香港政治體制應當表述為“行政長官制”

王 磊

(北京大學法學院，北京 100871)

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香港政治體制應當表述為“行政長官制”

王 磊

(北京大學法學院，北京 100871)

香港政治體制應如何表述，學界有行政主導、行政長官主導、行政長官負責制、三權(quán)分立、立法主導、司法主導、行政長官制等七種觀點。香港政治體制應當表述為“行政長官制”?！靶姓L官制”符合憲法學關(guān)于政治體制的表達習慣，具有科學性、合理性，能夠準確、嚴謹?shù)胤从诚愀厶貐^(qū)各種權(quán)力之間的關(guān)系。“行政長官制”吸收了“總統(tǒng)制”、“議會內(nèi)閣制”、“總督制”的一些特點，也與市長—議會制有相似性，但又不同于這些政治體制?！靶姓L官制”與“三權(quán)分立”不是一個層面的范疇。由于中西方憲法學在政治體制語境上存在差異，容易形成政治體制與“三權(quán)分立”之間關(guān)系的不同觀點?！靶姓L官制”實際上是一種“弱行政長官制”?！靶姓L官制”是“一國兩制”背景下具有中國特色的一種地方政治體制。

政治體制；行政長官制；香港基本法；行政主導

一、關(guān)于香港政治體制應如何表述的不同觀點

關(guān)于我國香港地區(qū)政治體制的表述，學界大致有以下七種觀點，即行政主導(或行政主導制)、行政長官主導、行政長官負責制、三權(quán)分立、立法主導、司法主導、行政長官制。其中，行政主導或行政主導制的觀點影響最為廣泛。該觀點認為，從香港基本法的有關(guān)規(guī)定來看，香港政治體制是一種行政主導的體制。*參見王叔文主編：《香港特別行政區(qū)基本法導論》(修訂本)，中共中央黨校出版社1997年第2版，第207頁。也有觀點認為行政主導實際上就是行政長官主導，認為“行政主導一言以蔽之就是行政長官主導”。*參見宋小莊：《香港特區(qū)行政主導體制的特點》，《港澳研究》2014年秋季號。還有人認為，行政長官負責制是從香港的實際出發(fā)，符合香港的具體情況的適宜的政治體制。*參見許崇德：《略論香港特別行政區(qū)的政治制度》，《中國人民大學學報》1997年第6期。在《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱：香港基本法)的起草過程中，有起草委員認為，香港的政治體制應原則上采用“三權(quán)分立”的模式；*參見全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編：《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法起草委員會文件匯編》，中國民主法制出版社2011年版，第61頁。也有起草委員主張立法主導；*參見上注，全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編書，第61頁。還有人認為香港政治體制實際上是司法主導或司法霸權(quán)。另有學者提出了行政長官制，認為：“從香港的現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)看，其最主要的機構(gòu)應當加以改變，港督制改為行政長官制，立法局、行政局也應在不同程度上加以改變?！?肖蔚云：《論香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定的政治體制》，《法律科學》1989年第1期。

若要厘清香港政治體制問題上的爭議，就必須先認識清楚“政治體制”這一概念的確切含義。所謂政治體制應當是一個國家或地方的政權(quán)組織形式，即一個國家或地方的權(quán)力是如何組織起來的。政治體制有時也簡稱“政體”。經(jīng)典政治學家大多有關(guān)于政治體制方面的論述。柏拉圖把政體分為四種，即斯巴達和克里特政制、寡頭政制、民主政制、僭主政制。*參見[古希臘]柏拉圖：《理想國》，郭斌和、張竹明譯，商務印書館1986年版，第316頁。亞里士多德把政體分為正宗政體和變態(tài)政體，正宗政體又分為君主政體、貴族政體、共和政體；變態(tài)政體又分為僭主政體、寡頭政體、平民政體。*參見[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1965年版，第132-134頁。孟德斯鳩把政體分為三種，即共和政體、君主政體、專制政體。*參見[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務印書館1961年版，第7-8頁。孟德斯鳩認為：“共和政體是全體人民或僅僅一部分人民握有最高權(quán)力的政體；君主政體是由單獨一個人執(zhí)政，不過遵照固定的和確立了的法律；專制政體是既無法律又無規(guī)章，由單獨一個人按照一己的意志與反復無常的性情領(lǐng)導一切。”邊沁把政體分為君主政體、貴族政體和民主政體三類。*參見[英]邊沁：《政府片論》，沈叔平等譯，商務印書館，1995年版，第168頁、第169頁、第170頁、第172頁。洛克把政體分為民主政體、寡頭政體和君主政體。*參見[英]洛克：《政府論》(下篇)，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務印書館1964年版，第80頁。阿奎那把政治制度分為不義的政治和正義統(tǒng)治，不義的政治包括暴君、寡頭政治或少數(shù)人的統(tǒng)治、暴民統(tǒng)治；正義統(tǒng)治包括平民政治、貴族政治、君主制，并認為君主制是最好的政體。*參見[意]阿奎那：《阿奎那政治著作選》，馬清槐譯，商務印書館1963年版，第46-48頁。盧梭把政體分為民主制政體、貴族制政體、國君制政體和混合制政體。*參見[法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1980年版，第85-103頁。他們的這些分類較為古典、宏觀，政治性較強，主要都是以統(tǒng)治者人數(shù)、統(tǒng)治者財富狀況等為標準來進行劃分的。

當代憲法學家一般把政治體制分為議會內(nèi)閣制、總統(tǒng)制(包括半總統(tǒng)制)、委員會制等幾種主要形式。*參見王世杰、錢端升：《比較憲法》，中國政法大學出版社2004年版，第243頁。王世杰、錢端升把“委員會制”稱為“合議制”，把“議會內(nèi)閣制”稱為“責任內(nèi)閣制”。近現(xiàn)代的這種分類較為微觀，技術(shù)性更強，主要側(cè)重于以立法與行政之間的權(quán)力關(guān)系為標準來進行分類，這種分類比經(jīng)典政治學家有關(guān)政治體制的分類應用更為廣泛。筆者于本文中有關(guān)香港政治體制方面的分析也主要是借助當代憲法學家有關(guān)政治體制的分類來進行的。

筆者認為，行政主導制不宜作為描述香港政治體制的名稱。行政主導制反映了行政在香港特區(qū)政權(quán)中的主導作用，反映了權(quán)力體系的特征，但將這一特征作為政治體制的名稱并不符合憲法學關(guān)于政治體制的表述習慣，因為它沒有在名稱上出現(xiàn)機關(guān)的名稱。我國雖實行不同于其他國家的人民代表大會制，但在政治體制的名稱上還是比較科學的，即以人民代表大會這個機關(guān)名稱為基礎(chǔ)將政治體制稱為“人民代表大會制”。盡管我國的人大在國家機關(guān)體系中居于主導地位，但我國學者并未因此將其稱為“立法主導制”。另外，香港“建制派”認為行政主導是香港基本法的立法原意，“反對派”的主流并不認同香港基本法所具體體現(xiàn)的香港政制的行政主導原則和精神。*參見張宏任：《香港發(fā)展前景與政爭困境》，和平圖書有限公司(香港)2011年版，第38-39頁。那么，我國學者就應該思考，能否確定一個更為科學合理的政治體制的名稱而讓“反對派”不得不接受香港基本法的立法原意。

同樣，“行政長官主導制”也不符合憲法學有關(guān)政治體制具體分類上的習慣。正如行政主導制一樣，行政長官主導確實是香港政治體制的特征，但特征不一定要直接出現(xiàn)在政治體制的名稱之中。例如，人民代表大會在國家機關(guān)體系中起主導作用，但人民代表大會制在名稱上并沒有出現(xiàn)“主導”字樣?？偨y(tǒng)制顯然也是意在顯示總統(tǒng)在三權(quán)中起主導作用，但總統(tǒng)制在名稱上并不直接出現(xiàn)“主導”字樣。也就是說，總統(tǒng)制沒有必要表述為總統(tǒng)主導制。人們一看到總統(tǒng)制的稱謂就知道總統(tǒng)是起主導作用的。“行政長官主導制”的不足之處在于直接將特征表述在名稱中。

“行政長官負責制”也不是政治體制的表述方式，它只是一種責任制，而不是一種政治體制。例如，我國的政治體制是人民代表大會制，但憲法規(guī)定國務院實行總理負責制，在地方上也實行人民代表大會制，同時憲法也分別規(guī)定各級政府實行省長負責制、市長負責制、縣長負責制、鎮(zhèn)長負責制、鄉(xiāng)長負責制。不能因此就說我國的政治體制是行政首長負責制，而必須仍然稱其為人民代表大會制。

“三權(quán)分立”亦不是一種政治體制的規(guī)范表達方式，嚴格意義上的政治體制沒有三權(quán)分立這一類別，因為議會內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、委員會制都可能是三權(quán)分立的，當然，其三權(quán)分立的程度和具體表現(xiàn)形式可能會有所不同。

“立法主導”顯然既不符合香港基本法的規(guī)定，也不符合香港基本法的實際實施情況。立法主導應當較為符合那些實行類似議會內(nèi)閣制的地方，在這樣的一種政治體制下，由在議會選舉中獲勝的政黨組織政府，執(zhí)政黨的領(lǐng)袖自然成為政府的首相或總理。英國的議會內(nèi)閣制奉行議會至上(parliamentary supremacy)，即使如此，英國也沒有把它的政治體制稱為立法主導。更何況香港的立法會議員和行政長官是分開選舉的，立法會的權(quán)力也無法與議會內(nèi)閣制國家的議會的權(quán)力相比。當然，主張“立法主導”的觀點某種程度上是從應然的角度出發(fā)的，即認為香港基本法第64條規(guī)定特區(qū)政府必須遵守法律，對特區(qū)立法會負責，因而其政治體制應當是立法主導。*在香港基本法起草過程中就有“行政主導”和“立法主導”兩種不同觀點。參見前注①，王叔文主編書，第207頁。的確，當行政長官扮演特區(qū)政府的首長這一角色時，行政長官要對立法會負責，立法會是立法機關(guān)、民意代表機關(guān)，但行政長官還對整個特區(qū)負責、對中央負責。行政長官對立法會負責只是行政長官所要擔負的一個方面的責任，并不是全部責任。另外，也有主張立法主導觀點的學者強調(diào)從香港的實際管治效果來看待香港的政治體制，認為立法會的“拉布”等一系列措施實際上反映了立法會的主導，而不是行政主導。筆者認為這種觀點值得商榷。盡管立法會對行政長官的施政有影響甚至阻礙，但立法會畢竟是消極的、被動的，沒有從根本上動搖行政長官的主導地位。

“司法主導”其實也不符合香港基本法的規(guī)定，香港法院在性質(zhì)上是司法機關(guān)，它享有獨立的司法權(quán)和終審權(quán)，但它只能在個案中行使權(quán)力。主張司法主導觀點的人往往并不認同司法主導，而是反對司法主導，他們認為回歸后香港法院的司法審查權(quán)過多地侵入了行政權(quán)的范圍，甚至成為一種司法霸權(quán)，從而引起人們產(chǎn)生香港政治體制到底是行政主導還是司法主導的疑問。司法主導的觀點是那些不認同司法主導的人士對這種政治體制現(xiàn)狀表現(xiàn)出的一種不滿。他們認為香港基本法沒有規(guī)定法院享有司法審查權(quán)，法院通過行使司法審查權(quán)而擴張了自己的權(quán)力。這部分人士往往是“建制派”人士，是維護香港基本法權(quán)威的堅定力量。其實，司法審查是為了維護香港基本法的法律地位而必須賦予法院的一種權(quán)力，法院只是審查行政或立法的行為是否合法，而并沒有代替行政決策或代替立法會制定法律。司法審查幾乎是世界各國公認的法院應當享有的權(quán)力，如果真的將香港法院司法審查權(quán)予以取消，將會對香港的法治產(chǎn)生消極影響。

二、為什么香港的政治體制是“行政長官制”

筆者認為，“行政長官制”這一表述比較符合憲法學的習慣。香港的政治體制實際上是一個地方的政治體制，但又有其特殊性，因為它是一個實行高度自治的地方。地方的政治體制的模式相對于國家層面上的分類而言，沒有國家層面上的分類那么成熟，這種不成熟性主要表現(xiàn)在對地方政體的稱呼上極其復雜多樣，也沒有公認的分類標準。例如，有的美國學者形容美國地方政府體制猶如一個“百納被”(crazy-quilt)；*參見[美]文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆：《美國地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京大學出版社2004年版，第2頁。有的英國學者認為英國地方政府表面上看很簡單，完全由選舉產(chǎn)生，但實際上“地方的行政管理特別混亂”。*[英]約翰·格林伍德、戴維·威爾遜：《英國行政管理》，汪淑鈞譯，商務印書館1991年版，第121頁。一個國家之內(nèi)的地方政治體制尚且如此，世界范圍的地方政治體制豈不更像一床“百納被”？

這里不妨列舉一些國家的地方政治體制的名稱。在美國，地方政治體制有市長—議會制、委員會制、市長經(jīng)理制，*參見[美]查爾斯·A·比爾德：《美國政府與政治》(上冊)，商務印書館1987年版，第845-850頁。也有學者把這三種模式稱為強市長制(the Strong-Mayor Plan)、委員會制(the Commission Plan)、議會—經(jīng)理制(Council-Manager Plan)，并且認為大城市通常采用強市長制。*參見前注，文森特·奧斯特羅姆等書，第41-45頁。在德國，地方政治體制主要是議會/直選市長制。*參見[德]赫爾穆特·沃爾曼：《德國地方政府》，陳偉、段德敏譯，萬鵬飛校，北京大學出版社2005年版，第77頁。法國實行市鎮(zhèn)議會制，市鎮(zhèn)長由市鎮(zhèn)議會在其成員中選舉產(chǎn)生，議會由直接普選產(chǎn)生，巴黎市也是如此。*參見潘曉娟：《法國行政體制》，中國法制出版社1997年版，第79頁、第84頁、第104頁、第105頁。英國的城市一般采取議會制，但大倫敦市有所改革，采取的是議會、市長直選制。*參見[英]戴維·威爾遜、克里斯·蓋姆：《英國地方政府》，張勇、胡建奇、王慶兵、尹春吉、閉恩高譯，北京大學出版社2009年版，第86頁。印度的大城市采取市政自治議會模式，市政自治議會選舉市長和副市長，市長和副市長是榮譽職務，主持市政自治會議，沒有什么實權(quán)。*參見林良光主編：《印度政治制度研究》，北京大學出版社1995年版，第207-208頁。在丹麥和瑞典，地方政治體制都采用政務委員會制，在丹麥，市長是政務委員會主席，在瑞典，由政務委員會任命執(zhí)行委員會，執(zhí)行委員會主席相當于市長。芬蘭采用市鎮(zhèn)議會制，議會任命執(zhí)行委員會，在委員會下面設(shè)有行政部門，行政部門由任命的行政長官來領(lǐng)導。挪威采取市政委員會制，在市政委員會內(nèi)部成員中選出主席或市長。*參見[丹麥]埃里克·阿爾貝克、[挪威]勞倫斯·羅斯、[瑞典]拉爾斯·斯特姆伯格、[芬蘭]克里斯特·斯塔爾伯格：《北歐地方政府：戰(zhàn)后發(fā)展趨勢與改革》，常志宵、張志強譯，北京大學出版社2005年版，第18頁、第80-81頁、第158頁、第225頁。

盡管地方政府的政治體制在名稱上各不相同，但筆者還是嘗試將這些政治體制進行一些歸納，即大致有四類：市長—議會制(或議會/直選市長制或強市長制)、議會制(法國、英國、芬蘭、印度)、委員會制(丹麥、瑞典、挪威)、市長經(jīng)理制。前三類與國家層面的政治體制相類似，所不同的就是第四類，國家政體中并沒有這一類。大城市大多還是采取市長—議會制或議會/直選市長制或強市長制(例如美國、德國以及大倫敦市)，這三種地方政府體制在名稱上不同，在內(nèi)容上卻基本相同，可以看作同一種模式。香港基本法對于香港政治體制的設(shè)計也基本上屬于這個類型，尤其是在行政長官和立法會將來實現(xiàn)“雙普選”之后。從地方政治體制的角度來觀察香港政治體制也有利于擴大研究者的視野，當然筆者和大多數(shù)討論香港政治體制的研究者一樣，主要還是通過借鑒國家政治體制的模式進行類比和分析。

首先，從憲法學有關(guān)國家的政治體制的分類來看，國外的總統(tǒng)制、議會內(nèi)閣制、委員會制，以及我國的人民代表大會制，在這些政治體制的名稱上都有一個共同的特點，即都是以機關(guān)的名稱來表述政治體制的，例如，“總統(tǒng)”、“議會內(nèi)閣”、“委員會”、“人民代表大會”這些機關(guān)名詞被分別用來表述相對應的政治體制的名稱。從香港回歸前的政治體制的名稱看，它也是以機關(guān)的名字命名的：總督制就是以“總督”為關(guān)鍵詞而命名的?？梢哉f，“行政長官制”最能體現(xiàn)我國立法機關(guān)的原意，立法機關(guān)在制定香港基本法時就考慮到要“保持原有政治體制中行之有效的部分”，*參見姬鵬飛：《關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法(草案)〉及其有關(guān)文件的說明》(1990年3月28日)，載《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》，法律出版社1997年版，第142頁。當然，香港基本法也在民主的維度上改變了原來總督制的很多集權(quán)方面的內(nèi)容，例如，行政長官由選舉或協(xié)商產(chǎn)生，立法機關(guān)不再像1997年之前的總督制時代那樣是總督的咨詢機構(gòu)，而是獨立于行政長官的立法機關(guān)。

其次，從香港基本法的內(nèi)容上看，香港政治體制也應當表述為“行政長官制”。第一，行政長官既代表特別行政區(qū)，又代表特別行政區(qū)政府，具有較高的政治地位。在這一點上行政長官有些類似美國的總統(tǒng)，總統(tǒng)既代表美國，又代表美國政府。第二，從行政與立法的關(guān)系上看，行政長官的權(quán)力應當比立法會的權(quán)力更突出一些。例如，雖然立法會享有立法權(quán)，但香港立法會議員根據(jù)香港基本法的規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯(lián)名提出；凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意?？梢?，議員的提案權(quán)和立法會的立法權(quán)是受到了行政權(quán)的極大制約的。第三，從中央和特區(qū)的關(guān)系上看，行政長官對中央人民政府和香港特區(qū)負責，也就是說，行政長官是處理中央和特區(qū)關(guān)系的重要聯(lián)系人。第四，從行政長官與行政機關(guān)的分工上看，行政長官享有的都是決定權(quán)，而行政機關(guān)行使的幾乎都是具體的辦理、擬定、編制、制定等具體執(zhí)行層面的權(quán)力，也就是說，在行政權(quán)方面，行政長官享有絕對的權(quán)威，它不是特區(qū)行政機關(guān)。行政長官制比行政主導能更加準確地反映香港政治體制起主導作用的是行政長官這一特點，而不是像行政主導那樣讓人產(chǎn)生疑惑：是行政長官主導，還是行政機關(guān)主導，還是既包括行政長官主導也包括行政機關(guān)主導的行政主導？當然，行政主導作為一般的說法也沒有什么問題，但作為政治體制的表述就顯然不夠科學、不夠嚴謹了。

再次，從香港基本法的立法原意來看，香港政治體制也應當表述為“行政長官制”。例如，據(jù)1986年11月8日香港基本法起草委員會的《政治體制專題小組的工作報告》記載，委員們認為，行政長官“應有實權(quán)”。*同前注④，全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編書，第62頁。姬鵬飛在1989年2月15日第七屆全國人大常委會第六次會議上做的“關(guān)于提請全國人大常委會審議《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法(草案)》及有關(guān)文件的報告”中同樣指出：“為了保持行政效率，香港特別行政區(qū)行政長官要有實權(quán)，同時，又應受到監(jiān)督?！?同前注④，全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編書，第8頁。

從香港基本法的立法原意，人們不難看出，起草者并沒有強調(diào)立法機關(guān)或者司法機關(guān)要有實權(quán)，而是強調(diào)行政長官要有實權(quán)；也沒有強調(diào)政府或行政機關(guān)要有實權(quán)，而是強調(diào)行政長官要有實權(quán)。所以，“行政長官制”這一表述能夠很好地突出行政長官的權(quán)威，并準確反映香港基本法立法原意和香港政治體制的特征。

三、“行政長官制”與“三權(quán)分立”的區(qū)別和聯(lián)系

“行政長官制”是香港政治體制的最佳表述，雖然香港基本法的條文中并沒有出現(xiàn)這樣的字眼，但政治體制更多的是憲法學理論上的一個學術(shù)范疇，而不在憲法文本中出現(xiàn)，同時它對于在實踐中實施憲法也有促進作用。如果人們在政治體制的理解和概括上不夠準確，就可能影響一部憲法或憲制性法律中的相關(guān)內(nèi)容的有效實施。反之，如果對香港基本法有關(guān)政治體制的表述是科學合理的，就有利于促進香港基本法相關(guān)內(nèi)容的有效實施，有利于在香港基本法實施中理順行政、立法的關(guān)系。

“行政長官制”的具體內(nèi)容可以表述為：香港特區(qū)行政長官是香港特區(qū)的首長，代表香港特區(qū)，也是特區(qū)政府的首長；行政長官對中央人民政府和香港特區(qū)負責；香港特區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)；行政機關(guān)和立法機關(guān)既互相制衡，又互相配合。

“行政長官制”與“三權(quán)分立”的區(qū)別在于，香港特區(qū)的政治體制可以表述為“行政長官制”，但不宜表述為“三權(quán)分立”，“三權(quán)分立”是某些政治體制下一個位階的概念，它們不在一個層面上。例如，美國就是這樣的典型例子，大多數(shù)學者認為美國的政治體制屬于總統(tǒng)制，而不是“三權(quán)分立”，盡管美國憲法在具體內(nèi)容上規(guī)定了“三權(quán)分立”。其實，美國憲法上強調(diào)的是分權(quán)原則(separation of powers)，即政府權(quán)力應當是分立的，否則就會造成權(quán)力濫用、專制獨裁。分權(quán)原則(分工或分立原則)幾乎是世界各國公認的一項原則，但對于國家權(quán)力是否應該分成“三權(quán)”，人們卻有不同觀點。美國歷史上也有嚴厲批判“三權(quán)分立”的亨利·瓊斯·福特和弗蘭克·古德諾等人，他們認為：“政府只有兩種職能：闡述和執(zhí)行公眾的意愿，即立法職能和行政職能，而司法僅僅是執(zhí)法機關(guān)的一個部門而已?！?同前注，查爾斯·A·比爾德書，第18頁。弗蘭克·古德諾在《政治與行政》這本書中專門闡述了國家的權(quán)力應當只有政治和行政兩種，司法也屬于行政的觀點。在實行人民代表大會制的我國，1982年憲法修改委員會認為在由人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力這個前提下，“對于國家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和武裝力量的領(lǐng)導權(quán)，都有明確的劃分”；“國家機構(gòu)的這種合理分工，既可以避免權(quán)力過分集中，又可以使國家的各項工作有效地進行”。*彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，載肖蔚云、王禹、張翔編：《憲法學參考資料》(上冊)，北京大學出版社2003年版，第101頁。彭真時任憲法修改委員會副主任委員。并且我國《憲法》還規(guī)定了公、檢、法三機關(guān)在辦理刑事案件過程中互相分工、互相配合、互相制約。

“行政長官制”與“三權(quán)分立”的聯(lián)系在于“行政長官制”在內(nèi)容上包括“三權(quán)分立”，“三權(quán)分立”是政治體制的具體內(nèi)容，但又不是香港政治體制的全部內(nèi)容。“行政長官制”與“三權(quán)分立”不是非此即彼的關(guān)系，也不是矛盾對立的關(guān)系，“三權(quán)制衡與香港的行政主導體制并沒有矛盾”，*梁美芬：《香港基本法》，法律出版社2015年版，第230頁。而更多的是政治體制中的形式與內(nèi)容的關(guān)系。

香港基本法確立了“三權(quán)分立”的原則。該法在第四章“政治體制”里規(guī)定了行政長官、行政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)、區(qū)域組織、公務人員這樣幾個部分，表明立法者的原意是要采取“三權(quán)分立”的原則。該法第2條規(guī)定了香港特區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)。該法第16條、第17條、第19條則分別規(guī)定了行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)。

關(guān)于“三權(quán)分立”的內(nèi)容，早在1984年12月19日的《中英聯(lián)合聲明》里規(guī)定的中國對香港的十二條基本方針政策中就有所體現(xiàn)，該聲明第3條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)?！?《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國政府關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明》(1984年12月19日)，載《中國人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》，法律出版社1997年版，第149頁。

1986年11月8日的《政治體制專題小組的工作報告》中記載：“委員們認為，在‘一國兩制’的原則下。香港特別行政區(qū)的政治體制應原則上采用‘三權(quán)分立’的模式，雖然有的委員主張三權(quán)分立、行政主導，有的委員主張三權(quán)分立、立法主導，但對于司法獨立，行政機關(guān)和立法機關(guān)既互相制衡、又互相配合的原則，小組會上沒有人提出異議?！?同前注④，全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編書，第61頁。

1989年2月15日姬鵬飛在第七屆全國人大常委會第六次會議上做的《關(guān)于提請全國人大常委會審議〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法(草案)〉及有關(guān)文件的報告》中指出：“香港特別行政區(qū)行政機關(guān)、立法機關(guān)和司法機關(guān)之間的關(guān)系，應該是行政機關(guān)和立法機關(guān)既互相制衡又互相配合；司法機關(guān)和檢察部門則獨立進行工作，不受任何干涉。”*同前注④，全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編書，第8頁。

1987年4月16日，鄧小平在會見香港基本法起草委員會時講道：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現(xiàn)在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了?，F(xiàn)在如果完全照搬，比如搞三權(quán)分立，搞英美的議會制度，并以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。對這個問題，請大家坐到一塊深思熟慮地想一下?！?《鄧小平文選》(第三卷)，人民出版社1993年版，第220頁。當時鄧小平講話的背景和講話全文有助于人們理解講話的內(nèi)容。此外，鄧小平的這個講話并不表明在香港就不能搞“三權(quán)分立”，而是表明應當不照搬西方的那一套，不照搬英、美的“三權(quán)分立”。事實上，基本法有關(guān)香港政治體制的設(shè)計也沒有照搬“三權(quán)分立”的總統(tǒng)制或議會制。

1990年3月28日姬鵬飛在第七屆全國人大第三次會議上做的《關(guān)于〈中華人民共和國香港基本法(草案)〉及其有關(guān)文件的說明》里沒有對政治體制進行概括性表述，沒有再像1986年11月8日的《政治體制專題小組的工作報告》里講到“三權(quán)分立”模式?？梢姡?990年3月正式通過香港基本法的時候“三權(quán)分立”被淡化了，這可能跟鄧小平說過的香港政治體制不能照搬西方的一套有關(guān)。

四、中西方憲法學在政治體制語境上的差別容易形成政治體制上的差別

中國憲法學比較注重“政治體制”這一概念，因此，香港基本法中有專門的一章來規(guī)定政治體制。而西方國家的憲法學往往比較注重從政府的原則這個角度來講解權(quán)力之間的關(guān)系，一般會講到權(quán)力分立原則，而不直接說“三權(quán)分立”原則，只是在解釋權(quán)力分立原則時會具體表述為權(quán)力分工或三種權(quán)力分工或多個權(quán)力分工，以及描述權(quán)力之間的平衡與制約等。因此，人們在香港法院的判決書里很難看到“政治體制”這樣的表述，但卻很容易看到權(quán)力分立的原則。

西方國家往往在政治學教科書里講解政治體制，憲法學教科書里往往就不講或少講。美國的憲法教科書經(jīng)常在司法審查(judicial review)部分或關(guān)于美國憲法制定的部分中闡明美國政府的權(quán)力分立原則，往往不單列一章講政治體制。有的英國的憲法教科書里沒有講政治體制，而有“立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)之間的關(guān)系”(The relationship between legislature, executive and judiciary)一章，在這一章里有分權(quán)原則(The doctrine of the separation of powers)以及分權(quán)的含義(Meaning of separation of powers)等。*Wade and Bradley: Constitutional and Administrative Law, Longman Group UK Ltd 1993.52,55,58.政治體制往往并不是西方憲法教科書里必提及的內(nèi)容，相反，分權(quán)原則卻是一個其必不可少的內(nèi)容。香港的法官深受英國普通法的熏陶和訓練，其往往強調(diào)分權(quán)原則也不足為奇。

在一些介紹香港基本法的英文書籍里，這樣的不同語境所形成的差別更是一目了然。例如，香港出版的英文書籍中講到“l(fā)egal system”(法律體系)時，要介紹三個原則，即“rule of law”(法治)、“separation of powers”(權(quán)力分立)、“judicial independence”(司法獨立)，書中沒有專門講解“政治體制”的內(nèi)容，并且認為“基本法的許多條文都說明行政長官擁有巨大的權(quán)力”(the great power of the Chief Executive can be seen from a number of provisions of the Basic Law)。*Stefan H C Lo, Wing Hong Chui, The Hong Kong Legal System, Stefan H C Lo (The McGraw-Hill Education(Asia)2012)42-43,94.該書作者承認香港行政長官的權(quán)力很大，也講到了權(quán)力分立、司法獨立等原則，但沒有提到香港政治體制。

不難看出，我國憲法學和西方憲法學在研究政體方面存在著語境上的區(qū)別，我國學者更注重政治體制的闡述，而西方學者更注重權(quán)力分工的說明。了解了這一點，就容易理解內(nèi)地法律界和香港法律界在陳述政治體制時存在的差異。

除此之外，也有英文的香港法律書籍講到一種“地方長官政府”(其實也可以翻譯成“總督制政府”，但這種翻譯只適合1997年香港回歸之前的香港政治體制)，即”gubernatorial government”，該詞語與“行政長官制”意思很接近。該書作者認為：“香港政府所有權(quán)力都集中在行政長官。行政長官在很多方面與1997年之前的總督極為相似。名詞‘總督’所對應的形容詞是‘地方長官的’，‘地方長官政府’同樣可以作為描述回歸后的香港體制，它仍然是一個合適的稱呼。它意味著占主導地位行使行政權(quán)的是行政長官，他控制一切并對所有政府行為向中央負責?！?Peter Wesley-Smith：An Introduction to the Hong Kong Legal System (Oxford University Press, Third Edition, Hong Kong1998)， p27.該書作者還認為：“香港行政長官是香港憲制性機關(guān)中最具影響力的官員：非經(jīng)行政長官簽署，任何法律不得公布，他代表特區(qū)，也代表行政部門，還行使諸如任命法官、赦免罪犯或減輕刑罰等少量準司法權(quán)?！?Peter Wesley-Smith: An Introduction to the Hong Kong Legal System(Oxford University Press, Third Edition, Hong Kong 1998), p97.

可見，行政長官制也比較接近英文中的“gubernatorial government”，也比較能夠被香港的法律界所接受。但行政長官制并不等同于“gubernatorial government”，因為行政長官制畢竟比較民主，而且是“一國兩制”之下的一種地方政治制度。

五、“行政長官制”實際上是一種“弱行政長官制”

盡管筆者從法律上承認香港的政治體制是“行政長官制”，但筆者同時認為香港基本法中所確立的“行政長官制”在實踐中是一種“弱行政長官制”。這可以從以下幾個方面加以觀察。

第一，香港基本法所確立的“行政長官制”是總統(tǒng)制與議會內(nèi)閣制的混合體，它既有總統(tǒng)制的內(nèi)容，也有議會內(nèi)閣制的內(nèi)容。例如，行政長官既代表特區(qū)，有代表特區(qū)政府，行政長官、立法會各自獨立選舉產(chǎn)生，這是總統(tǒng)制的內(nèi)容；而行政長官又可以解散立法會，這是議會內(nèi)閣制的內(nèi)容等。有學者認為香港特區(qū)政治體制“很明顯地不是議會內(nèi)閣制，它較為接近總統(tǒng)制”。*陳弘毅：《香港政治體制中的行政與立法機關(guān)》，載陳弘毅、鄒平學主編：《香港基本法面面觀》，三聯(lián)書店(香港)2015年版，第285頁。

第二，行政長官沒有“執(zhí)政黨”的政治背景，*劉兆佳：《回歸十五年以來香港特區(qū)管治及新政權(quán)建設(shè)》，商務印書館2012年版，第203頁。他缺乏一個有政黨背景的執(zhí)政團隊，立法會里也沒有同一政黨的支持者，即使是“建制派”議員，有時也得與行政長官保持一定的距離。這就使得行政長官在執(zhí)政時缺乏強有力的與其共進退的執(zhí)政團隊。

第三，立法機關(guān)對行政長官和政府的過度制約，導致行政長官的權(quán)力被弱化?！傲⒎〞碛幸恍┲匾闹坪庹臋?quán)力，其中要害的是它擁有否決政府法案和財政撥款的實質(zhì)權(quán)力?！?同前注，劉兆佳書，第207頁。一些激進議員“展開‘拉布’行動(對政府法案或決議案提出極大量的修訂并無休止地發(fā)言以拖延時間)，嚴重阻撓政府的立法和落實政策的工作，導致部分政府的計劃無法落實”；*同前注，劉兆佳文，載同前注，陳弘毅、鄒平學主編書，第200頁。“原先中央希望以相互配合為主，但實際上卻以相互制衡甚至相互對立為主”；*同前注，劉兆佳書，第200頁。“立法會議員認為它比行政長官更具民意授權(quán)，也更具政治代表性和‘認受性’。反對派議員無時無刻指責特首由‘小圈子’選舉產(chǎn)生，無視特首由中央授權(quán)和任命的憲制安排”。*同前注，劉兆佳書，第201頁。

第四，媒體的過度監(jiān)督使得“行政長官制”中的行政主導顯得較為困難，新聞媒體是“第四權(quán)力”，它的影響不亞于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的影響。香港特區(qū)行政長官和政府的形象被媒體不斷打壓，使得香港基本法所要體現(xiàn)的“行政長官制”難以充分地表現(xiàn)出來，行政主導的特征也難以得到充分體現(xiàn)。

除了以上四個方面的原因之外，還有學者認為，導致特區(qū)政府是一個弱勢政府的原因“很大程度上其實是基本法的制度設(shè)計的結(jié)果”。*同前注，陳弘毅文，載同前注，陳弘毅、鄒平學主編書，第286頁。筆者也基本贊同這一觀點。香港政治體制在設(shè)計上綜合了議會內(nèi)閣制和總統(tǒng)制的內(nèi)容，并更多地表現(xiàn)為總統(tǒng)制的特點，“行政長官制”雖然具備總統(tǒng)制或議會內(nèi)閣制的形式，但并沒有它們的實質(zhì)內(nèi)容，即沒有它們那種政黨制度。政黨是選舉的機器，也是政治體制的基礎(chǔ)，在實行資本主義制度的香港特區(qū)沒有資本主義社會普遍實行的政黨制度，這就造成了香港政治體制先天發(fā)育不良，一個“弱行政長官制”的政治體制的形成也就在所難免了。然而，如果從法律上確立政黨政治，又容易惡化香港的政治氛圍，不利于國際金融、航運中心等方面的發(fā)展，不利于發(fā)揮香港在經(jīng)濟方面的獨特作用。一個地方的政黨政治如果只是針對地方問題，這種政黨政治并沒有多大政治風險，但如果一個地方的政黨政治針對的主要是國家或中央層面的問題，那么是否需要這種地方政黨政治就值得懷疑，尤其是在目前香港出現(xiàn)“港獨”主張的政治團體的背景下，這樣的地方政黨政治更不能建立。

六、結(jié) 語

總之，香港的政治體制是“行政長官制”，是“一國兩制”背景下一種具有中國特色的地方政治體制。它既不是人民代表大會制，也沒有照搬外國的政治體制，而是吸取了總統(tǒng)制、議會內(nèi)閣制以及總督制的不同特點，類似于國外的市長—議會制并結(jié)合香港實際情況的一種制度創(chuàng)新。“行政長官制”的表述比行政主導、行政長官主導、立法主導、司法主導、行政長官負責制、三權(quán)分立等表述更符合憲法學的科學性，能夠更準確、嚴謹?shù)胤从诚愀厶貐^(qū)立法、行政、司法之間的關(guān)系，更直接地表明行政長官應有實權(quán)以及行政長官的突出的法律地位，更明確地顯現(xiàn)出香港的政治體制是一種有利于以愛國者為主體的港人治港的民主政體、共和政體。政治體制的清晰表達不僅僅是一個地方的政治體制的名稱問題、形式問題，而是關(guān)系到凝聚共識、避免糾紛、提高管治能力和管治水平這一地方政權(quán)建設(shè)的重大問題。

(責任編輯：姚 魏)

王磊，北京大學法學院教授，法學博士。

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