關(guān)于功能區(qū)體制機(jī)制建設(shè)的幾點(diǎn)思考
——以河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為例

●孔令晨

關(guān)于功能區(qū)體制機(jī)制建設(shè)的幾點(diǎn)思考
——以河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為例

●孔令晨

一、河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)發(fā)展

河南省地處內(nèi)陸，不沿邊、不靠海，是人口大省、農(nóng)業(yè)大省，城鎮(zhèn)化水平一直低于全國(guó)平均水平。2008年底，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，探尋加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，河南省委省政府做出了構(gòu)建“一個(gè)載體、四個(gè)體系”的重大決策，即以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系、現(xiàn)代市場(chǎng)體系和自主創(chuàng)新體系，使之成為科學(xué)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)途徑和帶動(dòng)中原崛起的戰(zhàn)略支撐。

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的一種形式，主要指經(jīng)省批復(fù)成立以若干特色產(chǎn)業(yè)為支撐、邊界明確、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、吸納就業(yè)充分、產(chǎn)業(yè)和城市融合發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)功能為主的功能區(qū)。包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、加工貿(mào)易園區(qū)、科技創(chuàng)新園區(qū)、高效農(nóng)業(yè)園區(qū)等各類開(kāi)發(fā)區(qū)和園區(qū)。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的基本內(nèi)涵是“四集一轉(zhuǎn)”，即企業(yè)（項(xiàng)目）集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用、功能集合構(gòu)建，促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)在功能定位和發(fā)展理念上的主要區(qū)別。

從2008年底開(kāi)始，河南省在對(duì)原有340個(gè)各類園區(qū)進(jìn)行規(guī)范整合的基礎(chǔ)上，于2009年上半年完成了全省180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃編制，統(tǒng)籌確定了各產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的規(guī)劃范圍和空間布局，明確要求各地嚴(yán)格按照產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃制定的功能區(qū)布局和產(chǎn)業(yè)定位開(kāi)發(fā)建設(shè)，防止隨意改變功能和盲目擴(kuò)區(qū)。

經(jīng)過(guò)7年多發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)已發(fā)展成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極、轉(zhuǎn)型升級(jí)的突破口、招商引資的主平臺(tái)、農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的新渠道，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進(jìn)方面取得了顯著成效。

一是發(fā)展規(guī)模不斷壯大，成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的主要增長(zhǎng)極。2015年，河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)工業(yè)增加值同比增長(zhǎng)13.3％，高于全省平均水平4.7個(gè)百分點(diǎn)，占全省的比重達(dá)到60.4％，對(duì)全省工業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為89.8％。依托產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，形成了130個(gè)百億級(jí)特色產(chǎn)業(yè)集群、15個(gè)千億級(jí)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，形成裝備制造和食品加工兩個(gè)萬(wàn)億級(jí)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。一些基礎(chǔ)較差的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣、貧困縣，通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了突破和跨越。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化，成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新引擎。2015年，河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高成長(zhǎng)性產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值比重達(dá)到67.4％，高于全省11.1個(gè)百分點(diǎn)。目前，已在20家產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開(kāi)展智慧園區(qū)試點(diǎn)，新建省級(jí)工程技術(shù)中心和重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室40家，建立省級(jí)質(zhì)檢中心12個(gè)，國(guó)家級(jí)質(zhì)檢中心1個(gè)。

三是綜合配套持續(xù)增強(qiáng)，成為開(kāi)放招商的主平臺(tái)。5年累計(jì)引進(jìn)億元以上工業(yè)項(xiàng)目11500個(gè)以上，實(shí)際利用省外資金達(dá)1.7萬(wàn)億元，占同期全省的60％以上。不少地方在招商引資中既注重龍頭企業(yè)的引進(jìn)，也注重產(chǎn)業(yè)鏈的招商，通過(guò)一個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)品把上下游的關(guān)聯(lián)企業(yè)帶動(dòng)起來(lái)，形成以主業(yè)帶副業(yè)、以橫向帶縱向的全產(chǎn)業(yè)鏈。

四是節(jié)約集約水平持續(xù)提升，成為可持續(xù)發(fā)展的示范區(qū)。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)5年累計(jì)建成污水處理廠101個(gè)，污水集中處理率達(dá)80％以上；突出集群、創(chuàng)新、智慧、綠色發(fā)展導(dǎo)向，標(biāo)準(zhǔn)化工業(yè)廠房超過(guò)1.5億平方米，單位工業(yè)增加值能耗同比降低13％。在資源環(huán)境約束趨緊的大背景下，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用較小的資源環(huán)境代價(jià)實(shí)現(xiàn)了較大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

五是產(chǎn)城互動(dòng)發(fā)展加快，成為新型城鎮(zhèn)化的助推器。5年累計(jì)投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金超過(guò)8000億元，城市尤其是縣城功能日益完善。2015年，河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建成區(qū)面積1953平方公里，從業(yè)人員430萬(wàn)人，是2010年的2.9倍，5年累計(jì)新增就業(yè)人員276萬(wàn)人。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的就業(yè)吸納能力、輻射帶動(dòng)能力明顯增強(qiáng)，已成為農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的主渠道。在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的助推下，河南省城鎮(zhèn)化率由2010年的38.8％提高到2015年的46.85％。

二、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理體制的探索

一是明確產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的法律主體地位。按照有利于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)功能凸顯，先行先試和快速發(fā)展的原則，著力構(gòu)建統(tǒng)一、精干、靈活、高效的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)各產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管轄地行政層級(jí)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展?fàn)顩r等，對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理體制分別明確為：（1）省轄市舉辦的屬于城市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)組成部分的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，按照城市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的管理模式運(yùn)行。（2）依托國(guó)家、省批準(zhǔn)的高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等設(shè)置的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，按照現(xiàn)有的管理模式運(yùn)行。（3）縣（市、區(qū)）舉辦或市辦縣管的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，成立產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會(huì)，作為縣（市、區(qū)）政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)實(shí)行“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”管理模式，并明確“三定”規(guī)定內(nèi)容。人員編制按從緊核定，一般控制在15名左右，主要用于連人帶編調(diào)整配備領(lǐng)導(dǎo)班子成員和業(yè)務(wù)骨干。對(duì)其他人員，實(shí)行聘任制或采取政府購(gòu)買服務(wù)等靈活多樣的用人方式。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)格及負(fù)責(zé)人職級(jí)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展績(jī)效掛鉤，在年度考核的基礎(chǔ)上明確相應(yīng)等級(jí)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

二是建立產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)套合管理體制。2015年3月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域管理套合的指導(dǎo)意見(jiàn)》推動(dòng)各地開(kāi)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理套合，加快建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為主，兩套人馬、分線負(fù)責(zé)的區(qū)域管理套合體制，進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展活力。工作中堅(jiān)持如下原則：（1）明確產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)集中精力負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、招商引資、經(jīng)濟(jì)協(xié)作、項(xiàng)目環(huán)評(píng)等；有關(guān)社會(huì)事務(wù)由所套合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）負(fù)責(zé)，主要承擔(dān)征地拆遷、治安管理、社區(qū)建設(shè)等。（2）將經(jīng)省批準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開(kāi)發(fā)空間整體納入所套合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃范圍，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為主統(tǒng)籌管理，主要領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，管理機(jī)構(gòu)合理分工、獨(dú)立運(yùn)行。（3）實(shí)行縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)兼任產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)體制，配強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子，強(qiáng)化縣（市、區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對(duì)于套合中一個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)跨兩個(gè)以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，由民政部門按規(guī)定批準(zhǔn)后進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整。目前，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)套合管理體制基本完成。

三是推行產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)權(quán)責(zé)清單和服務(wù)清單制度。積極探索在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)推進(jìn)權(quán)責(zé)清單和服務(wù)清單工作。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的權(quán)責(zé)清單與政府部門的權(quán)責(zé)清單不同。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的權(quán)力是政府相關(guān)部門按照簡(jiǎn)政放權(quán)的原則委托產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)履行管理的事項(xiàng)，這些權(quán)力不一定有法律法規(guī)依據(jù)。河南省探索把相關(guān)政府部門委托授予的權(quán)力，以清單形式理出來(lái)形成權(quán)力清單；對(duì)梳理出來(lái)的權(quán)力事項(xiàng)，按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一明確行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)責(zé)任等，形成責(zé)任清單。同時(shí)，擴(kuò)大了服務(wù)范圍，把企業(yè)和群眾最需要幫助的事項(xiàng)列成條目，形成服務(wù)清單。服務(wù)清單主要包括公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、融資擔(dān)保服務(wù)、電子商務(wù)服務(wù)、安全生產(chǎn)監(jiān)管和人力資源社保等，按類別細(xì)化分解到職能部門，并對(duì)外公開(kāi)。

三、關(guān)于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的思考

一是以改革思維破解功能區(qū)發(fā)展中的難題。盡管河南省在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)體制機(jī)制方面進(jìn)行了一些探索，取得了一定成效，但在實(shí)際工作中暴露的問(wèn)題也不容忽視。比如，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的動(dòng)態(tài)考核評(píng)估，河南省對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展每年進(jìn)行一次評(píng)定，達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)即可獲得晉級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)，否則將降級(jí)處理。在這個(gè)評(píng)價(jià)體系獎(jiǎng)罰過(guò)程中，由于受到某些權(quán)限制約，省級(jí)層面沒(méi)有辦法為達(dá)標(biāo)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)授權(quán)晉級(jí)。這在某種程度上損害了政府公信力。隨著產(chǎn)業(yè)的高度集聚，集聚區(qū)人口將急劇增加，管理任務(wù)日益加重，這種趨勢(shì)要求創(chuàng)新管理體制機(jī)制。第一，支持符合條件的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)或高新產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，納入國(guó)家層面的制度管理體系；第二，探索建立“管委會(huì)+公司”的管理模式，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)的發(fā)展動(dòng)力。

二是深化戶籍制度改革，推動(dòng)具備條件的縣和特大鎮(zhèn)設(shè)置為城市。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在規(guī)劃建設(shè)之初，就本著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進(jìn)的考慮，將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重點(diǎn)布局在縣城周邊，確保每個(gè)縣（市）至少規(guī)劃布局一個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，目的是通過(guò)加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引人口向以縣城為主的中心城市轉(zhuǎn)移。同時(shí)，推動(dòng)城市交通、電力、通訊、供排水等基礎(chǔ)設(shè)施和配套市政服務(wù)向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)延伸覆蓋，優(yōu)先在城區(qū)與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)結(jié)合部規(guī)劃建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)服務(wù)等功能設(shè)施。河南省還將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)村莊納入城市統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)和管理，加大財(cái)政支持力度，有序推進(jìn)村莊遷并和農(nóng)業(yè)遷移人口市民化。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和城鎮(zhèn)深度融合、人口突破20萬(wàn)人以上的縣城有10多個(gè)，人口超過(guò)10萬(wàn)人以上的特大鎮(zhèn)10個(gè)（不含辦事處）。由于受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和行政框架的限制，發(fā)展活力和增長(zhǎng)潛力得不到充分釋放，迫切需要設(shè)計(jì)制度為其釋放足夠的發(fā)展空間。建議國(guó)家盡快出臺(tái)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序合理地設(shè)置為城市。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，鎮(zhèn)改市成為提高城鎮(zhèn)化水平的方向性選擇。

（作者系河南省行政管理體制改革與機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)）