網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制中的突出問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)

□　張新宇

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網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制中的突出問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)

□張新宇

網(wǎng)絡(luò)謠言并不一定是惡意、虛假的，但謠言一旦被廣泛傳播卻很有可能對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、名譽(yù)權(quán)，甚至是社會(huì)秩序造成巨大的影響和沖擊。總體而言，我國(guó)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制已經(jīng)取得了一定的成效，但仍存在規(guī)制機(jī)構(gòu)合法性不足，辟謠效果不佳、公眾容易偏頗吸收這兩大突出問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)限，并通過(guò)公眾參與制度來(lái)提升辟謠效果，避免公眾進(jìn)行偏頗吸收。

網(wǎng)絡(luò)謠言；行政規(guī)制；言論自由；公眾參與

在我國(guó)，“謠言”一詞長(zhǎng)期被理解為惡意、虛假的負(fù)面信息，受此影響，不少學(xué)者也將“網(wǎng)絡(luò)謠言”與“虛假信息”之間劃上了等號(hào)。但是，謠言未必全是虛假的，有不少的網(wǎng)絡(luò)謠言后來(lái)就被證實(shí)是真實(shí)的。事實(shí)上，謠言之所以有人相信，正是因?yàn)槠渲幸灿胁簧僬鎸?shí)成分，因此，也有人將謠言戲稱為“遙遙領(lǐng)先的預(yù)言”，將謠言定義為虛假信息恐怕并不合適。鑒于難以在網(wǎng)絡(luò)謠言與正當(dāng)?shù)木W(wǎng)絡(luò)言論之間找到一條清晰的界限，將網(wǎng)絡(luò)謠言定義為“未經(jīng)證實(shí)”，特別是未經(jīng)官方證實(shí)的互聯(lián)網(wǎng)信息更為合適。當(dāng)然，無(wú)論如何定義網(wǎng)絡(luò)謠言，我們都必須承認(rèn)，大量的網(wǎng)絡(luò)謠言引發(fā)了眾多的社會(huì)問(wèn)題，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、名譽(yù)權(quán)、甚至是社會(huì)秩序都可能遭受網(wǎng)絡(luò)謠言的沖擊。受此影響，法學(xué)界的同仁也廣泛地展開(kāi)了對(duì)于網(wǎng)絡(luò)謠言的研究和探討，以期在互聯(lián)網(wǎng)空間杜絕謠言的肆意傳播。但是，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)這一開(kāi)放空間來(lái)說(shuō)，寄希望于事前的限制可能會(huì)嚴(yán)重降低互聯(lián)網(wǎng)本身的價(jià)值，寄希望于事后的制裁又可能存在無(wú)法為相關(guān)權(quán)利提供有效保障的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何在事中有效阻斷網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播，避免網(wǎng)絡(luò)謠言的危害，又盡可能地維護(hù)和尊重互聯(lián)網(wǎng)本身的價(jià)值成了公認(rèn)的難題。當(dāng)然，要想徹底杜絕網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播必然會(huì)涉及方方面面的問(wèn)題，因限于篇幅，本文僅對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制中的突出問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制現(xiàn)狀

(一)網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制的法律依據(jù)

無(wú)論網(wǎng)絡(luò)謠言具有多大的危害，但是究其實(shí)質(zhì)，網(wǎng)絡(luò)謠言仍然是一種言論。言論自由是受我國(guó)憲法保護(hù)的基本權(quán)利，根據(jù)我國(guó)憲法第35條的規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。當(dāng)然，言論自由也并非不受限制，例如我國(guó)憲法第41條規(guī)定：中國(guó)人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。憲法第51條同樣規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。

基于憲法，我國(guó)刑法、治安管理處罰法、民法通則和侵權(quán)行為法等法律均對(duì)侵害他人權(quán)利或影響社會(huì)秩序的傳謠、造謠行為進(jìn)行了限制性的規(guī)定，這些規(guī)定也都可以適用于網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制當(dāng)中。例如，我國(guó)刑法中與網(wǎng)絡(luò)謠言相關(guān)的罪名包括：煽動(dòng)分裂國(guó)家罪，煽動(dòng)顛覆政府罪，編造并傳播證券、期貨交易虛假信息罪，損害商業(yè)信譽(yù)、商品聲譽(yù)罪，誹謗罪，侮辱罪，誣告陷害罪，編造、故意傳播虛假恐怖信息罪等多項(xiàng)罪名。而隨著《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的出臺(tái)以及著名的網(wǎng)絡(luò)推手“秦火火”因傳播網(wǎng)絡(luò)謠言同時(shí)被判處誹謗罪和尋釁滋事罪，尋釁滋事罪也成為規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的一項(xiàng)罪名。

治安管理處罰法也是重要的網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制依據(jù)。比如，該法第25條規(guī)定，有下列行為之一的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款；情節(jié)較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款：(一)散布謠言，謊報(bào)險(xiǎn)情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公眾秩序的；(二)投放虛假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)擾亂公共秩序的；(三)揚(yáng)言實(shí)施放火、爆炸、投放危險(xiǎn)物質(zhì)擾亂公共秩序的。同樣的，我國(guó)民法通則第101條也規(guī)定：公民、法人享有名譽(yù)權(quán)，公民的人格尊嚴(yán)受法律保護(hù)，禁止用侮辱、誹謗等方式損害公民、法人的名譽(yù)。

此外，《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目管理辦法》等專項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章等也都明確要求不得散布謠言破壞社會(huì)秩序或者侵害他人合法權(quán)益。

可以看出，在我國(guó)的法律體系內(nèi)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行規(guī)制的相關(guān)法律依據(jù)并不算少，其中既有主要針對(duì)傳統(tǒng)謠言但也可適用于網(wǎng)絡(luò)謠言的相關(guān)規(guī)定，也有專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的專項(xiàng)規(guī)定。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行規(guī)制的法律依據(jù)基本充分，網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制的法律體系已經(jīng)基本建立。

(二)網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制手段

以事后追究、制裁的規(guī)制手段而言，在民事領(lǐng)域，權(quán)利受到謠言影響的公民、法人等可以提起民事訴訟，要求對(duì)方停止侵害，恢復(fù)名譽(yù)，消除影響，賠禮道歉，賠償損失。另外，基于侵權(quán)責(zé)任法第36條的規(guī)定：網(wǎng)絡(luò)用戶、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者利用網(wǎng)絡(luò)侵害他人民事權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)用戶利用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)實(shí)施侵權(quán)行為的，被侵權(quán)人有權(quán)通知網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者采取刪除、屏蔽、斷開(kāi)鏈接等必要措施。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者接到通知后未及時(shí)采取必要措施的，對(duì)損害的擴(kuò)大部分與該網(wǎng)絡(luò)用戶承擔(dān)連帶責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者知道網(wǎng)絡(luò)用戶利用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)侵害他人民事權(quán)益，未采取必要措施的，與該網(wǎng)絡(luò)用戶承擔(dān)連帶責(zé)任。根據(jù)該條規(guī)定，在民事領(lǐng)域中，受網(wǎng)絡(luò)謠言影響的公民、法人等還可以要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者及時(shí)采取刪除、屏蔽、斷開(kāi)鏈接等必要措施，否則可以要求其承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

在刑事領(lǐng)域中，由于網(wǎng)絡(luò)謠言可能觸犯的罪名眾多，因此依據(jù)網(wǎng)絡(luò)謠言所觸犯的罪名以及情節(jié)的輕重程度，可能判處相關(guān)責(zé)任人員包括無(wú)期徒刑、有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利等刑罰。以網(wǎng)絡(luò)謠言最可能觸犯的誹謗罪和尋釁滋事罪為例，根據(jù)刑法第246條規(guī)定，以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事實(shí)誹謗他人，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役管制或者剝奪政治權(quán)利。根據(jù)刑法第293條規(guī)定，尋釁滋事破壞社會(huì)秩序的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制。

在行政法領(lǐng)域內(nèi)，對(duì)于制造、傳播謠言尚不構(gòu)成犯罪的違法行為，還可以依據(jù)治安管理處罰法、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》等規(guī)定，給予拘留、罰款、六個(gè)月以內(nèi)停止聯(lián)網(wǎng)、停機(jī)整頓以及吊銷經(jīng)營(yíng)許可證或者取消聯(lián)網(wǎng)資格的處罰。*參見(jiàn)《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》第20條。

當(dāng)然，除了上述事后制裁手段以外，我國(guó)政府也逐漸開(kāi)始重視對(duì)于網(wǎng)絡(luò)謠言的事中應(yīng)對(duì)和事前預(yù)防。各級(jí)政府均開(kāi)始嘗試?yán)霉俜骄W(wǎng)站、官方微博，召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)或者通過(guò)主流媒體等多種形式進(jìn)行辟謠，避免網(wǎng)絡(luò)謠言的進(jìn)一步傳播。另外，通過(guò)逐步完善信息公開(kāi)制度來(lái)從源頭上對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行治理的思路也逐漸受到了重視。因此，總體上而言，我國(guó)已經(jīng)建立了從事前到事中再到事后，涵蓋預(yù)防、應(yīng)對(duì)和制裁在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)謠言多元規(guī)制手段。

(三)網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制機(jī)構(gòu)

我國(guó)目前并未明確設(shè)立專門的網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制機(jī)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制由多個(gè)機(jī)構(gòu)共同處理。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)，國(guó)家安全機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院新聞辦公室，省、自治區(qū)、直轄市人民政府新聞辦公室以及省、自治區(qū)、直轄市的電信管理機(jī)構(gòu)均享有一定的網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制職權(quán)。除了上述機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行規(guī)制外，2011年設(shè)立的國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，也有對(duì)網(wǎng)絡(luò)新聞業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管以及依法查處違法違規(guī)網(wǎng)站等職責(zé)，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室目前已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制的最主要機(jī)關(guān)。因此，雖然總體上有權(quán)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行規(guī)制的機(jī)關(guān)數(shù)量眾多，但在國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室成立后，相關(guān)的規(guī)制職責(zé)已經(jīng)主要由國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室承擔(dān)，多頭執(zhí)法的問(wèn)題有了一定的改善。

二、網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制中的突出問(wèn)題

可以看出，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制，在法律依據(jù)層面，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了有法可依，在規(guī)制手段方面，我國(guó)也能做到多元并重，在規(guī)制機(jī)構(gòu)層面而言，我國(guó)也確立了主要的規(guī)制機(jī)關(guān)，避免了多頭執(zhí)法互相推諉的問(wèn)題?？傮w而言，我國(guó)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制已經(jīng)頗有建樹(shù)。當(dāng)然，在取得成就的同時(shí)，我們也需要看到，在網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制過(guò)程中仍舊暴露出了一些問(wèn)題，筆者認(rèn)為問(wèn)題主要集中在兩個(gè)方面：

(一)規(guī)制機(jī)構(gòu)的合法性不足

正如前述，目前對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言享有規(guī)制職權(quán)的機(jī)構(gòu)包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、電信管理機(jī)關(guān)等等，但是，2011年設(shè)立的國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室已經(jīng)開(kāi)始承擔(dān)主要的網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制職責(zé)。由國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室作為主要的網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制機(jī)構(gòu)是具有一定的合理性的，專門的規(guī)制機(jī)關(guān)既可以居中協(xié)調(diào)，有效地調(diào)動(dòng)各個(gè)機(jī)關(guān)共同致力于網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制，也可以在其他機(jī)關(guān)不主動(dòng)采取規(guī)制行動(dòng)時(shí)對(duì)各個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行督促，防止多頭執(zhí)法可能出現(xiàn)的相互推諉的問(wèn)題。但是，這種模式雖然具有一定的優(yōu)點(diǎn)，卻仍然存在一定的問(wèn)題。目前，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室和國(guó)務(wù)院新聞辦公室是“兩個(gè)機(jī)構(gòu)，一塊牌子”。因此，本質(zhì)上而言，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室仍然僅僅是國(guó)務(wù)院下屬的一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)而已。根據(jù)行政法的一般理論，國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)的主要職能是協(xié)助總理承辦具體事務(wù)，一般不享有對(duì)外管理的獨(dú)立權(quán)限。*馬懷德主編：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第77頁(yè)。但是，在網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制過(guò)程中規(guī)制機(jī)關(guān)顯然要經(jīng)常性地進(jìn)行對(duì)外管理，乃至于直接對(duì)外進(jìn)行處罰，其很難僅僅作為一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)而存在。因此，如果僅依據(jù)目前的情況來(lái)說(shuō)，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的法律地位還需要進(jìn)一步明確。

(二)辟謠效果不彰，公眾容易偏頗吸收

現(xiàn)實(shí)中，不少網(wǎng)絡(luò)謠言最后造成了軒然大波的原因在于政府對(duì)某些網(wǎng)絡(luò)謠言不夠重視，致使政府不能及時(shí)地對(duì)謠言進(jìn)行回應(yīng)。但是，網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制中更為需要重視的問(wèn)題是，針對(duì)某些特定的網(wǎng)絡(luò)謠言，即使政府積極辟謠，公眾也不能對(duì)政府的辟謠行為產(chǎn)生足夠確信，甚至抱著“寧可信其有不可信其無(wú)”的想法繼續(xù)信任網(wǎng)絡(luò)謠言，造成對(duì)相關(guān)信息的“偏頗吸收”。公眾容易偏頗吸收的原因在于，人在接收信息的過(guò)程中都會(huì)依據(jù)自己過(guò)往知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)對(duì)信息進(jìn)行判斷，如果信息與自己過(guò)往的知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)符合程度較高則更容易接受，如果信息和自己過(guò)往的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)存在較大的差異或者根本上呈現(xiàn)對(duì)立，那么信息就很難被接受。*關(guān)于偏頗吸收，可參見(jiàn)【美】卡斯·R·桑斯坦：《謠言》，張楠迪揚(yáng)譯，中信出版社2010年版，第85-86頁(yè)。受到偏頗吸收的影響，對(duì)于某些議題，即使網(wǎng)絡(luò)空間有正反雙方的充分意見(jiàn)，但是人們?nèi)詴?huì)堅(jiān)持自己一貫的判斷，甚至?xí)纫郧案訕O端，而對(duì)于相反意見(jiàn)則往往忽略不計(jì)。例如，在美國(guó)關(guān)于“是否贊成死刑”之類的議題，即使網(wǎng)絡(luò)空間有充分的正反雙方觀點(diǎn)，甚至是正反雙方進(jìn)行過(guò)充分的辯論，但實(shí)際上這些信息卻很難影響公眾的一貫判斷。*See Edward L.Glaeser，Cass R.Sunstein，Why Does Balanced News Produce Unbalanced Views，NBER working paper series，http://www.nber.org/papers/w18975．雖然對(duì)于我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)謠言來(lái)說(shuō)，謠言更多牽涉的是事實(shí)問(wèn)題，而不是類似于“是否贊成死刑”這種更傾向于價(jià)值性的判斷，但是，偏頗吸收的問(wèn)題仍然或多或少的存在著。以“7·23甬溫動(dòng)車事故”為例，面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上瘋傳的“掩埋列車車頭的目的并非清理場(chǎng)地為救援提供便利，而是掩蓋證據(jù)為事故調(diào)查設(shè)置障礙”的謠言，鐵道部發(fā)言人王勇平在官方的新聞發(fā)布會(huì)中表示：“關(guān)于掩埋，后來(lái)他們做這樣的解釋。因?yàn)楫?dāng)時(shí)在現(xiàn)場(chǎng)搶險(xiǎn)的情況，環(huán)境非常復(fù)雜，下面是一個(gè)泥潭，施展開(kāi)來(lái)很不方便，所以把那個(gè)車頭埋在下面蓋上土，主要是便于搶險(xiǎn)。目前他的解釋理由是這樣，至于你信不信，我反正信了?！?李婉：《公共事件類網(wǎng)絡(luò)流行語(yǔ)的成因及影響探析》，遼寧大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文。在“7·23甬溫動(dòng)車事故”中，政府在事故26小時(shí)后即召開(kāi)了新聞發(fā)布會(huì)，事故調(diào)查組也邀請(qǐng)了相關(guān)專家參加，應(yīng)對(duì)措施不可謂不周全、不到位。但是，公眾對(duì)王勇平的辟謠言論卻并不買賬，“至于你信不信，我反正信了”甚至成了網(wǎng)絡(luò)流行語(yǔ)。而且，在官方新聞發(fā)布會(huì)召開(kāi)后，大量關(guān)于掩埋車頭是為了掩蓋證據(jù)的謠言仍然在大行其道。這其中，固然有新聞發(fā)言人王勇平個(gè)人表述不當(dāng)?shù)脑虼嬖冢遣豢珊鲆暤膯?wèn)題在于，在公眾一貫的認(rèn)知當(dāng)中，掩埋列車車頭和為救援提供便利并沒(méi)有任何關(guān)聯(lián)，這才是造成相關(guān)謠言得以繼續(xù)大行其道的主要原因。

三、問(wèn)題的應(yīng)對(duì)

可以看出，在網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制方面，我國(guó)仍然存在規(guī)制機(jī)構(gòu)合法性不足，辟謠效果欠佳、公眾容易偏頗吸收這兩方面的問(wèn)題。對(duì)于這兩個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以進(jìn)行如下應(yīng)對(duì)：

(一)明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)限

正如前文所述，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室目前的法律地位并不適合對(duì)外直接采取規(guī)制手段，其規(guī)制職權(quán)也并非由法律直接賦予，但是，由其作為網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制機(jī)關(guān)又具有一定的合理性。因此，通過(guò)法律明確國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的地位和權(quán)限就顯得尤為重要。筆者認(rèn)為，在此過(guò)程中應(yīng)當(dāng)從兩方面解決問(wèn)題：

首先，需要明確國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的法律地位。國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室是以國(guó)務(wù)院新聞辦公室加掛牌子的方式形成的。因此，本質(zhì)上而言，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室應(yīng)當(dāng)和國(guó)務(wù)院新聞辦公室具有相同的法律地位，是國(guó)務(wù)院的辦事機(jī)構(gòu)，由辦事機(jī)構(gòu)直接承擔(dān)對(duì)外規(guī)制的職權(quán)顯然是和行政法基本原理不符的。對(duì)于這一問(wèn)題，可以考慮將國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室提升為國(guó)務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)信息管理局等方式，使其成為可以獨(dú)立對(duì)外行使職權(quán)的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。如此一來(lái)，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室就可以承擔(dān)對(duì)外規(guī)制的職權(quán)。

其次，也需要由法律明確國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的具體職權(quán)?？梢哉f(shuō)，即使國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的法律地位問(wèn)題得到了解決，依據(jù)公法領(lǐng)域“法無(wú)授權(quán)即禁止”的原則，也并不代表其享有直接對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行規(guī)制的相應(yīng)職權(quán)。目前，并無(wú)法律明確授予國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室相關(guān)的規(guī)制職權(quán)，其職權(quán)主要來(lái)自于國(guó)務(wù)院的內(nèi)部決定。因此，其規(guī)制行為仍有重大的“越權(quán)”嫌疑，未來(lái)必須通過(guò)法律的明確賦權(quán)補(bǔ)正其合法性方面的不足。

(二)以公眾參與應(yīng)對(duì)偏頗吸收

如前所述，任何人在接收信息時(shí)都會(huì)依據(jù)自己過(guò)往的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)對(duì)信息的真假進(jìn)行判斷，在這種情況下，為何本來(lái)應(yīng)該是權(quán)威意見(jiàn)的官方辟謠反而不被信任呢？筆者認(rèn)為，這主要是以下兩方面的原因。

首先，某些社會(huì)問(wèn)題的長(zhǎng)期存在使得公眾已經(jīng)形成了一種固化的思維。受固化思維的影響，公眾認(rèn)為某些特定的領(lǐng)域往往就是不安全的、容易出問(wèn)題的，這就為網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播提供了土壤。例如，近些年來(lái)我國(guó)的食品安全問(wèn)題頻繁發(fā)生，食品安全飽受質(zhì)疑，與之相對(duì)應(yīng)的是食品安全方面的網(wǎng)絡(luò)謠言也是數(shù)量最多的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年11月3日至12月17日被舉報(bào)為“詐騙和虛假信息”的488篇微信文章中以食品安全謠言(228篇)為最多。*《中山大學(xué)謠言分析報(bào)告：食品安全謠言最多》，http://china.huanqiu.com/article/2015-01/5389719.html。“江蘇響水化工廠爆炸”事件也與之類似。江蘇響水化工廠爆炸本是一則謠言，這則謠言經(jīng)過(guò)口耳相傳，最終引發(fā)了全縣逃亡。但是，全縣逃亡是有其客觀原因的，在謠言發(fā)生前，該區(qū)域內(nèi)就發(fā)生過(guò)爆炸和氯氣泄漏事件，這使得當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)化工廠的危險(xiǎn)性深信不疑?？梢钥闯?，由于某些特定的社會(huì)問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期存在，公眾往往對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)深信不疑，因而很難通過(guò)政府辟謠達(dá)到預(yù)期的事實(shí)澄清的效果。以上文提到的“響水化工廠爆炸”事件為例，即使事后響水縣政府新聞發(fā)言人認(rèn)為此次事件是具有很大的或然性，即使再有謠言也不會(huì)出現(xiàn)全縣大逃亡的局面，可是當(dāng)?shù)卮迕裨诮邮苡浾卟稍L時(shí)依然表示，如果再次出現(xiàn)類似的謠言，“還得跑，我們寧愿相信這是真的，保命要緊”。*邢婷：《回訪謠言引發(fā)的萬(wàn)人逃亡事件》，《中國(guó)青年報(bào)》，2011年2月14日第3版?？梢钥闯?，僅有官方的辟謠，顯然無(wú)法改變公民長(zhǎng)期的固化思維，難以起到阻斷謠言傳播的預(yù)期效果。

其次，在缺失制度保障的情況下，政府的公信力也存在一定的不足。在過(guò)去，由于政府信息公開(kāi)制度尚未建立健全，政府過(guò)往處理一些突發(fā)事件中長(zhǎng)期采用的遮遮掩掩的態(tài)度就導(dǎo)致其飽受質(zhì)疑。例如，在2005年發(fā)生的吉化爆炸事故，造成了松花江形成一條長(zhǎng)達(dá)80公里的污染帶，苯含量一度超標(biāo)108倍，數(shù)萬(wàn)群眾被疏散，吉林市、哈爾濱市、松原市受污染影響被迫停水，甚至是俄羅斯的部分地區(qū)也受到了污染的影響。但是即便是如此重大的事故，吉林市最初的處置思路仍是瞞報(bào)。受類似事件的影響，公眾自然會(huì)對(duì)政府缺乏足夠的信任。當(dāng)然，隨著政府信息公開(kāi)制度的建立健全，政府更加愿意主動(dòng)地公開(kāi)相關(guān)信息，掃除公眾的疑慮，政府的公信力有了相當(dāng)程度的提升。但是，由于我國(guó)“大政府，小社會(huì)”的社會(huì)格局，政府在社會(huì)生活的方方面面中都承擔(dān)著重要的職責(zé)，這就導(dǎo)致了政府在諸多的網(wǎng)絡(luò)謠言中并不是一種中立超然的狀態(tài)，甚至往往需要對(duì)謠言所涉及的具體事件負(fù)有一定的責(zé)任。例如，在前述的“7·23甬溫動(dòng)車事故”中，政府是甬溫動(dòng)車的運(yùn)營(yíng)方；在食品安全謠言中，政府是食品安全的監(jiān)管方；在PX項(xiàng)目等引發(fā)的謠言中，政府又扮演決策者的角色?？梢钥闯?，在大部分的網(wǎng)絡(luò)謠言中，政府都與謠言具有十分密切的關(guān)系，甚至作為一方的當(dāng)事人與網(wǎng)絡(luò)謠言所涉及的事件具有直接關(guān)系。在這種情況下，由政府單方面地釋出相關(guān)信息，就不能不讓人產(chǎn)生政府“既當(dāng)球員，又當(dāng)裁判”的疑慮，其可信度自然大大降低。

正是上述兩方面的原因，導(dǎo)致官方的辟謠往往難以起到以正視聽(tīng)的作用，甚至只能坐視公眾進(jìn)行偏頗吸收，而網(wǎng)絡(luò)謠言的影響也會(huì)愈發(fā)擴(kuò)大。因此，為了應(yīng)對(duì)偏頗吸收的問(wèn)題，更為明智的思路應(yīng)當(dāng)是，在盡可能解決食品安全等社會(huì)問(wèn)題的同時(shí)，從制度建設(shè)層面入手，為政府公信力的提升提供更為有力的制度保障，從而使政府能夠在網(wǎng)絡(luò)謠言的應(yīng)對(duì)過(guò)程中發(fā)揮更為明顯的作用。

筆者認(rèn)為，公眾參與制度可以為政府公信力提供充足的制度保障，其對(duì)于解決網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制中出現(xiàn)的偏頗吸收問(wèn)題也會(huì)大有裨益。公眾參與制度目前已經(jīng)成為行政法中的重要制度，公眾參與的重要意義在于通過(guò)公眾參與可以將行政行為的全過(guò)程都展現(xiàn)在社會(huì)公眾的視野之中，有利于加強(qiáng)對(duì)行政主體的監(jiān)督，另外，通過(guò)公眾參與也可以增強(qiáng)行政行為的合法性和可接受性。*參見(jiàn)江必新、李春燕：《公眾參與趨勢(shì)對(duì)行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)》，《中國(guó)法學(xué)》，2005年第6期。在民主政治當(dāng)中，涉及公共利益的重大決策離不開(kāi)公眾的參與，充分的公眾參與既可以提高決策的質(zhì)量，也可以為決策的合法性提供更強(qiáng)的保障。實(shí)際上，已經(jīng)有學(xué)者注意到公眾參與對(duì)于網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制的重要作用，認(rèn)為“為使行政過(guò)程重新獲得合法性，保證該過(guò)程當(dāng)中的公眾參與或是一條可由之路，盡管具體的制度選擇方面存在多種路徑，但擴(kuò)大行政過(guò)程當(dāng)中公眾參與的廣度、深度及范圍，對(duì)于補(bǔ)救合法性的缺失、增強(qiáng)公權(quán)力運(yùn)作的公信力從而在一定程度上消解謠言的影響力，應(yīng)有所裨益?！?陳鵬：《針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的政府義務(wù)》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2012年第2期。當(dāng)然，這里的公眾參與主要側(cè)重于對(duì)于網(wǎng)絡(luò)謠言的預(yù)防，實(shí)際上，網(wǎng)絡(luò)謠言事中規(guī)制過(guò)程中的公眾參與也與此相似，其目的主要在于，通過(guò)讓公眾參與到相關(guān)事件的調(diào)查中為公眾提供更多的信息，如此就可以通過(guò)公眾的參與來(lái)提高辟謠信息的可信度，起到防止公眾進(jìn)行“偏頗吸收”的效果。

通過(guò)公眾參與，可以將謠言所涉及的事實(shí)信息更為全面地展現(xiàn)在公眾面前，也有助于提升辟謠行為的可信度。筆者認(rèn)為，在網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)對(duì)一些具有重大影響的公共事件引發(fā)的謠言設(shè)立公眾參與制度，比如因“7·23甬溫動(dòng)車事故”引發(fā)的謠言就應(yīng)當(dāng)吸收一般公眾參與到事件的調(diào)查當(dāng)中。重點(diǎn)將公眾參與引入到這類謠言的治理中的原因在于，第一，由于公共事件往往涉及多方利益，受到全社會(huì)的關(guān)注，因此具有較大的社會(huì)影響，將公眾參與引入其中較有必要；第二，公共事件的發(fā)生往往與政府履責(zé)不力具有一定的關(guān)系，單純由政府進(jìn)行辟謠，其效果可能并不理想，與公共事件具有相關(guān)性的多方群體以及與事件無(wú)關(guān)的普通公眾參與對(duì)事件的調(diào)查往往能顯著提升辟謠的可信度；第三，在這些具有社會(huì)影響的事件調(diào)查中引入公眾參與，既可以樹(shù)立政府公開(kāi)透明的良好形象，也具有更強(qiáng)的宣傳價(jià)值和示范作用。針對(duì)重大影響公共事件引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)謠言，公眾參與主要是指吸收公眾參與到相關(guān)事件的調(diào)查當(dāng)中，但是，在自媒體時(shí)代，參與到調(diào)查中的公眾也可以通過(guò)微博等自媒體適當(dāng)?shù)叵蛲饨绨l(fā)布事件的相關(guān)情況，如此一來(lái)參與調(diào)查公眾所發(fā)布的信息就可以和官方信息互為補(bǔ)充，信息可以更為全面、透明，官方的信息也會(huì)更具有可信度。同時(shí)，為了避免公眾參與走過(guò)場(chǎng)，也需要注意相關(guān)公眾代表的挑選問(wèn)題。筆者認(rèn)為，公眾代表應(yīng)包括三類人：第一類是專家學(xué)者，專家學(xué)者的參與可以保證公眾參與的專業(yè)性；第二類是與網(wǎng)路謠言相關(guān)的普通公眾或其家屬，由于他們與謠言所涉及的事項(xiàng)息息相關(guān)，被“俘獲”的可能性較低，可以保證相關(guān)參與的真實(shí)性和可信度；第三類是具有一定影響力的公眾人物，如此可以借助其影響力進(jìn)一步提高相關(guān)信息的傳播范圍。

當(dāng)然，并非所有問(wèn)題都需要進(jìn)行如此大范圍的公眾參與，除了應(yīng)當(dāng)對(duì)一些具有重大影響的公共事件引發(fā)的謠言設(shè)立公眾參與制度外，對(duì)于在特定區(qū)域范圍內(nèi)具有一定影響的網(wǎng)絡(luò)謠言也可以適度地引入公眾參與進(jìn)行控制。對(duì)于這類謠言，由于相對(duì)而言其后果并不嚴(yán)重，情況也不十分復(fù)雜，也就并不需要將公眾參與無(wú)限擴(kuò)大到事件的調(diào)查過(guò)程中。但是，政府也完全可以邀請(qǐng)一些在本區(qū)域內(nèi)受公眾信任并具有一定影響力的人物以及普通公眾參與到謠言的治理過(guò)程當(dāng)中，政府可以通過(guò)證據(jù)向他們對(duì)事實(shí)情況進(jìn)行說(shuō)明，然后可以邀請(qǐng)他們配合政府進(jìn)行辟謠，比如對(duì)官方辟謠信息進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)、評(píng)論、進(jìn)一步的解釋說(shuō)明等等，如此，既可以提高官方辟謠的可信度，也可將官方的辟謠信息盡早地傳達(dá)給社會(huì)公眾。□

(責(zé)任編輯：胡曉慧)

2016-03-28

張新宇，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后研究人員，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

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1007-9092(2016)05-0123-006