成土地配置目標。提高或降低影響費可以引導新增項目選址，利用市場手段間接影響區(qū)域土地配置。[15]分級稅率是一種潛在的、強有力的間接型土地配置手段。[16]關稅制度可以在空間和時間兩個維度對工業(yè)土地的配置產(chǎn)生影響。[17]經(jīng)濟手段是有效的土地配置調(diào)控手段，但是在某些時段與地區(qū)，土地所有者的土地配置行為并不完全受市場的影響，這就需要政府出臺相應的政策與制度，進一步引導土地所有者對土地配置方向的選擇。[18]就城市發(fā)展管理而言，建設用地需求量的不斷增大很大程度上是法律與政治環(huán)境的產(chǎn)物。如果要抑制城市建設用地的擴張，就要營造相應的法律、政治環(huán)境來減少城市建設用地的需求量。[19]為了使土地配置目標得以實現(xiàn)，需要借助政治制度為土地配置提供更為清晰的選擇方向，并采取綜合的配置手段對土地發(fā)展進行指引。

各種稅費的使用，其實質(zhì)是政府通過經(jīng)濟手段在土地配置涉及的各利益主體間進行收益分配，從而抑制某些利益主體過度的逐利行為，達到調(diào)節(jié)土地利用類型適度轉(zhuǎn)化的目的。而各種行政手段的使用，則是為了對土地配置方向進行明確的限制，確保土地配置目標的實現(xiàn)。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤出臺的目的是優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結構，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供必要的土地載體。但是在政策推廣過程中，地方政府卻將這一政策作為獲得額外建設用地擴張指標的途徑，肆意擴大增減掛鉤范圍，政策目標與實際執(zhí)行的錯位給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來嚴重的干擾。如果能夠通過收取相應的稅費削減地方政府在增減掛鉤過程中的利益獲取，并通過監(jiān)督與制裁提高地方政府的違規(guī)成本，能一定程度上抑制地方政府擴大掛鉤范圍的沖動。同時，還需要有配套的增減掛鉤規(guī)范，用來限制建新區(qū)的選址、規(guī)定建新區(qū)必須擁有的基礎設施以及農(nóng)民生產(chǎn)生活的后續(xù)保障措施等，明確地方政府在增減掛鉤過程中的義務，也能促進增減掛鉤的有序開展。

三、 國外土地配置研究對增減掛鉤政策實施過程的啟示

1. 重視增減掛鉤中弱勢群體的利益訴求

在確定區(qū)域土地的配置途徑與方向時，與土地可持續(xù)利用、土地利用結構合理和土地空間優(yōu)化配置三個目標同等重要的，還包括土地配置所涉及的不同利益主體的意愿。[20]除地區(qū)的規(guī)劃者和決策者外，產(chǎn)業(yè)集團、土地管理者和社會團體領導者都對土地配置決策和決策的長遠影響有著巨大興趣。[21]土地配置過程中，利益主體的參與程度、主觀因素都對土地配置有重要影響，其中以對農(nóng)地配置的影響最為明顯。農(nóng)戶的特征(包括性別、年齡、教育程度、家庭成員、種地經(jīng)驗等)、農(nóng)戶土地面積、家庭內(nèi)部從事農(nóng)業(yè)勞動的人口數(shù)量、農(nóng)業(yè)勞動收入、副業(yè)收入、家庭資本以及獲得貸款的便利程度都對農(nóng)戶的土地利用行為有重要影響。[22-23]當國家的土地調(diào)控政策對土地的配置作用受到限制時，應通過制定適合的戰(zhàn)略和管制體系來限制農(nóng)戶土地行為，并結合全面的協(xié)商來解決土地配置問題，以達成對土地配置進行有效干預的目的。

關注城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤利益相關者的利益訴求，有助于預測不同掛鉤方案可能產(chǎn)生的后果，便于針對不同的結果提前做好應對措施。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中不同利益主體的利益訴求，可以通過政策制定與執(zhí)行過程中的公眾參與來實現(xiàn)。地方政府、開發(fā)企業(yè)等強勢利益主體在主導、參與增減掛鉤政策時，對決策的影響力要遠大于農(nóng)民等弱勢群體的影響力。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤涉及農(nóng)村宅基地的拆遷、補償和農(nóng)民安置等問題，給農(nóng)民的穩(wěn)定生活和持續(xù)收入帶來不可預見的風險。農(nóng)村宅基地對農(nóng)民而言，是其社會保障的一部分，在農(nóng)民日常生活中兼具居住、養(yǎng)殖、種植、倉儲等功能，可以無償取得、無限期使用。宅基地的這些功能有助于農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展。為了減少或者消除城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來的負面影響，在執(zhí)行具體的增減掛鉤項目時，需要考慮不同類型農(nóng)戶的利益訴求。提供拆遷補償、就業(yè)安置、解決醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險等多種補償安置模式，為不同類型農(nóng)戶制定具體的補償安置方案。

2. 理性選擇拆舊區(qū)土地利用方向

在進行土地配置方案選擇時，不僅要綜合考慮土地的各種特性，還要將環(huán)境保護、經(jīng)濟增長和社會福利水平的提高等目標納入考量體系，以此為基礎分析、判斷土地配置的方向。國外有些學者認為將地球科學數(shù)據(jù)處理與多準則決策法相結合是最好的土地配置手段之一。該方法可以將環(huán)境、社會、經(jīng)濟和自然因素融入土地配置決策，并通過構建空間驅(qū)動模型，使決策者可以預見決策的空間以及各影響因素對配置結果的影響。[24]土地配置方向選擇不只涉及時間維度的適宜性判斷，還應考慮土地配置方案在空間維度的合理性。對研究區(qū)的土地進行分區(qū)，再考慮各分區(qū)的土地配置方案，也是兼顧多目標土地配置的有效途徑。[25]利用地理信息系統(tǒng)中的地圖代數(shù)法、人工智能等技術方法進行空間維度的土地配置研究，既可以對土地適宜性進行評判，又能綜合考慮到土地利用類型的空間分布關系，實現(xiàn)土地類型的空間優(yōu)化配置。[26-27]

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中拆除的農(nóng)村宅基地，有直接用于城市建設和整理為耕地兩種轉(zhuǎn)化途徑。現(xiàn)階段增減掛鉤項目拆舊區(qū)的選擇，主要考慮農(nóng)村居民點的整理潛力和拆舊的難易程度。[28]對拆舊區(qū)的土地利用方向的選擇，也是以土地利用的經(jīng)濟價值為導向，[29]靠近城市建成區(qū)的拆舊區(qū)直接用于城市建設，邊遠地區(qū)的拆舊區(qū)則整理為耕地，換言之是由原有宅基地所處區(qū)位來決定拆舊區(qū)的土地利用方向。土地本身的適宜性及利用方向改變對周圍生態(tài)環(huán)境的影響，尚未成為拆舊區(qū)區(qū)域選擇與拆舊區(qū)土地利用方向變更的主導因素。拆舊區(qū)土地利用的合理與否，不但關系到土地本身的利用效率，還會給地塊周圍的生態(tài)環(huán)境帶來一定影響。在進行土地用途選擇時，不但要考慮拆舊區(qū)本身的適宜性，還要考慮土地利用類型的空間分布關系，從生態(tài)環(huán)境、土地的特性等多角度判別拆舊區(qū)土地利用方案在時空兩個維度的合理性，綜合考慮社會、經(jīng)濟與自然因素對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤方案的影響。

四、 國外土地配置研究對增減掛鉤后續(xù)管理工作的啟示

1. 將土地儲備制度融入增減掛鉤項目

土地銀行作為一種土地資源保護與調(diào)配工具，已經(jīng)在國外土地配置過程中得到廣泛應用。土地銀行不但可以控制土地利用變更方向與數(shù)量，還起到保護生態(tài)環(huán)境、確保物種多樣性以及減少土地的破碎化等作用。作為土地整理手段之一的土地銀行，可以縮短土地開發(fā)的周期與不確定性，同時避免土地細碎化及產(chǎn)權分散化等問題。[30]土地銀行的運行，一定程度上維護了土地規(guī)模利用，為生物多樣性保護、社會福利和經(jīng)濟發(fā)展等提供了支持和保障。在土地銀行運行過程中，存在補償不到位、土地復墾方向選擇等問題，廣泛的公眾參與可以從一定程度上解決這些問題。[31]在土地銀行項目規(guī)劃階段，充分考慮來自不同社區(qū)、擁有不同目標的公眾的意見，對土地銀行政策的順利實施具有重要的意義。[32]

能否合理利用農(nóng)村居民點整理結余出的建設用地指標，是評判城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施效果的重要標準。現(xiàn)有增減掛鉤運行模式均處于探索階段，農(nóng)村居民點整理結余用地指標的各種流轉(zhuǎn)和管理模式尚未完全成熟，這給地方政府濫用農(nóng)村居民點整理結余指標提供了可操作空間，不利于結余指標的有效利用。運用土地儲備制度，將增減掛鉤結余指標作為后備土地資源進行存儲，制定嚴格的審批制度，保證其再利用符合相關規(guī)定與規(guī)范，可以充分壓縮地方政府扭曲增減掛鉤政策的空間。在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目中引入土地儲備制度，可以充分發(fā)揮增減掛鉤項目減弱區(qū)域景觀破碎化程度、整合零散分布的土地資源的作用，促使增減掛鉤政策更好地發(fā)揮調(diào)控區(qū)域土地利用結構的作用。

2. 開展增減掛鉤項目實施評價

研究評價土地調(diào)控政策的實施效果，進一步分析土地調(diào)控涉及到的各項具體政策，辨識土地調(diào)控實施效果的影響因素，讓土地調(diào)控政策更好地發(fā)揮其作用，這已逐步成為國外學者們關注的另一個重點。國外學者們通過研究發(fā)現(xiàn)，土地利用規(guī)劃對研究區(qū)域內(nèi)林地和耕地的保護起到了巨大作用，可以控制城市發(fā)展對優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的侵蝕。[33]土地利用規(guī)劃在某些制度環(huán)境中有較高的適應性效率，能夠?qū)ν恋嘏渲眠M行有效干預；而在某些制度環(huán)境中適應性效率較低，從而影響其土地配置效力。[34]城市綠化帶對城市發(fā)展的控制效果也在學者們的研究中得以印證。研究發(fā)現(xiàn)，綠化帶的寬度和位置決定了綠化帶控制城市增長的效率。但是控制效率受控制區(qū)的土地利用類型和距離城市服務中心距離的影響很大。[35]除區(qū)位等自然因素外，利益相關者的參與程度也對土地配置的實施效率有重要影響，公眾參與的實現(xiàn)有利于土地配置目標的實現(xiàn)。[36]

從土地利用角度，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的實施整合了分散化分布的農(nóng)村居民點，減輕了區(qū)域土地的破碎化程度，一定程度上促進了耕地的規(guī)?；?；從經(jīng)濟發(fā)展的角度，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的實質(zhì)是利用農(nóng)村居民點整理出的結余建設用地指標，為經(jīng)濟發(fā)展提供必要的土地載體，促進社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展；從農(nóng)民生活角度，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，農(nóng)民的居住環(huán)境可以得到一定程度的改善，能夠更好地享有優(yōu)良的公共基礎設施和公共服務。然而，增減掛鉤在實際運作中的效果究竟如何？是否真正實現(xiàn)了這些目標？干擾目標實現(xiàn)的因素有哪些？這些疑問都可以通過增減掛鉤實施后的評價工作來解決。作為一種事后監(jiān)督手段，對增減掛鉤政策實施效果的評價可以考察掛鉤項目的實施是否符合政策規(guī)范，避免地方政府在政策執(zhí)行中歪曲政策性質(zhì)，將增減掛鉤政策作為增加土地財政收入的新途徑。通過政策評價分析增減掛鉤政策的區(qū)域適應性，明確政策開展的影響因素，可以提高政府干預掛鉤政策實施效果的能力，促使增減掛鉤政策目標的實現(xiàn)。

五、 結論與討論

第一，多元化的政策目標與調(diào)控手段是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤順利開展的前提條件。隨著城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的開展，期間產(chǎn)生的問題也日漸多元化，土地權利主體間的利益沖突、土地開發(fā)與環(huán)境保護間的取舍等矛盾也愈發(fā)尖銳，直接影響到增減掛鉤項目的順利開展。如何在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤過程中實現(xiàn)社會整體利益最大化，如何在農(nóng)村改造過程中提升農(nóng)民生活質(zhì)量，以及如何判斷增減掛鉤項目對生態(tài)環(huán)境的影響，探尋實現(xiàn)這些目標的具體手段和途徑，提高地方政府違規(guī)成本，減少地方政府扭曲增減掛鉤政策的空間，可以為我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的順利開展提供參考和借鑒。

第二，利益主體間的“協(xié)同”治理有助于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的有序推進。與國外土地私有制相比，在我國土地公有制的背景下土地權利主體間的利益訴求與矛盾沖突更加地突出與復雜。這些矛盾沖突的存在，已成為影響增減掛鉤工作順利開展的主要阻礙。公眾參與對提高各種土地配置手段效率的作用已經(jīng)在國外眾多學者的研究中得到了廣泛證實。無論是政策制定階段還是政策執(zhí)行階段，作為土地配置結果的最終承受者，公眾的意愿應該在土地配置方案確定與執(zhí)行過程中受到應有的重視。實現(xiàn)政府與公眾間的協(xié)同配合，可以增強增減掛鉤政策制定的科學性，減少政策執(zhí)行過程中的阻礙，對化解增減掛鉤執(zhí)行過程中的矛盾有著積極的作用。

第三，拆舊區(qū)多維度土地利用類型適宜性評判是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤成敗與否的關鍵。我國土地利用類型適應性的評判，大多是從時間維度來考慮土地適宜的利用方向。如何運用地理信息系統(tǒng)，從空間拓撲關系的角度對土地利用類型進行適宜性評判，尚未得到應有的重視。從空間維度判斷土地利用類型的適宜性，可以避免土地利用細碎化的產(chǎn)生，有助于實現(xiàn)土地的規(guī)模化利用，增強土地配置方案合理性?，F(xiàn)有農(nóng)村居民點大多被耕地環(huán)繞，對這些農(nóng)村居民點進行拆遷后，如何合理利用這些土地，不但關系到區(qū)域土地的利用效率，還會對周圍耕地的可持續(xù)利用產(chǎn)生重要影響。在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤過程中，從時間與空間兩個維度開展拆舊區(qū)土地的適宜性評判，可以為拆舊區(qū)土地利用方向的選擇提供科學的依據(jù)。

第四，嚴格的后續(xù)管理與監(jiān)督工作是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤成功開展的必要程序。由于地方政府習慣性的土地財政依賴，建設用地指標出讓一直是地方政府重要的收入來源。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策可以通過農(nóng)村居民點整理結余出大量建設用地指標，這已經(jīng)被很多地方政府當成新的獲取土地收入的途徑。利用土地儲備制度對農(nóng)村居民點整理結余建設用地指標進行管理，可以一定程度上控制地方政府濫用結余指標的行為。同時，通過政策評價明確增減掛鉤項目的實施效果是否達到預期目標，可以實現(xiàn)對地方政府的有效監(jiān)督。通過政策評價還可以辨析影響政策目標實現(xiàn)的干擾因素，為未來增減掛鉤項目的開展提供參考依據(jù)。