主辦偵查員制度研究

汪海燕 范再峰

（中國(guó)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，北京 海淀 100088）

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）指出，要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)”。這是主辦偵查員這一概念在我國(guó)新一輪司法改革官方文件中的正式亮相，顯示出我國(guó)新一輪司法改革在緊緊抓住司法責(zé)任制這一“牛鼻子”的同時(shí)，逐漸將司法責(zé)任制的范圍涵蓋到整個(gè)刑事司法程序的宏大構(gòu)想。在《決定》通過后不久，中央又于2015年2月審議通過了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”），提出要“完善執(zhí)法責(zé)任制，健全執(zhí)法過錯(cuò)糾正和責(zé)任追究制度，建立健全冤假錯(cuò)案責(zé)任終身追究制”，“探索建立主辦偵查員制度，落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制”[1]，并提出了一系列改革的框架性要求，從而使主辦偵查員制度由宏觀規(guī)劃逐步進(jìn)入到制度建構(gòu)及試行階段。

主辦偵查員制度作為公安機(jī)關(guān)改革執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重要舉措，其意在去除我國(guó)偵查辦案中久已存在的，諸如責(zé)、權(quán)、利不清，與刑事偵查規(guī)律不相符的行政化審批機(jī)制，以及偵查人員素質(zhì)偏低等弊端。主辦偵查員制度關(guān)乎偵查制度和公安機(jī)關(guān)的重大變革，意義重大，然而理論界關(guān)注較少。本文擬對(duì)主辦偵查員制度的相關(guān)基礎(chǔ)問題進(jìn)行研究，希冀推動(dòng)該制度的構(gòu)建與完善。

一、主辦偵查員制度的內(nèi)涵與理論依據(jù)

（一）主辦偵查員制度的內(nèi)涵

“主辦偵查員”之中的“主辦”，顧名思義是指“主要辦理”“主要負(fù)責(zé)”，它所強(qiáng)調(diào)的是一種享有權(quán)力的主體性地位。我國(guó)享有偵查權(quán)的主體頗有特色，既包括公安、安全、軍隊(duì)保衛(wèi)部門等專司偵查的（司法）行政機(jī)關(guān)，也包括檢察機(jī)關(guān)內(nèi)的自偵部門，還包括法律法規(guī)授權(quán)下的偵查行為主體[2]。由此，主辦偵查員，專指?jìng)刹闄C(jī)關(guān)、部門在單個(gè)案件偵查過程中發(fā)揮“主力”作用或者主導(dǎo)作用的從事刑偵工作的偵查員。主辦偵查員并不等同于獨(dú)辦偵查員。至少對(duì)于絕大多數(shù)刑事案件而言，往往需要組成辦案組的形式來(lái)開展偵查工作。所以對(duì)于主辦偵查員制度而言，可以認(rèn)為它是應(yīng)刑事案件的偵查需求而設(shè)立的，由一名經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的人員擔(dān)任主辦偵查員，并與其他從事協(xié)助工作的偵查員共同組成辦案組來(lái)辦理刑事案件的辦案組織制度。

根據(jù)《決定》和《意見》等相關(guān)文件，主辦偵查員制度是與主審法官制和主任檢察官制緊密相連的概念。但主辦偵查員制度與后兩者在內(nèi)涵上存在明顯差異。主審法官制，是審判階段貫徹司法責(zé)任制的一種體現(xiàn)，“指由人民法院審判委員會(huì)指定的思想、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的審判員、代理審判員為主審法官，或由主審法官與審判員、代理審判員、人民陪審員組成的合議庭對(duì)承辦的案件全面負(fù)責(zé)審理，并直接享有對(duì)除涉外、重大復(fù)雜疑難案件、需適用類推定罪案件外的大多數(shù)案件的裁判權(quán)或處置權(quán)的一種工作制度?！盵3]主任檢察官制，“是指包括主任檢察官、主任檢察官辦案組以及它們的組成、運(yùn)行、管理等法律、制度的總和?！盵4]從訴訟階段論的角度來(lái)看，主審法官制和主任檢察官制分別是法官、檢察官在審判與審查起訴階段的工作形式，而主辦偵查員制度則是偵查階段刑偵辦案的工作形式。主審法官制與主任檢察官制的設(shè)定意圖在于祛除審判與審查起訴階段的司法行政化，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，貫徹錯(cuò)案責(zé)任追究制。而從相關(guān)文件可知，主辦偵查員制度意在改變公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，在提升偵查辦案效率的同時(shí)落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。雖然主辦偵查員制度與主審法官制、主任檢察官制存在著覆蓋訴訟階段與改革意圖的區(qū)別，但從總體上講，主辦偵查員制度無(wú)疑是圍繞司法責(zé)任制為軸心而設(shè)計(jì)的。在司法責(zé)任制的建構(gòu)已然覆蓋到審查起訴與審判階段的情況下，主辦偵查員制度意味著司法責(zé)任制向偵查階段的一種延展，體現(xiàn)司法責(zé)任制在訴訟三階段全覆蓋的宏大改革目標(biāo)，也凸顯了我國(guó)司法改革向縱深逐層推進(jìn)的意旨。

（二）主辦偵查員制度的理論依據(jù)

一項(xiàng)制度的建立，應(yīng)當(dāng)以一定的理論為依托。主辦偵查員制度的設(shè)定，使長(zhǎng)期在偵查辦案過程中作為“背景變量”的偵查員，代替了站在他們前臺(tái)的以“機(jī)關(guān)”“單位”和“組織”為名的“前景變量”[5]，成為在事實(shí)上享有偵查權(quán)的主體。這一角色的轉(zhuǎn)換符合偵查辦案實(shí)際需要，其理論依據(jù)包括兩個(gè)方面：一是警察自決權(quán)理論；二是權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行原則。

警察自決權(quán)是警察所享有的一項(xiàng)基本權(quán)力。將警察自決權(quán)視為主辦偵查員制度的理論依據(jù)，是從主辦偵查員享有案件主辦權(quán)限的角度而言的。所謂警察自決權(quán)，是指“警察機(jī)關(guān)和警察在行使憲法和法律賦予的警察權(quán)，進(jìn)行管理社會(huì)治安和制裁違法犯罪的活動(dòng)中，根據(jù)工作中的具體情況，在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，自行決定處置的權(quán)力?！盵6]警察自決權(quán)的產(chǎn)生原因在于：違法犯罪行為出現(xiàn)的不確定性；有限的警力導(dǎo)致警察必須具有應(yīng)對(duì)突發(fā)情況的能力；警察預(yù)防、制止和控制犯罪的天職使然[7]。警察自決權(quán)的處置范圍較為廣泛，可以說涵蓋了社會(huì)事務(wù)的方方面面，既包括對(duì)刑事犯罪的處置，也包括對(duì)一般社會(huì)治安和社會(huì)治理問題的解決。相比之下，主辦偵查員的主辦權(quán)限范圍較為狹窄，僅限于對(duì)刑事案件的處置。同時(shí)，就權(quán)力特點(diǎn)而言，警察自決權(quán)是警察的一種基礎(chǔ)性權(quán)力，它是對(duì)警察享有處置權(quán)的一種概括性表達(dá)，具有普適性和一般性的特點(diǎn)；而主辦偵查員所享有的案件主辦權(quán)限，因適用范圍和對(duì)象的單一化，具有專屬性的特點(diǎn)。此外，就所針對(duì)的問題而言，前者解決的是警察行為的正當(dāng)性，而后者解決的是刑偵辦案過程中的權(quán)、責(zé)、利不清以及行政審批的弊端。

雖然警察自決權(quán)與主辦偵查員之“主辦權(quán)”在權(quán)力內(nèi)涵和授權(quán)意圖上存在諸多差異，但在權(quán)力的表現(xiàn)形態(tài)上，兩者對(duì)權(quán)力的行使均具有“自主處置”性。這種共性的存在，使警察自決權(quán)與主辦偵查員的主辦權(quán)有機(jī)聯(lián)系、融合。警察自決權(quán)作為一種基礎(chǔ)性的權(quán)力，在權(quán)力體系中的底層位置，使其在事實(shí)上成為后者之存在的權(quán)力根基。從某種意義上而言，正是因?yàn)榇嬖诰熳詻Q權(quán)，才使主辦偵查員享有主辦權(quán)限成為可能。基于此，筆者認(rèn)為可將主辦偵查員的主辦權(quán)限視為一種特殊的“警察自決權(quán)”，或曰警察自決權(quán)的“特殊形態(tài)”。而究其原因，一方面在于兩者所具有的權(quán)力共性，另一方面則與我國(guó)司法實(shí)踐中的偵查辦案方式有關(guān)。在我國(guó)，偵查階段對(duì)案件如何處理，往往是由公安部門負(fù)責(zé)人以審批的方式做出。直接參與偵查辦案的人員不享有對(duì)案件所涉事由的處理權(quán)，只是接受部門領(lǐng)導(dǎo)指令而為具體的偵查行為。由此，部門領(lǐng)導(dǎo)享有了包括偵查辦案決定權(quán)在內(nèi)的廣泛權(quán)力，而整個(gè)公安部門的權(quán)力配置也呈現(xiàn)出以部門領(lǐng)導(dǎo)為軸心的樣態(tài)。然而，主辦偵查員制度的提出，通過“下放”部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，使主辦偵查員享有了案件處理的部分決定權(quán)，從而重新劃分了公安部門的權(quán)力配置體系，實(shí)現(xiàn)了偵查辦案的主辦權(quán)由部門領(lǐng)導(dǎo)向主辦偵查員的移轉(zhuǎn)。由此，作為自決權(quán)之特殊形態(tài)的主辦權(quán)，如果將其特殊性歸結(jié)為一點(diǎn)即是：主辦權(quán)是由一般意義上的警察自決權(quán)衍生出來(lái)的，專事刑事案件偵查的自決權(quán)①主辦權(quán)在一般情況下可能不具有警察自決權(quán)那種決定的緊迫性，但由于兩者具有“自主處置”的共性（或許在處置程序上也有所區(qū)別），加之警察自決權(quán)在警察權(quán)力體系中的根基性作用，所以，可以認(rèn)為主辦權(quán)是警察自決權(quán)的一種衍生物，是適應(yīng)我國(guó)公安改革實(shí)際需要而設(shè)置的權(quán)力。。賦予主辦偵查員以主辦權(quán)限，是基于偵查辦案所應(yīng)具有的及時(shí)性與司法親歷性，其意在解決我國(guó)偵查實(shí)踐中久已存在的弊端。所以，賦予主辦偵查員這種特殊的自決權(quán)，契合了偵查辦案的客觀規(guī)律。雖然警察自決權(quán)是一個(gè)比較古老的理論，但依然在改革中煥發(fā)出勃勃生機(jī)。主辦偵查員制度由此可視為警察自決權(quán)理論在我國(guó)公安改革中的深入踐行，警察自決權(quán)與主辦偵查員權(quán)力的親緣性，一方面為主辦偵查員享有自主處置權(quán)提供了理論依據(jù)，另一方面也奠定了主辦偵查員制度建構(gòu)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

另外還須指出的是，警察自決權(quán)本身具有公共權(quán)力屬性，這決定了警察自決權(quán)的行使勢(shì)必會(huì)對(duì)公民私權(quán)利產(chǎn)生影響?！半m然警察權(quán)力的行使與公民私權(quán)的保護(hù)之間存在內(nèi)在的統(tǒng)一性，但這并不意味著警察權(quán)的行使就一定能夠?qū)崿F(xiàn)它的終極價(jià)值和目標(biāo)，因?yàn)榫哂袕?qiáng)制性的國(guó)家公權(quán)力本身是把‘雙刃劍’?！盵8]警察自決權(quán)因警察活動(dòng)的廣泛性以及警察自身素質(zhì)等內(nèi)外因素的影響，存在因權(quán)力行使過當(dāng)或?yàn)E用，而導(dǎo)致公權(quán)對(duì)私權(quán)侵犯的可能性。由此，對(duì)警察自決權(quán)予以控制很有必要②世界各國(guó)的通例，目前對(duì)警察自決權(quán)的控制主要通過偵查權(quán)司法控制的方式予以實(shí)現(xiàn)。。而根源于警察自決權(quán)的主辦偵查員辦案處理權(quán)，也應(yīng)受到相應(yīng)的制約。在權(quán)力屬性上，主辦偵查員所享有的應(yīng)是偵查辦案所需的業(yè)務(wù)性權(quán)力。在權(quán)力邊界上，既要避免外部行政權(quán)力對(duì)辦案組的不當(dāng)影響，又要防止辦案組內(nèi)部行政風(fēng)再起。特別是在領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任主辦偵查員的情況下，要明確主辦偵查員的技術(shù)性職位屬性，將其與行政職級(jí)區(qū)分開來(lái)。

權(quán)力天然具有的擴(kuò)張性、侵略性決定了對(duì)其制衡的必要性。警察自決權(quán)的權(quán)力淵源使主辦偵查員能夠享有從公安領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力中分離出來(lái)的案件主辦權(quán)限，但此種權(quán)力的行使應(yīng)受到相應(yīng)的規(guī)制，以使其符合權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化要求。所謂“規(guī)范化”，是指一種合理的限制性、程序性以及明確性。當(dāng)權(quán)力能夠以一種規(guī)范化的方式運(yùn)行時(shí)，其自身往往獲得合理性與正當(dāng)性，運(yùn)行結(jié)果往往可以被大眾接受，制度價(jià)值也因此彰顯。就主辦偵查員制度而言，主辦偵查員執(zhí)法權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)符合規(guī)范化的要求，這種規(guī)范化一方面要求主辦權(quán)力行使具備合法性與合理性，另一方面則要求主辦偵查員承擔(dān)與其權(quán)力行使相匹配的辦案責(zé)任，做到責(zé)任明晰。

在我國(guó)當(dāng)前進(jìn)行的“以審判為中心”的訴訟制度改革中，實(shí)現(xiàn)審判環(huán)節(jié)在刑事訴訟程序的中心地位以及促進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化，是調(diào)整訴訟結(jié)構(gòu)并構(gòu)建“審判中心”的應(yīng)然意旨。主辦偵查員制度的探索無(wú)疑也是順應(yīng)了“審判中心”“庭審實(shí)質(zhì)化”的改革趨向。眾所周知，庭審實(shí)質(zhì)化要求“事實(shí)證據(jù)的調(diào)查在法庭”。這就對(duì)偵查階段的證據(jù)收集提出了嚴(yán)格要求，也倒逼偵查人員規(guī)范自己的執(zhí)法行為。而主辦偵查員制度則劍指公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)力的規(guī)范化問題，在改進(jìn)公安機(jī)關(guān)偵查辦案方式、提升偵查辦案效率的同時(shí)，促使偵查辦案滿足庭審實(shí)質(zhì)化對(duì)證據(jù)形成的合法性要求。一些地區(qū)推動(dòng)庭審實(shí)質(zhì)化的過程中，進(jìn)行了通過使主辦偵查員出庭作證，倒逼執(zhí)法權(quán)力規(guī)范化的有益嘗試。如云南楚雄彝族自治州公安局自2016年1月1日起，要求主辦偵查員一律出庭參加訴訟活動(dòng)，以此提高全州公安機(jī)關(guān)辦案水平。通過出庭作證，偵查人員進(jìn)一步提升了偵查工作的證據(jù)意識(shí)，產(chǎn)生了良好效果[9]。2016年7月1日，吉林省松原市寧江區(qū)法院的刑事法庭公開審理胡某涉嫌故意傷害一案，實(shí)現(xiàn)了吉林首例主辦偵查員出庭作證，敲響了吉林法院“以審判為中心”訴訟制度改革的“第一錘”[10]。由此，“以審判為中心”的訴訟制度改革、庭審實(shí)質(zhì)化已然將主辦偵查員制度的建構(gòu)置于司法改革的宏大背景下。

二、主辦偵查員制度的歷史演進(jìn)

伴隨著1990年代初開始的以審判方式改革為標(biāo)志的法院改革，我國(guó)公安機(jī)關(guān)也開始對(duì)自身所存在的問題進(jìn)行嘗試性的改革與修正，以使其能夠適應(yīng)現(xiàn)代法治社會(huì)對(duì)偵查辦案和維護(hù)社會(huì)公平正義的要求。主辦偵查員制度就是在此進(jìn)程中醞釀產(chǎn)生的。實(shí)際上，在十八屆四中全會(huì)之前，一些地區(qū)的公安機(jī)關(guān)已經(jīng)率先進(jìn)行了相關(guān)探索。就此而言，主辦偵查員本身也并非一全新的概念。從制度演進(jìn)的角度看，我們當(dāng)前所推動(dòng)的公安機(jī)關(guān)主辦偵查員制度改革，是在對(duì)以往的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行吸收總結(jié)的基礎(chǔ)上逐漸成形的。由此，為了能夠從宏觀上對(duì)主辦偵查員制度予以全面而準(zhǔn)確的把握，明確其來(lái)龍去脈，有必要對(duì)其歷史發(fā)展演變過程進(jìn)行梳理。

總體來(lái)講，近二十多年來(lái)各地公安機(jī)關(guān)圍繞刑事偵查微觀體制進(jìn)行的改革，意在改變基層偵查組織結(jié)構(gòu)。我國(guó)傳統(tǒng)的刑偵組織結(jié)構(gòu)，是一種“集中型單一層次的結(jié)構(gòu)”，“雖然這種體制下也分成若干小組（如情報(bào)組、審查組等），但這些組或分隊(duì)沒有獨(dú)立性。這種強(qiáng)調(diào)集中和統(tǒng)一的體制結(jié)構(gòu)，在過去幾十年的偵察破案中發(fā)揮了巨大的作用。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成和發(fā)展的今天，已顯得越來(lái)越不適應(yīng)。其根本弊端是責(zé)、權(quán)、利相脫節(jié)”[11]。由此，改革的總體思路在于通過一定程度的放權(quán)，調(diào)動(dòng)偵查辦案的積極性，提升偵查辦案的獨(dú)立性，并探索落實(shí)辦案責(zé)任制。就具體的制度探索而言，比較典型的有刑警駐所制、探長(zhǎng)制或探長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。所謂刑警駐所制，從河南省民權(quán)縣和寧陵縣的試行情況來(lái)看，“就是將刑警劃分若干中隊(duì)，將所在縣、市劃分若干責(zé)任區(qū)域，由一個(gè)中隊(duì)駐在一個(gè)中心派出所的一種刑警勤務(wù)制度”[12]。刑警駐所制出現(xiàn)在1990年代，與當(dāng)時(shí)所面臨的刑事案件持續(xù)增長(zhǎng)，以及犯罪的專業(yè)化、智能化給偵查辦案帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)有關(guān)。它對(duì)解決陳年積案、維護(hù)社會(huì)秩序起到了一定的效果。在刑警駐所制的實(shí)踐中，中隊(duì)在事實(shí)上成為具體負(fù)責(zé)偵查辦案的基本單位。就各地的實(shí)踐情況來(lái)看，中隊(duì)采取的是一種探長(zhǎng)責(zé)任制的組織形式，即“以探長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的偵探組，依照管轄規(guī)定，對(duì)刑事案件負(fù)有全部和直接偵破責(zé)任的刑偵工作體制”[13]。相較以往強(qiáng)調(diào)集中和統(tǒng)一的偵查組織結(jié)構(gòu)而言，以中隊(duì)為單位的探長(zhǎng)責(zé)任制則使辦案的組織形式更加精煉，也更便于組織協(xié)調(diào)。由于探長(zhǎng)責(zé)任制對(duì)探長(zhǎng)和探員的權(quán)、責(zé)、利均已在設(shè)定時(shí)予以明確，所以也就能夠更好地將責(zé)任追究落到實(shí)處。這些制度在1990年代如雨后春筍般地相繼出現(xiàn)，雖然其設(shè)定意圖可能與今天的主辦偵查員制度有一定區(qū)別，但在客觀上的確為主辦偵查員制度的建構(gòu)提供了某種值得借鑒的思路。

正如前述，主辦偵查員作為一個(gè)早已有之的概念，十多年前就出現(xiàn)在一些地方檢察院的司法改革中。作為全國(guó)模范檢察院的廣州市白云區(qū)檢察院，“早在1998年下半年，就提出了在反貪部門試行主辦偵查員辦案責(zé)任制的構(gòu)想”[14]。在這一制度構(gòu)想下，該院進(jìn)行了在當(dāng)時(shí)看來(lái)較為大膽的改革，包括組建以主辦偵查員為中心的辦案組，簡(jiǎn)化案件審批程序，明確主辦偵查員的責(zé)任。從實(shí)踐情況來(lái)看，這一改革嘗試的成效短期內(nèi)就在一定程度顯現(xiàn)。而公安機(jī)關(guān)在經(jīng)歷了1990年代刑警駐所制、探長(zhǎng)責(zé)任制的探索后，又通過吸收一些地區(qū)檢察院主辦偵查員制度的試行經(jīng)驗(yàn)，也在21世紀(jì)初期開始了主辦警官制或主辦偵查員制的實(shí)踐探索。2001年初，鄭州市公安局金水分局率先在全分局推出了“主辦警官辦案責(zé)任制”，這是一種“為了確保案件的質(zhì)量，選拔主辦警官，由他們對(duì)案件的質(zhì)量負(fù)責(zé)的一種辦案機(jī)制”[15]。其運(yùn)行方式包括如下兩點(diǎn)：一是由選拔出來(lái)的主辦警官獨(dú)立辦案，責(zé)任獨(dú)立承擔(dān)，沒有選拔出來(lái)的只能成為主辦警官的助手而協(xié)助其辦案；二是對(duì)主辦警官采取考評(píng)機(jī)制，通過獎(jiǎng)優(yōu)懲劣的方式，督促主辦警官認(rèn)真履行職責(zé)。在主辦警官制出現(xiàn)后不久，主辦偵查員責(zé)任制也在河北公安機(jī)關(guān)中開始試行。河北省公安廳在2005年的偵破命案專項(xiàng)行動(dòng)中，通過采取主辦偵查員責(zé)任制與其他辦案責(zé)任和獎(jiǎng)懲制度，取得了顯著成效[16]。

回顧自1990年代以來(lái)偵查辦案組織的改革歷程，可以發(fā)現(xiàn)這一系列的制度初探，雖然有其適用地域、方式與所針對(duì)問題的差異性，可能相互之間也沒有直接聯(lián)系，但從客觀上卻推動(dòng)偵查辦案方式向合理化方向發(fā)展。再者，從21世紀(jì)初的實(shí)踐探索上看，無(wú)論是主辦警官制還是主辦偵查員制的初步探索，相較1990年代試行的刑警駐所制和探長(zhǎng)責(zé)任制而言，在制度建構(gòu)上均更為理性和成熟，涉及范圍也更全面。雖然前期的改革探索因?yàn)榉N種原因最終沒有以標(biāo)準(zhǔn)制度的形式推之于全國(guó)，但不可否認(rèn)的是，沒有這些地方性司法實(shí)踐初探，也就沒有現(xiàn)在為中央所統(tǒng)籌規(guī)劃的主辦偵查員制度。所以，主辦偵查員制度改革可謂是站在“巨人”的肩膀上。從當(dāng)前的改革階段來(lái)看，主辦偵查員制度的改革藍(lán)圖已有了初步規(guī)劃，下一步則需要出臺(tái)相關(guān)制度運(yùn)行的細(xì)化文件，并推動(dòng)改革試點(diǎn)工作①目前主辦偵查員制度的改革試點(diǎn)工作已初步啟動(dòng)。根據(jù)公安部研究部署，2015年貴州省已被確定為全國(guó)公安機(jī)關(guān)主辦偵查員改革試點(diǎn)地區(qū)。貴州省委對(duì)此高度重視，以省委名義印發(fā)了《貴州省公安機(jī)關(guān)警務(wù)機(jī)制改革總體方案》，并將主辦偵查員制度納入《貴州省司法體制改革試點(diǎn)方案》。2015年4月27日至28日，全國(guó)公安機(jī)關(guān)探索建立主辦偵查員制度改革試點(diǎn)工作研討會(huì)在貴陽(yáng)市觀山湖區(qū)召開，就試點(diǎn)工作方案和試點(diǎn)工作重點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行了研討[17]。。主辦偵查員制度的演進(jìn)歷程，可視為我國(guó)近年來(lái)不斷推動(dòng)司法改革的一個(gè)縮影，其發(fā)展邏輯完全符合我國(guó)司法改革方法論的要求，符合我國(guó)司法改革的一貫精神[18]。所以，主辦偵查員制度無(wú)疑是司法改革推進(jìn)到現(xiàn)在而必然要走的一步，是歷史與現(xiàn)實(shí)的交匯所衍生出的結(jié)果。

三、主辦偵查員制度的建構(gòu)

雖然《決定》和《意見》明確了主辦偵查員制度在司法改革以及公安改革中的位置和必要性，但就一項(xiàng)制度的完整建構(gòu)而言，還需要相關(guān)的原則和具體的制度、規(guī)則或程序?yàn)橐劳小?/p>

（一）主辦偵查員制度建構(gòu)的一般原則

筆者認(rèn)為，在建構(gòu)主辦偵查員制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)、責(zé)、利相一致原則與比例性原則。

所謂權(quán)、責(zé)、利相一致，是指權(quán)力、責(zé)任和利益應(yīng)保持一定的平衡關(guān)系?！皺?quán)力”是指主辦偵查員因其主辦資格所具有的某種辦案權(quán)限，包括其能夠承辦的案件內(nèi)容和相應(yīng)的決定權(quán)力；“責(zé)任”是指主辦偵查員就其主辦案件應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，包括責(zé)任范圍與責(zé)任限度等內(nèi)容；“利益”是指與權(quán)力和責(zé)任相對(duì)的，因其履職所帶來(lái)的較高的身份屬性和因承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而享有的回報(bào)。在權(quán)、責(zé)、利三者的關(guān)系中，權(quán)力是基礎(chǔ)條件，責(zé)任是約束條件，利益是保障條件。筆者認(rèn)為，權(quán)、責(zé)、利相一致原則符合“理性人”②理性人（rational man）是公共選擇學(xué)派使用的行為模型。理性人總是采取有效的方法，力圖在一定產(chǎn)出下使投入最小化，或在一定投入下使產(chǎn)出最大化[19]。由此，可判定理性人具有趨利避害的本能。的理論。根據(jù)“理性人”理論，理性人有趨利避害的本能。由此，如果“害”無(wú)法避免，那么理性人就必然會(huì)通過“利”來(lái)補(bǔ)償“害”給自身帶來(lái)的損失，以實(shí)現(xiàn)利害關(guān)系的平衡。從法理的角度來(lái)講，責(zé)任對(duì)于其承擔(dān)主體而言并不是一個(gè)值得期待的事物，因?yàn)樨?zé)任代表了一種“負(fù)擔(dān)”或“不利益”，相較于無(wú)須對(duì)價(jià)給付即可獲得的贈(zèng)與或限制民事行為能力人的純獲利益，可以視為是另一種形式的“害”。因此，為使責(zé)任主體能夠坦然接受這種“害”而不會(huì)因此有所非議，就應(yīng)當(dāng)賦予其與之相當(dāng)?shù)睦妗Ｋ?，作為理性人的主辦偵查員，其所期待的無(wú)疑應(yīng)是保持平衡關(guān)系的權(quán)、責(zé)、利。如果權(quán)、責(zé)、利的任一方面無(wú)法與其他二者保持平衡，則會(huì)從根本上動(dòng)搖制度的穩(wěn)定性。曾經(jīng)在各地曇花一現(xiàn)的案件主辦人、主辦警官制等辦案責(zé)任制正是由于缺乏持續(xù)的支持和保障，以及受多方面因素的影響③雖然有學(xué)者將其沒能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果歸結(jié)為缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，但筆者認(rèn)為，從另一方面來(lái)講，缺乏頂層設(shè)計(jì)，對(duì)制度建構(gòu)的支持與保障則顯然是不充分的。換言之，缺乏頂層設(shè)計(jì)下的地方制度探索，在先天上就存在缺乏持續(xù)保障的問題。所以就這個(gè)問題而言，缺乏頂層設(shè)計(jì)從根本上可以理解為缺乏持續(xù)不斷的保障。，致使制度或在設(shè)計(jì)之初就存在隱患，或是運(yùn)行一段時(shí)間后逐漸褪色甚至變異，最終都難以為繼。值得注意的是，《意見》在提出探索建立主辦偵查員、落實(shí)錯(cuò)案責(zé)任追究制的同時(shí)，又明確要“貫徹落實(shí)人民警察生活待遇‘高于地方、略低于軍隊(duì)’的原則，建立符合人民警察職業(yè)特點(diǎn)的工資待遇保障體系”，以及“完善人民警察撫恤優(yōu)待制度，建立健全人身意外傷害保險(xiǎn)等職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障制度”。這些均暗含了權(quán)、責(zé)、利相一致的理念。由此，在今后制定主辦偵查員制度的具體實(shí)施方案或細(xì)則時(shí)，應(yīng)遵循《意見》的改革精神，切實(shí)將權(quán)、責(zé)、利相一致原則貫徹到具體的制度設(shè)計(jì)與司法實(shí)踐當(dāng)中。

如果說權(quán)、責(zé)、利相一致是建構(gòu)主辦偵查員制度時(shí)的一項(xiàng)宏觀意義上的原則，那么比例性原則就應(yīng)視為在微觀制度建構(gòu)時(shí)應(yīng)遵循的具體原則。所謂比例性，是指就具體某一公安機(jī)關(guān)而言，其主辦偵查員的人員安排數(shù)量應(yīng)與偵查員總量保持適當(dāng)?shù)谋壤?，主辦偵查員與協(xié)辦偵查員應(yīng)保持適度平衡。在我國(guó)偵查員整體素質(zhì)有待提高的情況下，作為從偵查隊(duì)伍中選拔出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)豐富、辦案能力強(qiáng)的主辦偵查員，應(yīng)被視為偵查隊(duì)伍的精英。而精英首先意味著群體規(guī)模的小眾化，所以主辦偵查員在偵查隊(duì)伍中的比重不可過高，否則會(huì)導(dǎo)致主辦偵查員與協(xié)辦偵查員之間比例失調(diào)，造成主辦偵查員群體的泛化。此外，由于主辦偵查員與協(xié)辦偵查員之間采雙向選擇制，如果比例不當(dāng)，則會(huì)使一些主辦偵查員因能力不足淪為無(wú)人可選或無(wú)人入組（偵查辦案組）的境地。由此，建構(gòu)主辦偵查員制度時(shí)應(yīng)遵從比例性原則，確保主辦偵查員隊(duì)伍的精英化。同時(shí)，主辦偵查員與協(xié)辦偵查員之間的比例并非是一絕對(duì)值。究其原因，在于不同公安機(jī)關(guān)所處地區(qū)和規(guī)模不同，社會(huì)環(huán)境與辦案類型也不同。在外在因素不一的情況下，其內(nèi)部的主、協(xié)比例很難保持相同的數(shù)值。所以，應(yīng)根據(jù)不同公安機(jī)關(guān)的實(shí)際情況合理安排其主、協(xié)比例。此外，各地公安機(jī)關(guān)也可根據(jù)所在地區(qū)當(dāng)前社會(huì)治安狀況，靈活調(diào)整其內(nèi)部的主、協(xié)比例。在比例性原則的指導(dǎo)下，通過以最優(yōu)的方式整合偵查人員的權(quán)力行使，促進(jìn)主辦偵查員制度的科學(xué)建構(gòu)。

（二）制度建構(gòu)需要明確的三個(gè)基本問題

筆者認(rèn)為，在主辦偵查員制度的建構(gòu)過程中，以下三方面的問題須首先予以明確：一是主辦偵查員的職位定位問題；二是主辦偵查員的主辦權(quán)限范圍問題；三是主辦偵查員與行政領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)辦偵查員之間的關(guān)系問題。

就第一個(gè)方面而言，主辦偵查員是行政性的職位，還是業(yè)務(wù)性的職位，《決定》和《意見》并未釋明。上述文件所重點(diǎn)提及的是“探索建立主辦偵查員制度，落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制”這一制度構(gòu)建的主要目標(biāo)。而考察主辦偵查員制度的歷史演進(jìn)可以發(fā)現(xiàn)，曾經(jīng)試行的探長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、主辦警官制、主辦偵查員制，都是為了優(yōu)化辦案組織形式、提升辦案效率和落實(shí)辦案責(zé)任追究而實(shí)施的。這些探索的初衷均不是為了在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部再建立新一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制，而更多的是為了解決當(dāng)時(shí)面臨的問題所創(chuàng)設(shè)的一種“專門性”或“專業(yè)性”職位。探長(zhǎng)、主辦警官、主辦偵查員在創(chuàng)設(shè)之初就沒有被納入行政序列，相反，其所被賦予的更多是一種業(yè)務(wù)性的權(quán)力。而在本輪司法改革中，作為沿襲以往制度探索的主辦偵查員制度，其目的在于改革公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)主辦偵查員的放權(quán)與對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)的縮權(quán)，從而塑造出一種全新的偵查辦案組織形式。所以，主辦偵查員應(yīng)當(dāng)是一種業(yè)務(wù)性的職位，其設(shè)定本身就排除了以往行政審批式的辦案方式。主辦偵查員資格的取得，意味著該偵查員的業(yè)務(wù)能力被認(rèn)可，應(yīng)通過賦予其相應(yīng)的業(yè)務(wù)性權(quán)力，使其在偵查辦案時(shí)能夠有較寬的自由度，以更好地完成職責(zé)。

關(guān)于主辦偵查員的主辦權(quán)限范圍問題。主辦權(quán)限是主辦偵查員所實(shí)際享有的辦案權(quán)力?！敖⒅鬓k偵查員制度，權(quán)力是關(guān)鍵。合理賦予主辦偵查員權(quán)力，有望成為完善公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重要抓手。”[20]筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)首先確保主辦偵查員享有偵查辦案的實(shí)權(quán)。以往的制度探索之所以在后來(lái)難以為繼，與權(quán)力賦予的保守和虛化有關(guān)。在當(dāng)前公安機(jī)關(guān)關(guān)于主辦偵查員制度實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)的情況下，對(duì)主辦權(quán)限的考慮可包括如下三點(diǎn)：一是哪些案件可以賦予主辦權(quán)限，即主辦偵查員制度的適案范圍。以往的探索先例和目前的試點(diǎn)似乎并未將其納入重點(diǎn)考慮范疇。筆者認(rèn)為，至少在制度運(yùn)行尚未成熟的情況下，不宜將主辦偵查員制度的適案范圍等同于公安機(jī)關(guān)的受案范圍。而應(yīng)當(dāng)采取梯度擴(kuò)展的方式，比如先在暴力程度較輕或侵犯財(cái)產(chǎn)利益較少的案件中試行主辦偵查員制度，待時(shí)機(jī)成熟再逐步拓展，以求制度建構(gòu)的穩(wěn)妥性。至于是否將所有案件均納入主辦偵查員制度的運(yùn)作體系下，有無(wú)絕對(duì)必要，還須進(jìn)一步探索。二是就具體的案件而言，主辦偵查員的主辦權(quán)限應(yīng)當(dāng)受到一定的限制。基于權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化，應(yīng)當(dāng)在一種“收權(quán)”思想下合理安排主辦偵查員的辦案權(quán)限。首先，主辦偵查員的權(quán)限應(yīng)以辦案的業(yè)務(wù)性需要為限，將其權(quán)力限制在偵查辦案所需的范疇內(nèi)。其次，在偵查辦案時(shí)也并非所有權(quán)力的行使均可由主辦偵查員為之，對(duì)于限制、剝奪人身自由、財(cái)產(chǎn)的權(quán)力應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待。如在強(qiáng)制措施的適用上，目前公安機(jī)關(guān)具有對(duì)除逮捕以外的拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住和拘留的適用決定權(quán)①具體參考《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第64條、第72條、第78條、第80條。。筆者認(rèn)為，由于我國(guó)的強(qiáng)制措施對(duì)公民人身自由限制程度較高，所以在適用強(qiáng)制措施時(shí)，還是應(yīng)遵從我國(guó)《刑事訴訟法》和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的相關(guān)要求，由公安部門負(fù)責(zé)人審批適用，以避免因賦予主辦偵查員適用強(qiáng)制措施決定權(quán)，使偵查權(quán)有被濫用之風(fēng)險(xiǎn)。而傳喚、訊問犯罪嫌疑人以及詢問證人這種對(duì)公民人身自由影響較小的偵查行為，主辦偵查員可具有決定權(quán)。關(guān)于查封、扣押物證、書證的問題，目前對(duì)于偵查過程中需要扣押財(cái)物、文件的，由辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；對(duì)于搜查中需要扣押財(cái)物、文件的，由現(xiàn)場(chǎng)指揮人員決定；扣押財(cái)物如果價(jià)值過高或可能影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，須縣級(jí)以上公安部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)②具體參考《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第223條。同時(shí)，筆者認(rèn)為，在偵查過程需要查封土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)，或者船舶、航空器以及其他不宜移動(dòng)的大型機(jī)器、設(shè)備等特定動(dòng)產(chǎn)的，還應(yīng)采本條之規(guī)定為宜，即應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)并制定查封決定書。。筆者認(rèn)為，比較穩(wěn)妥的做法是，對(duì)于現(xiàn)行法律或規(guī)定授權(quán)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的行為，均交由主辦偵查員決定，而對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)等影響較大的行為決定權(quán)仍由公安部門負(fù)責(zé)人行使?？傊鬓k偵查員在權(quán)力行使上應(yīng)受一定約束，以將其限制在對(duì)公民人身自由、隱私等影響不大的范圍內(nèi)為宜。三是部門行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主辦偵查員時(shí)，會(huì)出現(xiàn)行政權(quán)與偵查權(quán)重疊的問題。對(duì)此，在實(shí)踐中應(yīng)切實(shí)貫徹改革精神，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)和偵查權(quán)的有效分離。凡是涉及偵查辦案需要的事項(xiàng)，應(yīng)以偵查的主辦權(quán)限為限。應(yīng)明確劃定行政權(quán)的權(quán)力邊界，杜絕偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部行政管理權(quán)對(duì)偵查權(quán)的侵入，避免主辦偵查員制度在實(shí)踐中被虛化。

主辦偵查員與行政領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)辦偵查員的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是主辦偵查員在公安機(jī)關(guān)的人事關(guān)系位階問題。就其與行政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系而言，由于主辦偵查員并非行政性職位，所以其與行政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系在大多數(shù)情況下并不因其主辦身份而有所變化。行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)依然會(huì)對(duì)主辦偵查員的各方面事務(wù)發(fā)揮決定性作用，但在具體偵查權(quán)的行使上則應(yīng)作為例外。由此，主辦偵查員制度的建立，在一定程度上也為行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)設(shè)置了邊界，從而確保二者不相干涉，共同服務(wù)于偵查辦案和行政領(lǐng)導(dǎo)的工作需要。而就主辦偵查員與協(xié)辦偵查員的關(guān)系而言，兩者在行政地位上是一致的，但在專業(yè)分工和權(quán)責(zé)范圍上則有所區(qū)別。相比之下，協(xié)辦偵查員是不具有業(yè)務(wù)性職位的一般意義上的偵查員。在偵查辦案的范圍內(nèi)，主辦偵查員對(duì)協(xié)辦偵查員應(yīng)具有一定業(yè)務(wù)上的指揮權(quán)。這并非是在主、協(xié)之間建構(gòu)起行政領(lǐng)導(dǎo)體制，而是出于偵查辦案的需要所考量的必要的指揮關(guān)系。主、協(xié)偵查員在本質(zhì)上是一樣的，只是在偵查技能和個(gè)人素質(zhì)上存有差異，造成了身份上的不同地位。而由于主辦偵查員須承擔(dān)主辦責(zé)任，協(xié)辦偵查員無(wú)須承擔(dān)。所以從權(quán)、責(zé)、利的角度來(lái)講，無(wú)論是主辦還是協(xié)辦偵查員，其所實(shí)際承接的權(quán)、責(zé)、利與其身份地位均保持了平衡。

此外，就主辦偵查員的監(jiān)督制約與追責(zé)問題，包括監(jiān)督主體、監(jiān)督形式等，以及追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任形式和終身追責(zé)等問題，涉及司法責(zé)任制在偵查階段的統(tǒng)籌規(guī)劃。特別是在未來(lái)可能引入偵查權(quán)司法控制的情況下，法院、檢察院對(duì)偵查權(quán)行使的事前介入會(huì)使此問題變得更加復(fù)雜。囿于文章篇幅和主旨所限，在此不贅。