中國(guó)信訪(fǎng)督查制度運(yùn)行邏輯的實(shí)證研究——以縣委書(shū)記大接訪(fǎng)中的督查過(guò)程為中心

□田先紅　李楊

中國(guó)信訪(fǎng)督查制度運(yùn)行邏輯的實(shí)證研究——以縣委書(shū)記大接訪(fǎng)中的督查過(guò)程為中心

□田先紅李楊

在中國(guó)多層級(jí)的政府治理模式中，督查制度是上級(jí)確保各項(xiàng)方針政策得到下級(jí)貫徹落實(shí)的重要制度安排。督查制度為上級(jí)對(duì)下級(jí)行使專(zhuān)斷權(quán)力提供了制度依托。面對(duì)上級(jí)的督查壓力，下級(jí)一般不會(huì)唯命是從，而是創(chuàng)制出一些新的技術(shù)策略予以應(yīng)對(duì)。督查制度演變?yōu)樯舷录?jí)之間圍繞特定政務(wù)展開(kāi)的持久拉鋸戰(zhàn)。在這個(gè)意義上，督查制度是中國(guó)多層級(jí)政府治理模式順利運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，但對(duì)督查制度的過(guò)度依賴(lài)又彰顯出官僚體制的惰性。健全和完善督查制度，事關(guān)中國(guó)政府體制的順利運(yùn)行和國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效實(shí)現(xiàn)。

信訪(fǎng) 督查制度 官僚體制 大接訪(fǎng)

在中國(guó)的行政過(guò)程中，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)控是國(guó)家政策得以順利執(zhí)行的重要條件。諸多研究揭示出“上有政策，下有對(duì)策”、“變通”、“選擇性政策執(zhí)行”、“政府間共謀”等現(xiàn)象和問(wèn)題廣泛存在于中國(guó)的官僚體制運(yùn)作之中。［1-3］如果缺乏相應(yīng)的考核檢查制度，那么即使一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)非常完美，也很可能在自上而下貫穿官僚體制過(guò)程中變得面目全非或者毫無(wú)效果。也正因此，在長(zhǎng)期的歷史演變過(guò)程中，中國(guó)官僚體制逐漸孕育出了一整套復(fù)雜的監(jiān)控體系。本文所要討論的督查制度就是其中之一。

督查制度是當(dāng)代中國(guó)官僚體制中的一項(xiàng)常規(guī)制度。各級(jí)黨委部門(mén)都設(shè)立有督查辦公室。［4］無(wú)論是在常規(guī)行政時(shí)期抑或是開(kāi)展中心工作期間，督查制度都發(fā)揮著重要作用。學(xué)界對(duì)于我國(guó)的政務(wù)督查制度（例如環(huán)保、稅務(wù)等等）給予了一些關(guān)注。［5-6］但相關(guān)成果多為規(guī)范性、對(duì)策性研究，有關(guān)該項(xiàng)制度在基層社會(huì)運(yùn)行邏輯的實(shí)證研究卻較為鮮見(jiàn)。學(xué)者陳家建曾經(jīng)將督查制度視為科層體制開(kāi)展大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式治理的實(shí)踐渠道。［7］其實(shí)，督查制度并非僅在大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式治理時(shí)期才會(huì)發(fā)揮作用，而是貫穿于科層體制運(yùn)作的全過(guò)程。它實(shí)際上是科層體制常規(guī)治理的一部分。與其說(shuō)它是使科層體制運(yùn)動(dòng)化的一項(xiàng)制度，毋寧視之為上級(jí)對(duì)下級(jí)行使監(jiān)控職能的制度通道之一。此外，陳家建僅關(guān)注了督查制度在督促下級(jí)開(kāi)展工作中的運(yùn)作情境和效果，而對(duì)督查的發(fā)生機(jī)制和下級(jí)的應(yīng)對(duì)過(guò)程以及可能發(fā)生的偏差卻缺乏關(guān)注。

另有諸多研究成果關(guān)注了中國(guó)基層治理中的“檢查”與“迎檢”的游戲。［8-10］這些研究呈現(xiàn)了中國(guó)行政體制運(yùn)行中的種種“變通”、“悖論”和錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系與糾葛，為我們認(rèn)識(shí)和理解中國(guó)科層體制的運(yùn)作提供了重要啟示和參照。不過(guò)，這些研究大都將視角聚焦在行政體制內(nèi)部，即關(guān)注督查者與被督查對(duì)象之間的互動(dòng)關(guān)系，而未將另一重要當(dāng)事主體——被治理對(duì)象——在督查過(guò)程中的角色和作用納入研究視閾。

本文將以縣委書(shū)記大接訪(fǎng)中的督查過(guò)程為中心，探討督查制度在基層治理場(chǎng)域中的運(yùn)行邏輯。對(duì)這一問(wèn)題的探討，可以為創(chuàng)新我國(guó)政府治理體制、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供借鑒。本文使用的研究資料來(lái)自于筆者在豫東M市華江區(qū)①按照學(xué)術(shù)慣例，文中的人名、地名均為化名。信訪(fǎng)局開(kāi)展的實(shí)地田野調(diào)查。

一、縣委書(shū)記大接訪(fǎng)中的督查制度體系

自2008年以后，中國(guó)在信訪(fǎng)領(lǐng)域出臺(tái)了一項(xiàng)極其重要的改革舉措——縣委書(shū)記大接訪(fǎng)②又稱(chēng)“縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪(fǎng)”，本文使用“縣委書(shū)記大接訪(fǎng)”這一通俗說(shuō)法。此處的“縣委書(shū)記”并非僅指縣委書(shū)記一人，而是泛指縣域內(nèi)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部（涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）。。大接訪(fǎng)是黨和國(guó)家為應(yīng)對(duì)信訪(fǎng)困局、貫徹群眾路線(xiàn)而出臺(tái)的一項(xiàng)制度。它要求基層黨政領(lǐng)導(dǎo)定期接待群眾來(lái)訪(fǎng)，掌握基層社情民意。大接訪(fǎng)制度的重心在縣鄉(xiāng)基層政權(quán)。為了使大接訪(fǎng)制度取得實(shí)效，從中央到地方基層各級(jí)黨政部門(mén)制定了各種規(guī)章制度，涉及接訪(fǎng)的時(shí)間、數(shù)量、流程、臺(tái)賬、考核、追責(zé)等諸多方面。

話(huà)說(shuō)回來(lái)，盡管從中央到地方都制定了一系列關(guān)于縣委書(shū)記大接訪(fǎng)的制度設(shè)施，形成了一整套嚴(yán)密的責(zé)任追究制度，但并不能確?？h級(jí)政權(quán)會(huì)嚴(yán)格遵章執(zhí)行。大接訪(fǎng)制度對(duì)基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提出了非常高的要求，逼迫他們祛除官僚主義作風(fēng)，打破既往的行政運(yùn)作邏輯，這勢(shì)必會(huì)引起基層官僚集團(tuán)的整體抵觸。如果缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督措施，該項(xiàng)制度也很可能無(wú)法避免流于形式的命運(yùn)。

特別是2008年奧運(yùn)會(huì)已過(guò)去多年，縣委書(shū)記大接訪(fǎng)制度不再像當(dāng)時(shí)那樣被提升到政治高度，而是步入常規(guī)運(yùn)行形態(tài)。在常規(guī)時(shí)期，縣級(jí)政權(quán)必然不像運(yùn)動(dòng)時(shí)期那樣高度投入。這自然會(huì)影響該項(xiàng)制度的運(yùn)行績(jī)效。不過(guò)，中央仍然將縣委書(shū)記大接訪(fǎng)定位為貫徹群眾路線(xiàn)的重要舉措，力圖實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)制度的常態(tài)化。當(dāng)官僚體制的行動(dòng)與執(zhí)政黨的要求相背時(shí)，就需要有相應(yīng)的制度手段督促官僚體制運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，認(rèn)真落實(shí)縣委書(shū)記大接訪(fǎng)的相關(guān)制度安排。信訪(fǎng)督查制度正是為了監(jiān)控基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行縣委書(shū)記大接訪(fǎng)制度情況的一種制度安排。

大接訪(fǎng)督查制度包括兩部分，一是區(qū)黨委、政府內(nèi)部自我監(jiān)督，二是來(lái)自上級(jí)的自上而下的督查。就前一方面而言，區(qū)委信訪(fǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)組辦公室對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)接訪(fǎng)時(shí)間、接訪(fǎng)人數(shù)以及遲到、早退等情況堅(jiān)持每周通報(bào)，并印發(fā)全區(qū)，接受監(jiān)督，推動(dòng)落實(shí)。這種內(nèi)部自我監(jiān)督雖然能起到一定的約束作用，但它的強(qiáng)制性較弱，難以達(dá)到預(yù)期效果。因此，為確保大接訪(fǎng)制度安排的貫徹實(shí)施，必須主要依賴(lài)于自上而下的監(jiān)督。從檢查方式來(lái)看，自上而下的督查包括明查和暗訪(fǎng)兩種。

（一）明查方式

明查方式屬于常規(guī)督查。明查方式較為正式，它是由上級(jí)成立督導(dǎo)組對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行檢查。在督查之前，上級(jí)一般會(huì)以正式文件的形式通知被檢查對(duì)象，告知檢查時(shí)間、內(nèi)容等情況。被檢查對(duì)象則需要做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。

早在2008年，M市制定關(guān)于大接訪(fǎng)的活動(dòng)安排時(shí)，就制定了一系列督查督辦制度。市委、市政府成立12個(gè)大接訪(fǎng)和專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)督導(dǎo)組。督導(dǎo)組實(shí)行責(zé)任部門(mén)分包縣市區(qū)責(zé)任制，由責(zé)任部門(mén)的“一把手＂任組長(zhǎng)，成員由責(zé)任部門(mén)挑選本單位業(yè)務(wù)素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)的同志組成，每組成員不得少于4人。市信訪(fǎng)局每組增派1名聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)工作的上通下達(dá)。督導(dǎo)組要向市委、市政府遞交目標(biāo)任務(wù)保證書(shū)，對(duì)所分包縣市區(qū)實(shí)行督查工作單位責(zé)任制。督導(dǎo)組責(zé)任單位“一把手”為第一責(zé)任人，如果督導(dǎo)期間發(fā)生了有影響的赴京上訪(fǎng)事件，除追究所督導(dǎo)縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門(mén)的責(zé)任外，督導(dǎo)組也負(fù)有同等連帶責(zé)任。督導(dǎo)的主要內(nèi)容：一是縣市區(qū)委書(shū)記大接訪(fǎng)活動(dòng)開(kāi)展情況；二是兩個(gè)“四個(gè)一”制度的落實(shí)情況；三是專(zhuān)項(xiàng)治理案件處理情況和矛盾糾紛排查化解工作情況。同時(shí)，對(duì)工作薄弱、信訪(fǎng)穩(wěn)定問(wèn)題多發(fā)地方和部門(mén)、行業(yè)，開(kāi)展重點(diǎn)督查。

在督查過(guò)程中，上級(jí)一般會(huì)采取以下幾種檢查手段，一是查閱臺(tái)賬、卷宗，二是跟被督查對(duì)象座談，三是直接詢(xún)問(wèn)信訪(fǎng)人。

明查時(shí)，上級(jí)有時(shí)也會(huì)對(duì)一些信訪(fǎng)案件尤其是信訪(fǎng)積案、難案實(shí)行帶案督查。信訪(fǎng)難案、積案是近年來(lái)中央極為關(guān)切的問(wèn)題。這些案件也令各級(jí)黨委政府十分頭疼，若加以解決需要付出極高的代價(jià)。跟信訪(fǎng)難案、積案相連的往往是一些信訪(fǎng)老戶(hù)。信訪(fǎng)老戶(hù)長(zhǎng)期上訪(fǎng)，不僅給上訪(fǎng)人自身帶來(lái)極大的物質(zhì)、精神損失，同時(shí)也影響了社會(huì)主義國(guó)家形象和社會(huì)穩(wěn)定秩序。因此，中央近年來(lái)對(duì)信訪(fǎng)難案、積案高度重視，采取了一些特別措施（比如設(shè)立信訪(fǎng)疑難問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)資金）來(lái)予以應(yīng)付。在進(jìn)行督查時(shí)，信訪(fǎng)難案、積案也往往是帶案督查的重點(diǎn)。

不過(guò)，許多信訪(fǎng)難案、積案的產(chǎn)生并非因基層政府不愿意解決問(wèn)題所致，而是由于歷史遺留問(wèn)題等原因生成。如果要處理這些案件，必然超出基層政府職能范圍和承受能力。況且，很多案件即使由更高層級(jí)的政府出面也無(wú)法解決。在此情況下，上級(jí)也不愿意介入這些復(fù)雜、棘手的信訪(fǎng)案件。即使帶案督查，上級(jí)也傾向于避重就輕，盡量選擇一些容易處理的案件。如此，帶案督查也在一定程度上失去了它的本真意義。華江區(qū)信訪(fǎng)局工作人員穆芙蓉曾經(jīng)跟筆者講述了這樣一個(gè)事例。有一次省里帶案督查，但該信訪(fǎng)案件早已輕松解決。由于案情簡(jiǎn)單，工作人員也未加留意，對(duì)該案件缺乏印象。督查組來(lái)區(qū)里時(shí)，他們費(fèi)盡周折才查找出這個(gè)簡(jiǎn)單案件的卷宗①訪(fǎng)談筆記，2013-07-25，MH。。

在督查過(guò)程中，如果是更高層級(jí)（比如省級(jí)）的政府來(lái)督查，那么市、縣兩級(jí)往往會(huì)事先針對(duì)督查內(nèi)容進(jìn)行模擬演練。比如，2012年6月，河南省委信訪(fǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)組下發(fā)通知將對(duì)全省縣、市、區(qū)大接訪(fǎng)制度實(shí)施情況進(jìn)行督查。隨后，M市委立即事先組織安排了一次預(yù)檢查，對(duì)被查出問(wèn)題的單位提出通報(bào)批評(píng)和整改意見(jiàn)。通過(guò)這種模擬演練，可以發(fā)現(xiàn)大接訪(fǎng)制度落實(shí)中的問(wèn)題，事先進(jìn)行糾正和整改，避免省級(jí)督導(dǎo)組來(lái)檢查時(shí)“捅簍子”。市委信訪(fǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)組之所以積極組織模擬演練，主要在于如果省里檢查出了問(wèn)題，那么市里也難逃其咎。市、縣兩級(jí)有高度的積極性通過(guò)共謀來(lái)應(yīng)付共同的上級(jí)。

明查方式較為正式和嚴(yán)肅，容易引起被檢查對(duì)象的重視。它表明了上級(jí)對(duì)某個(gè)問(wèn)題的高度關(guān)切，可以對(duì)下級(jí)起到一定的警示作用。不過(guò)，明查方式也為被檢查對(duì)象提供了精心準(zhǔn)備的機(jī)會(huì)。在中國(guó)官僚體制內(nèi)部，正式行政事務(wù)的運(yùn)作常常被包裹在各種非正式的、錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。［11］在各類(lèi)檢查與迎檢事務(wù)中，被檢查對(duì)象努力尋求庇護(hù)、上下合謀串通共同欺騙上級(jí)的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。同樣，在信訪(fǎng)督查過(guò)程中，督查組也很容易被檢查對(duì)象“拿下”，從而在一定程度上消解了督查制度的績(jī)效。在此情況下，上級(jí)必須另辟蹊徑，繞過(guò)科層體制的阻隔，以此達(dá)到信訪(fǎng)督查的預(yù)期效果。暗訪(fǎng)方式就是這樣一種上級(jí)試圖突破科層體制弊病的制度安排。

（二）暗訪(fǎng)督查

在中國(guó)國(guó)家治理中，中央（上級(jí)）往往面臨著來(lái)自下級(jí)官僚體制的障礙和阻隔。由官僚集團(tuán)構(gòu)筑的壁壘常常消解了中央的權(quán)威，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差甚至失敗。這是中央（上級(jí)）專(zhuān)制權(quán)力與官僚體制常規(guī)權(quán)力之間的矛盾。［12］為打破官僚體制的壁壘，中央（上級(jí)）必須行使專(zhuān)制權(quán)力推動(dòng)、打斷或者叫停官僚體制。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，微服私訪(fǎng)、派遣欽差大臣、親自介入事務(wù)處理過(guò)程等等都是君主打破官僚體制壁壘的主要方式。在當(dāng)代中國(guó)，特別是改革開(kāi)放前，運(yùn)動(dòng)式治理是國(guó)家打破官僚體制壁壘的主要方式。在當(dāng)下的中國(guó)國(guó)家治理中，大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式治理逐漸被淡化，常規(guī)化治理方式受到倚重。諸如督查暗訪(fǎng)制度就是國(guó)家打破官僚體制壁壘的一種重要手段。

所謂暗訪(fǎng)，就是上級(jí)在事先不通知下級(jí)檢查事務(wù)的情況下，突然趕赴下級(jí)工作地點(diǎn)進(jìn)行檢查。暗訪(fǎng)屬于非常規(guī)督查方式。它類(lèi)似于中國(guó)古代君主的微服私訪(fǎng)?？梢哉f(shuō)，暗訪(fǎng)制度已經(jīng)越來(lái)越普遍地存在于中國(guó)行政體制運(yùn)作中，成為上級(jí)確保下級(jí)貫徹自己意圖的屢試不爽的制度化舉措。例如，在M市，市委信訪(fǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組從2010年8月1日起抽調(diào)專(zhuān)人組成暗訪(fǎng)組，在全市范圍內(nèi)對(duì)縣（市、區(qū)）委書(shū)記大接訪(fǎng)活動(dòng)情況采取不定期暗訪(fǎng)的形式進(jìn)行督查，督查情況每次都向市委信訪(fǎng)領(lǐng)導(dǎo)組匯報(bào)，并在全市范圍內(nèi)予以通報(bào)。若無(wú)故未按時(shí)到崗接待上訪(fǎng)群眾者，市委信訪(fǎng)領(lǐng)導(dǎo)組組長(zhǎng)將親自與其誡勉談話(huà)。

省級(jí)政府有時(shí)也會(huì)采取暗訪(fǎng)方式對(duì)縣委書(shū)記大接訪(fǎng)制度落實(shí)情況進(jìn)行督查。例如，2012年3月1日開(kāi)始，河南省對(duì)市縣兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來(lái)訪(fǎng)情況，采取現(xiàn)場(chǎng)觀(guān)摩、明查暗訪(fǎng)、重點(diǎn)抽查等方式，不定期進(jìn)行督導(dǎo)檢查，重點(diǎn)檢查領(lǐng)導(dǎo)干部接訪(fǎng)、下訪(fǎng)接待處理問(wèn)題、包案化解信訪(fǎng)事項(xiàng)等情況，檢查結(jié)果將納入市、縣兩級(jí)黨委政府信訪(fǎng)工作績(jī)效考核。另如，按照中央聯(lián)席會(huì)議《關(guān)于深入推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來(lái)訪(fǎng)的意見(jiàn)》和河南省《深入推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來(lái)訪(fǎng)的意見(jiàn)》要求，從2012年6月26日起，河南省委組織成立了信訪(fǎng)工作專(zhuān)項(xiàng)督查組，分赴全省各市縣區(qū)，采取暗訪(fǎng)、抽查等形式，重點(diǎn)督查縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來(lái)訪(fǎng)情況。督查結(jié)果也將納入市、縣兩級(jí)黨委政府信訪(fǎng)工作績(jī)效考核。為此，市委也相應(yīng)成立了專(zhuān)項(xiàng)督查組，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來(lái)訪(fǎng)情況進(jìn)行適時(shí)督查，督查情況在全市通報(bào)。

當(dāng)然，我們也發(fā)現(xiàn)，有的上級(jí)雖然采取暗訪(fǎng)方式進(jìn)行督查，具體時(shí)間、地點(diǎn)不確定，但他們會(huì)事先以文件形式給下級(jí)下發(fā)通知，讓下級(jí)做好準(zhǔn)備。比如，上文提及的省里進(jìn)行的兩次暗訪(fǎng)督查都在事先下發(fā)了文件通知。這為下級(jí)做好迎檢準(zhǔn)備提供了條件，也會(huì)在一定程度上消解暗訪(fǎng)制度的績(jī)效。

暗訪(fǎng)方式是在正式的明查方式難以起到效果的情況下被采用的，它有利于打破官僚體制的阻隔。當(dāng)前中國(guó)行政體制運(yùn)作越來(lái)越依賴(lài)于暗訪(fǎng)抽查這些非正式的督查方式，這很可能是正式科層體制運(yùn)作陷入困境的重要表征?？茖芋w制已經(jīng)被頑固的、錯(cuò)綜復(fù)雜的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)覆蓋和滲透，使體制的正式運(yùn)作面臨重重困境。不過(guò)，暗訪(fǎng)制度也有其內(nèi)在弊病。如果暗訪(fǎng)運(yùn)用過(guò)多，讓下級(jí)防不勝防、疲憊不堪；承受壓力過(guò)大，則很可能傷害下級(jí)的工作積極性，破壞科層體制本身的穩(wěn)定性。在此情況下，上級(jí)必須顧及下級(jí)的實(shí)際情況和感受，適當(dāng)緩解督查工作壓力。于是，上級(jí)即使計(jì)劃對(duì)信訪(fǎng)工作進(jìn)行暗訪(fǎng)督查，也要事先給下級(jí)下達(dá)通知，讓下級(jí)掌握一定的信息。這或許也是中國(guó)科層體制運(yùn)作的游戲規(guī)則。

二、督查與反督查：大接訪(fǎng)督查過(guò)程中的博弈

督查制度為上級(jí)對(duì)下級(jí)行使專(zhuān)斷權(quán)力提供了制度依托。它賦予上級(jí)考核、檢查和獎(jiǎng)懲下級(jí)的權(quán)力。面對(duì)上級(jí)的督查壓力，下級(jí)一般不會(huì)一味被動(dòng)接受，而是創(chuàng)制出一些新的技術(shù)策略予以應(yīng)對(duì)。

（一）共謀與應(yīng)對(duì)：上下級(jí)之間的角力

中國(guó)基層政府運(yùn)作過(guò)程中存在廣泛的“共謀”現(xiàn)象，且“共謀”現(xiàn)象有著深厚的組織基礎(chǔ)。筆者調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在縣委書(shū)記大接訪(fǎng)督查過(guò)程中，下級(jí)拉攏督查者、二者共謀以應(yīng)付發(fā)動(dòng)督查工作的上級(jí)，是一種較為普遍的做法。當(dāng)然，官僚體制內(nèi)部也有應(yīng)對(duì)和打破“共謀”的組織機(jī)制。責(zé)任連帶就是其中之一。

1.監(jiān)督督查者：責(zé)任連帶與瓦解“共謀”

在大接訪(fǎng)工作過(guò)程中，上級(jí)可以視為委托方，督查組可以視為管理方，被督查對(duì)象可以視為代理方①周雪光在研究中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行問(wèn)題時(shí)，曾經(jīng)將中央政府、中間政府和基層政府分別視為委托方、管理方和代理方。筆者在此借鑒了他的劃分方法。參見(jiàn)周雪光：《中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)控制權(quán)理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。。督查組可能被督查對(duì)象收買(mǎi)。他們與被督查對(duì)象之間結(jié)成共謀利益鏈，以共同應(yīng)付作為委托方的上級(jí)。此時(shí)，如何打破督查組與被督查對(duì)象可能潛存的共謀行為，使督查工作落到實(shí)處，便成為作為委托方的上級(jí)面臨的主要難題。責(zé)任連帶制度就是要打破督查者與被督查對(duì)象之間可能潛存的共謀行為。如果被督查對(duì)象出了問(wèn)題，就要追究督查組的責(zé)任。督查組顧及自身的政治前途，需要掂量與被督查對(duì)象共謀可能帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)。

2.一竿到底：打破被督查者與群眾的共謀

信訪(fǎng)督查制度與其他領(lǐng)域的檢查工作之間存在差異。信訪(fǎng)案件有較為明確的當(dāng)事主體，督查者可以較直接、容易地找到信訪(fǎng)當(dāng)事人，從而突破被督查對(duì)象的阻隔。尤其是帶案督查時(shí)，督查者能夠通過(guò)直接詢(xún)問(wèn)信訪(fǎng)案件當(dāng)事人的方式來(lái)了解案件辦理情況。在這種情況下，當(dāng)事人與被督查對(duì)象之間合謀的可能性極小，除非被督查對(duì)象付出極高的成本。

而且，信訪(fǎng)當(dāng)事人在長(zhǎng)期上訪(fǎng)過(guò)程中大多積累了較深的怨氣，對(duì)基層政府存有不滿(mǎn)，因而他們一般不愿意跟基層政府合謀。且基層政府作出合謀行為的風(fēng)險(xiǎn)也較高，信訪(fǎng)當(dāng)事人跟他們并沒(méi)有共同的利益鏈，信訪(fǎng)人違反合謀約定遭受懲罰的可能性較小。尤其是在當(dāng)前信訪(fǎng)人的權(quán)益被高度強(qiáng)調(diào)和保護(hù)的情況下，信訪(fǎng)人更加沒(méi)有跟基層政府合謀的必要。

（二）督查的強(qiáng)化：信息技術(shù)的引入

隨著信息技術(shù)的日益發(fā)達(dá)，信訪(fǎng)督查部門(mén)也越來(lái)越多地運(yùn)用信息技術(shù)來(lái)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)的監(jiān)控。在M市，2011年10月13日開(kāi)始正式啟用了各縣市區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)視頻接訪(fǎng)系統(tǒng)。按照官方的話(huà)語(yǔ)表述，全市安裝視頻接訪(fǎng)系統(tǒng)，一是方便上訪(fǎng)群眾在本縣市區(qū)接訪(fǎng)中心，與市值班領(lǐng)導(dǎo)直接對(duì)話(huà)；二是便于市委信訪(fǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)組掌握各縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)值班接訪(fǎng)情況。實(shí)際上，后者才是采用這套視頻接訪(fǎng)系統(tǒng)的側(cè)重點(diǎn)。它強(qiáng)化了上級(jí)對(duì)下級(jí)接訪(fǎng)情況的督查和監(jiān)控。通過(guò)這套系統(tǒng)，市委信訪(fǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)組將根據(jù)每位領(lǐng)導(dǎo)接訪(fǎng)的音像資料，對(duì)照接訪(fǎng)值班表，對(duì)各縣市區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)接訪(fǎng)情況每月通報(bào)，通報(bào)情況納入年終考核。

筆者注意到，華江區(qū)信訪(fǎng)接待室里安裝了一個(gè)攝像頭、一臺(tái)視頻接收器。只要打開(kāi)視頻接收系統(tǒng)，信訪(fǎng)接待室內(nèi)的情況就可以顯示在視頻接收器上面。市信訪(fǎng)局可以通過(guò)這一接收系統(tǒng)查看區(qū)信訪(fǎng)接待室當(dāng)天的接訪(fǎng)情況。按照市信訪(fǎng)局的規(guī)定，該視頻系統(tǒng)在信訪(fǎng)接待日必須保持開(kāi)啟狀態(tài)，否則，將在全市通報(bào)批評(píng)。此外，在華江區(qū)信訪(fǎng)評(píng)議室也同樣安裝了視頻系統(tǒng)。每當(dāng)舉行信訪(fǎng)評(píng)議會(huì)時(shí)，也必須開(kāi)啟該系統(tǒng)。

建立了信訪(fǎng)視頻系統(tǒng)之后，上級(jí)可以非常方便地對(duì)下級(jí)的接訪(fǎng)情況進(jìn)行督查。例如，2012年7月13日，市委信訪(fǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)組通過(guò)信訪(fǎng)視頻系統(tǒng)，對(duì)全市各縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)信訪(fǎng)接待日落實(shí)情況進(jìn)行了抽查，并根據(jù)抽查情況對(duì)華江區(qū)提出了通報(bào)批評(píng)。經(jīng)華江區(qū)信訪(fǎng)局自查發(fā)現(xiàn)，區(qū)信訪(fǎng)視頻系統(tǒng)連接不及時(shí)，致使市委信訪(fǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)組無(wú)法接收到視頻畫(huà)面?，F(xiàn)代通訊技術(shù)的運(yùn)用使得上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)控可以在一定程度上跨越時(shí)空的限制，從而大大壓縮了下級(jí)規(guī)避上級(jí)監(jiān)控的空間。這如同英國(guó)社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）所闡明的那樣，信息控制和監(jiān)督是擴(kuò)充權(quán)威性資源的關(guān)鍵因素。［13］（P2）現(xiàn)代通訊技術(shù)的發(fā)達(dá)為民族國(guó)家強(qiáng)化行政監(jiān)控提供了物質(zhì)條件?，F(xiàn)代通訊技術(shù)使得國(guó)家可以獲取關(guān)于監(jiān)控對(duì)象的大量信息?！懊褡鍑?guó)家的行政力量，如果沒(méi)有信息基礎(chǔ)作為反思性自我調(diào)節(jié)的手段，就無(wú)法存在下去?！O(jiān)控通過(guò)信息的儲(chǔ)存和控制來(lái)動(dòng)員行政力量。它的主要作用在于，聚集民族-國(guó)家的形成過(guò)程中需要運(yùn)用的權(quán)威資源”。［13］（PP221-222）雖然吉登斯闡述的是監(jiān)控手段在現(xiàn)代民族國(guó)家形成過(guò)程中的作用，但他關(guān)于監(jiān)控問(wèn)題的理解對(duì)于我們理解中國(guó)官僚體制中的行政監(jiān)控過(guò)程仍然具有重要意義。因?yàn)楣倭朋w制內(nèi)部監(jiān)控技術(shù)的發(fā)展和完善也構(gòu)成了中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中的重要一環(huán)。

（三）整改與變通：接訪(fǎng)互助組的誕生

在督查過(guò)程中，如果下級(jí)被檢查出問(wèn)題，上級(jí)往往立馬要求下級(jí)針對(duì)相應(yīng)的問(wèn)題進(jìn)行整改。整改是官僚體制針對(duì)偏離既定規(guī)范和要求的行為所采取的一系列糾正措施。通過(guò)督查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并要求下級(jí)針對(duì)相關(guān)問(wèn)題整改，有利于貫徹上級(jí)的意圖。

例如，2012年7月10日、11日，河南省委信訪(fǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)全省市、縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)定期接訪(fǎng)工作進(jìn)行了暗訪(fǎng)督查，并根據(jù)督查情況于2012年8月1日對(duì)華江區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪(fǎng)工作進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。華江區(qū)被通報(bào)的原因是值班接訪(fǎng)的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)空崗。7月10日下午，華江區(qū)接訪(fǎng)領(lǐng)導(dǎo)按照信訪(fǎng)接待日規(guī)定，準(zhǔn)時(shí)到區(qū)信訪(fǎng)大廳值班接訪(fǎng)，期間突發(fā)急事，當(dāng)時(shí)又沒(méi)有群眾上訪(fǎng)，便提前離開(kāi)。7月11日上午，由于值班接訪(fǎng)領(lǐng)導(dǎo)到市參加會(huì)議，安排其他同志代為接訪(fǎng)，致使省委信訪(fǎng)工作督查組暗訪(fǎng)時(shí)當(dāng)值領(lǐng)導(dǎo)空崗。8月6日，華江區(qū)召開(kāi)區(qū)委常委會(huì)，研究整改意見(jiàn)。8月12日，華江區(qū)還召開(kāi)了全區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部接待來(lái)訪(fǎng)群眾推進(jìn)大會(huì)，傳達(dá)學(xué)習(xí)全省信訪(fǎng)工作電視電話(huà)會(huì)議精神。

2012年9月28日，市委信訪(fǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)9月10日以來(lái)縣市區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部接訪(fǎng)的抽查情況，對(duì)華江區(qū)進(jìn)行了通報(bào)批評(píng)。被批評(píng)的原因同樣是因?yàn)榻釉L(fǎng)領(lǐng)導(dǎo)空崗。華江區(qū)委、區(qū)政府立即召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，要求每位區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真對(duì)照，全面檢查，迅速整改，杜絕類(lèi)似現(xiàn)象發(fā)生。9月28日以來(lái)，華江區(qū)按照市委信訪(fǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)組辦公室要求，進(jìn)行了認(rèn)真整改。

不過(guò)，所謂的整改盡管能夠在一定程度上督促下級(jí)重視信訪(fǎng)問(wèn)題，但大多都是治標(biāo)不治本。整改情況的落實(shí)，往往是依據(jù)下級(jí)的一份整改情況報(bào)告。至于是否真正進(jìn)行了糾正，上級(jí)也很少進(jìn)行復(fù)查。于是，大接訪(fǎng)制度就在上級(jí)的檢查與下級(jí)的整改之間循環(huán)往復(fù)的膠著中艱難維系著。

在實(shí)踐中，縣級(jí)政府還發(fā)明出一些應(yīng)對(duì)上級(jí)督查的制度裝置。典型的比如成立接訪(fǎng)互助組。所謂接訪(fǎng)互助組，是為了在區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)有特殊事情時(shí)，避免接待中心出現(xiàn)空崗現(xiàn)象。根據(jù)2012年8月6日華江區(qū)區(qū)委常委會(huì)研究的意見(jiàn)，要求區(qū)委與區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)每2人為一組，組成接訪(fǎng)互助組，若其中一名領(lǐng)導(dǎo)確有事不能在自己的信訪(fǎng)接待日到區(qū)信訪(fǎng)局坐班接訪(fǎng)，該領(lǐng)導(dǎo)要提前聯(lián)系本組的另一名領(lǐng)導(dǎo)同志代為接訪(fǎng)。具體分組情況如下：

一組：周平清（區(qū)委書(shū)記）劉起山（副區(qū)長(zhǎng)）

二組：曾輝祥（區(qū)長(zhǎng)）賴(lài)華明（常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)）

三組：田中義（區(qū)委副書(shū)記）劉 剛（副區(qū)長(zhǎng)）

四組：劉占山（區(qū)紀(jì)委書(shū)記）孟馬勛（副區(qū)長(zhǎng)）

五組：劉衣錦（組織部長(zhǎng)）王偉強(qiáng)（副區(qū)長(zhǎng)）

六組：樊曉光（區(qū)委辦公室主任）王蓮花（統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)）

七組：譚河先（政法委書(shū)記）王昭陽(yáng)（群眾工作部部長(zhǎng)）

在上述分組中，都是由一位地位更高的領(lǐng)導(dǎo)跟另一位地位稍低的領(lǐng)導(dǎo)搭配。分組制度在很大程度上是為了照顧地位更高的領(lǐng)導(dǎo)尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)間安排。每當(dāng)接訪(fǎng)日有其他事務(wù)時(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)或者地位更高的領(lǐng)導(dǎo)可以讓其他領(lǐng)導(dǎo)代為接訪(fǎng)。上述分組制度實(shí)際上也是一種“上有政策下有對(duì)策”的“變通”表現(xiàn)。這一制度考慮到了接訪(fǎng)領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)際情況，比如，有的領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)需要出差、開(kāi)會(huì)或者上級(jí)分配了其他事務(wù)，無(wú)法推脫，此時(shí)只能讓其他人代為接訪(fǎng)。尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)需要出席的各種會(huì)議和處理的公務(wù)數(shù)量更多，難免需要?jiǎng)e人代替接訪(fǎng)。不過(guò)，這一制度在顧及科層體制運(yùn)作實(shí)際情況時(shí)，卻也為某些領(lǐng)導(dǎo)提供了可乘之機(jī)。他們時(shí)常借口“脫不開(kāi)身”而讓他人代為接訪(fǎng)。筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有不少領(lǐng)導(dǎo)常常讓自己的秘書(shū)或者其他人代替自己接訪(fǎng)。

可見(jiàn)，靈活、變通的制度安排既能在一定程度上應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)督查的壓力，使該項(xiàng)制度更契合科層體制運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，但又容易偏離制度設(shè)置的初衷，消解制度實(shí)施的績(jī)效。在這個(gè)意義上，盡管“變通”是中國(guó)政府制度創(chuàng)新的重要方式，但實(shí)際上，“變通”在帶來(lái)制度創(chuàng)新的同時(shí)，也可能導(dǎo)致制度荒廢。因此，“變通”這一中國(guó)科層體制運(yùn)作的獨(dú)特方式其績(jī)效和影響需要重新檢討。

三、結(jié)　語(yǔ)

在中國(guó)的多層級(jí)政府治理模式中，國(guó)家必須有相應(yīng)的監(jiān)控制度安排以確保政策方針能夠真正得到貫徹落實(shí)。從指向來(lái)看，監(jiān)控制度大致可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)為自上而下的制度，例如本文所討論的督查制度，另一類(lèi)為自下而上的制度，例如信訪(fǎng)制度。通過(guò)督查制度，上級(jí)可以對(duì)下級(jí)行使專(zhuān)斷權(quán)力，打斷、矯正下級(jí)的相關(guān)工作安排，促使下級(jí)的行為接近或者達(dá)到上級(jí)的預(yù)期。在這個(gè)意義上，督查制度是中國(guó)多層級(jí)政府治理模式順利運(yùn)行的至關(guān)重要的一環(huán)，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

當(dāng)然，我們也應(yīng)明了督察制度的限度。明查暗訪(fǎng)的督查方式，仍然帶有一定的運(yùn)動(dòng)式特性。在督查期間，科層制上下高度緊張，一切制度程序都高效運(yùn)轉(zhuǎn)，而督查過(guò)后，往往又恢復(fù)如初。信訪(fǎng)督查演變?yōu)樯舷录?jí)之間圍繞特定業(yè)務(wù)展開(kāi)的持久的拉鋸戰(zhàn)。上級(jí)需要通過(guò)督查來(lái)敦促下級(jí)貫徹相關(guān)政策制度和自身意圖，避免下級(jí)因?yàn)殚L(zhǎng)期缺乏外部壓力而懈怠。下級(jí)則必須努力應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)的外部壓力，在完成上級(jí)布置任務(wù)與維持科層體制運(yùn)轉(zhuǎn)中保持平衡。非督查則不落實(shí)，非運(yùn)動(dòng)則不執(zhí)行。官僚體制的惰性由此彰顯無(wú)遺。

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，我們需要充分發(fā)揮督查制度的重要功能，同時(shí)也需要對(duì)這一制度進(jìn)行創(chuàng)新和完善。筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是創(chuàng)新督查方式，實(shí)現(xiàn)督查的全覆蓋、精細(xì)化。同時(shí)，需要進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)督查主體責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，健全獎(jiǎng)懲機(jī)制。此外，還需要在督查過(guò)程中充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)。當(dāng)然，除了創(chuàng)新和完善政府內(nèi)部自上而下的督查制度體系外，更重要的是擴(kuò)大公眾參與范圍，鼓勵(lì)公眾參與政府決策，將自上而下的督查制度和自下而上的監(jiān)督制度相結(jié)合，使二者相得益彰，共同推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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（責(zé)任編輯：黃鵬進(jìn)）

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1243（2016）05-0045-006

作者：田先紅，社會(huì)學(xué)博士，重慶大學(xué)新聞學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師。主要研究方向：傳播社會(huì)學(xué)、政治社會(huì)學(xué)、農(nóng)村社會(huì)學(xué)；李楊，南昌航空大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生。郵編：400044

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“新時(shí)期完善我國(guó)信訪(fǎng)制度與鞏固黨的群眾基礎(chǔ)研究”（13CKS024）和中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（0903005203314）的階段性成果。