跨界治理的三種理論模式、價值訴求及其實現(xiàn)機(jī)制

何煒

(中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

跨界治理的三種理論模式、價值訴求及其實現(xiàn)機(jī)制

何煒

(中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

跨界治理;合作伙伴關(guān)系治理;協(xié)同治理;整體治理;價值訴求;實現(xiàn)機(jī)制

跨界治理是指兩個或者兩個以上的治理主體，基于對公共利益和公共價值的追求，共同參與和聯(lián)合治理公共事務(wù)的過程?？缃缰卫碇饕绻筋I(lǐng)域治理、跨地域邊界治理和跨政府部門治理。本文以此理論為依據(jù)，構(gòu)建了基于跨公私領(lǐng)域視角的合作伙伴關(guān)系治理、基于跨地域邊界視角的協(xié)同治理和基于跨政府部門視角的整體治理三種治理模式，并分析了相應(yīng)的價值訴求和實現(xiàn)機(jī)制。

隨著經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日益密切和社會復(fù)雜性的不斷增強(qiáng)，當(dāng)代社會錯綜復(fù)雜的跨界公共問題大量涌現(xiàn)。面對大量跨界公共問題，僅僅依靠單一地方政府進(jìn)行治理是難以有效解決的，所以需要運(yùn)用跨界治理的思維進(jìn)行有效的治理?？缃缰卫硎侵竷蓚€或者兩個以上的治理主體，基于對公共利益和公共價值的追求，共同參與和聯(lián)合治理公共事務(wù)的過程。［1］主要包括跨公私領(lǐng)域治理、跨地域邊界治理和跨政府部門治理?？绻筋I(lǐng)域治理是基于公共服務(wù)的供給，需要跨越公共部門、非營利組織和私營部門的界限，充分發(fā)揮各自專長和優(yōu)勢，而形成的一種合作伙伴關(guān)系治理模式;跨地域邊界治理是某些公共問題跨越了不同的行政區(qū)劃，需要不同行政區(qū)政府之間進(jìn)行合作，才能實現(xiàn)有效治理;跨政府部門治理是指某些復(fù)雜公共問題需要兩個或者兩個以上的政府部門聯(lián)合才能解決，它可以是政府間的合作治理，也可以是政府內(nèi)部不同職能部門的合作治理。本文以此跨界治理為依據(jù)，構(gòu)建了基于跨公私領(lǐng)域視角的合作伙伴關(guān)系治理、基于跨地域邊界視角的協(xié)同治理和基于跨政府部門視角的整體治理三種治理模式，并分析了相應(yīng)的價值訴求和實現(xiàn)機(jī)制，以期對十八屆三中全會提出的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)有所助益。

一、基于跨公私領(lǐng)域視角的合作伙伴關(guān)系治理模式

(一)跨公私領(lǐng)域合作伙伴關(guān)系治理的理論淵源

自20世紀(jì)70年代以來，源于西方發(fā)達(dá)國家的政府改革浪潮卷席全球。轉(zhuǎn)變政府職能，重新定位政府與社會的關(guān)系，為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，成為世界各國政府共同面臨的重大治理問題。為此，西方發(fā)達(dá)國家試圖通過理論的創(chuàng)新來解決政府面臨的現(xiàn)實難題，期間出現(xiàn)了諸如公共選擇理論、新公共行政理論、新公共管理理論、民營化理論以及新公共服務(wù)理論等。雖然這些理論闡釋的視角不同，但是其核心思想都試圖破解政府如何滿足公眾對公共服務(wù)多元化需求的難題，它們根據(jù)不同公共服務(wù)的性質(zhì)和特征，對于有些可以實行競爭性供給的公共服務(wù)，通過多元化和多渠道的供給機(jī)制，實現(xiàn)政府、非營利組織和私營企業(yè)等供給主體的多元供給。為了實現(xiàn)供給的水平和效率，就需要構(gòu)建政府、非營利組織和私營企業(yè)之間的合作伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮政府、非營利組織和私營企業(yè)各自的優(yōu)勢，滿足公眾對公共服務(wù)的多元化需求。與此同時，這種伙伴關(guān)系的構(gòu)建還能還有效防范政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大、提升民主行政意識，提升政府的公共服務(wù)能力和水平。這種跨越公私領(lǐng)域的伙伴關(guān)系，既是一種治理模式，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略，也是跨界治理的最高境界。［2］這里提出的公私伙伴關(guān)系治理有兩層含義:一是跨越政治、社會和市場三大領(lǐng)域的合作伙伴關(guān)系治理，即政府部門、非營利組織和私營部門共同參與公共服務(wù)的供給，其實現(xiàn)形式可以是合同外包、憑單、補(bǔ)貼和特許經(jīng)營等;二是地方政府官員、非營利組織領(lǐng)導(dǎo)者、企業(yè)家和社會賢達(dá)等為處理某些公共問題而進(jìn)行的非正式合作。

(二)跨公私領(lǐng)域合作伙伴關(guān)系治理的價值訴求

跨公私領(lǐng)域合作伙伴關(guān)系是基于地方公共服務(wù)供給的需要，由政府部門、非營利組織和私營部門三者之間在優(yōu)勢互補(bǔ)的基礎(chǔ)上而形成的友好與合作關(guān)系。作為一種跨公私領(lǐng)域的合作治理模式，其價值訴求主要體現(xiàn)在以下三個方面:

其一，減輕公共支出壓力。公共部門肩負(fù)著公共服務(wù)有效供給的職能，而公共服務(wù)有效供給的前提是具備充足的資源，其中最重要的資源當(dāng)屬財力。［3］隨著公眾對公共服務(wù)需求的多元化和多樣化，公共部門需要投入更多的財政資金。但是公共部門所擁有的財政資金總是有限的，無論是通過增加稅收還是發(fā)行公債等籌資行為都不能從根本上解決資金不足的問題，這樣就產(chǎn)生了公共服務(wù)供需之間的矛盾。當(dāng)這種矛盾積累到一定程度時，就會影響社會的穩(wěn)定與和諧，解決公共服務(wù)供給短缺的問題成為公共部門面對的一個重大難題。而通過建立跨公私領(lǐng)域合作伙伴機(jī)制，將私營部門引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，可以有效減輕公共支出的壓力。

其二，提高公共服務(wù)供給效率。通過構(gòu)建跨公私領(lǐng)域合作伙伴關(guān)系機(jī)制，公私部門合作提供公共服務(wù)，將會降低公共服務(wù)供給的成本，減少財政赤字，進(jìn)而提高供給效率。一方面跨公私領(lǐng)域合作機(jī)制針對公共服務(wù)的供給，可以采取合同外包和招投標(biāo)等形式，公共部門可以以更低的成本獲得更多更好的公共服務(wù);另一方面，非營利組織和私營部門等在相關(guān)領(lǐng)域擁有技術(shù)和專業(yè)優(yōu)勢，由它們與公共部門一道共同參與公共服務(wù)供給政策的制定，能保證公共服務(wù)供給的有效性和科學(xué)性，提高供給效率。另外，對于私營部門來講，追求公共服務(wù)供給的低成本和高效率是其天性所在。私營部門會通過相應(yīng)的管理優(yōu)勢、技術(shù)創(chuàng)新和激勵機(jī)制等降低供給成本，成本的降低則有利于供給效率的提高。

其三，提升公共部門形象。傳統(tǒng)官僚制模式下的政府壟斷著公共權(quán)力的行使，自然也壟斷者公共服務(wù)的供給。這種一元制的供給機(jī)制在造成公共服務(wù)成本高昂的同時，也伴隨著質(zhì)量和效率的低下，引發(fā)了公眾對公共服務(wù)供給的不滿，進(jìn)而損害了公共部門的形象。因此，要想提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量，就必須打破公共部門對公共服務(wù)供給的壟斷局面，通過公開招投標(biāo)的形式引入私營部門進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，構(gòu)建跨公私領(lǐng)域的公共服務(wù)合作供給機(jī)制，使公共部門、私營部門和非營利組織聯(lián)合提供公共服務(wù)。私營部門和非營利組織一般具有管理和技術(shù)上的優(yōu)勢，由它們參與公共服務(wù)的供給必定會提高公共服務(wù)的質(zhì)量，使公眾獲得優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。公眾對公共服務(wù)滿意度提高，對政府會更加信任和評價也會更高，進(jìn)而提升公共部門在公眾心目中的形象。

(三)跨公私領(lǐng)域合作伙伴關(guān)系治理的實現(xiàn)機(jī)制

為提供滿足社會需求的多元化的公共服務(wù)，供給主體之間需要建立一種跨越公私領(lǐng)域的伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮各供給主體的優(yōu)勢和特長，通過協(xié)調(diào)合作，形成資源共享，風(fēng)險共擔(dān)的良好局面。本文以“新葛蘭西主義”國家理論為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)國家在跨域治理中的主導(dǎo)性作用。［4］跨公私領(lǐng)域合作伙伴關(guān)系治理機(jī)制的實現(xiàn)，要以地方政府為主體，建立地方政府與企業(yè)、地方政府與非營利組織和地方政府與社會公眾之間的良好關(guān)系，以此為基礎(chǔ)，形成治理合力，實現(xiàn)治理目標(biāo)。

其一，建立地方政府與企業(yè)之間的合作伙伴關(guān)系。作為私人領(lǐng)域的企業(yè)，面對社會公共服務(wù)，需要承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，成為公共服務(wù)的供給主體。企業(yè)既有責(zé)任、又有能力提供部分公共服務(wù)。［5］地方政府要從多方面開展工作，引導(dǎo)企業(yè)更好地履行社會責(zé)任，發(fā)揮治理功能。在公共服務(wù)供給方面，地方政府應(yīng)創(chuàng)新供給機(jī)制和供給方法，將那些在西方國家公共服務(wù)供給中行之有效的合同外包、憑單、補(bǔ)貼和特許經(jīng)營等方式引入公共服務(wù)供給中，引導(dǎo)企業(yè)參與公共服務(wù)的供給。在宣傳引導(dǎo)方面，針對各類企業(yè)，地方政府要積極宣傳企業(yè)在力所能及的范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)社會責(zé)任。企業(yè)也應(yīng)通過豐富多彩的宣傳活動，充實地方政府的宣傳，引導(dǎo)企業(yè)員工更多的參與到志愿活動當(dāng)中。在日常監(jiān)管方面，地方政府要嚴(yán)格執(zhí)法、定期對提供公共服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查，企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照地方政府要求，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。針對供給過程中的困難，應(yīng)及時與政府溝通，尋求政府幫助。總之，地方政府與企業(yè)要相互信任，建立合作伙伴關(guān)系，共同為公眾提供良好的公共服務(wù)。

其二，建立地方政府與非營利組織之間的合作伙伴關(guān)系。非營利組織作為治理主體，其治理功能日益得到地方政府和公眾的認(rèn)可。在公共服務(wù)供給中，非營利組織可以彌補(bǔ)地方政府職能的不足，承擔(dān)那些地方政府做不了和做不好的工作。在地方政府與非營利組織合作伙伴關(guān)系構(gòu)建中，一方面地方政府要聽取非營利組織的意見和建議。地方政府在公共服務(wù)供給過程中應(yīng)聽取非營利組織的意見和建議，專業(yè)性非營利組織對當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展、公眾需求等比較熟悉，對地方政府公共服務(wù)供給政策的可行性、科學(xué)性擁有發(fā)言權(quán)，能夠發(fā)揮參謀和智囊的作用。另外，在地方政府對下級政府或者職能部門針對公共服務(wù)供給進(jìn)行績效考核時，應(yīng)聽取非營利組織的意見;另一方面非營利組織應(yīng)承接部分政府職能。逐步轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府是行政改革的大趨勢。在地方政府機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能的過程中，逐步將部分公共服務(wù)供給職能交給非營利組織。非營利組織利用自身的專業(yè)特長，可以承接部分政府職能，與地方政府建立合作伙伴關(guān)系，共同供給公共服務(wù)。

其三，建立地方政府與社會公眾之間的合作伙伴關(guān)系。地方政府在構(gòu)建與社會公眾之間的伙伴關(guān)系時，要摒棄社會公眾是“被管理者”的傳統(tǒng)思維，意識到社會公眾不但是“被管理者”，同時也是“治理主體”，引導(dǎo)社會公眾發(fā)揮治理主體的功能，與地方政府共同提供公共服務(wù)。一方面地方政府要征求社會公眾的意見。地方政府在制定公共服務(wù)供給政策過程中，要多向社會公眾征求意見，以使政策更具針對性、時效性和科學(xué)性。針對社會公眾所提意見，地方政府要認(rèn)真對待，其中合理化意見要及時采納。地方政府在考核下級政府和職能部門時，不能完全由地方政府說了算，也應(yīng)聽取社會公眾的意見，因為社會公眾是公共服務(wù)的享受者，針對公共服務(wù)質(zhì)量更有發(fā)言權(quán);另一方面社會公眾要對公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。針對公共服務(wù)的供給，地方政府要采取適當(dāng)?shù)姆绞?，激發(fā)公眾關(guān)注公共服務(wù)質(zhì)量的熱情，鼓勵社會公眾對相關(guān)組織提供的公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，對服務(wù)態(tài)度差、質(zhì)量差的組織勇于檢舉揭發(fā)。政府公共服務(wù)職能部門應(yīng)設(shè)立熱線電話，接受社會公眾的投訴，針對投訴中存在的問題應(yīng)及時處理，同時給予投訴人相應(yīng)的物質(zhì)和精神方面的獎勵。

二、基于跨地域邊界視角的協(xié)同治理模式

(一)跨地域邊界協(xié)同治理的理論淵源

“協(xié)同治理”近年來在社會科學(xué)領(lǐng)域是比較時髦的一個詞語，其理念最初源于電子商務(wù)領(lǐng)域，所指的是電子商務(wù)的協(xié)同以及電子軟件開發(fā)利用的協(xié)同。正確理解“協(xié)同治理”的含義，應(yīng)該先從協(xié)同理論談起。協(xié)同理論產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，由德國著名物理學(xué)家赫爾曼·哈肯(H．Haken)教授所創(chuàng)立，哈肯教授將“協(xié)同”定義為系統(tǒng)的各個組成部分之間相互協(xié)作而產(chǎn)生的集體效應(yīng)或整體效應(yīng)。［6］協(xié)同學(xué)理論認(rèn)為，系統(tǒng)在外部參量的驅(qū)動下和子系統(tǒng)之間相互作用，以自組織的方式在宏觀尺度上形成時間、空間或功能的有序結(jié)構(gòu)，［7］從而使系統(tǒng)從雜亂無章狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楹椭C有序狀態(tài)。系統(tǒng)中各要素的集成并不是它們之間的簡單相加，而是通過有意識的行動，促使各要素相互協(xié)作，產(chǎn)生集體效用大于各部分功能之和的效應(yīng)。協(xié)同治理就是在治理體系中，多元治理主體之間針對公共事務(wù)的治理而建立起來的資源共享、系統(tǒng)優(yōu)化和聯(lián)合行動的一種治理方式。它一般具有治理主體的多元性、治理行動的協(xié)調(diào)性、治理權(quán)威的多樣性和治理系統(tǒng)的互動性等特征。公共事務(wù)的治理方式隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化而不斷發(fā)展變化。隨著知識經(jīng)濟(jì)時代和后工業(yè)社會的到來，行政區(qū)之間、社會各主體之間的聯(lián)系日益頻繁，原本屬于單一行政區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)變得日益外部化，越來越多的公共問題超越了部門邊界和行政區(qū)劃，跨地域邊界的公共問題日益凸顯。傳統(tǒng)的行政區(qū)劃治理模式已無法適應(yīng)公共問題的跨地域性治理要求。正是在這一背景下，以尋求公共利益和共同體普遍共識為目標(biāo)的協(xié)同治理模式應(yīng)運(yùn)而生。協(xié)同治理作為一種研究系統(tǒng)內(nèi)各要素相互影響和相互協(xié)作關(guān)系的基本理論，對于解決跨地域邊界公共問題具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

(二)跨地域邊界協(xié)同治理的價值訴求

跨地域邊界協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)以公共利益為導(dǎo)向，以治理主體共同目標(biāo)和共同利益為基礎(chǔ)，通過治理系統(tǒng)各要素之間的相互協(xié)作，來解決單一治理主體無法解決的、復(fù)雜的跨地域公共問題。作為一種跨地域邊界的治理模式，有其重要的價值訴求:

其一，促成各參與主體目標(biāo)、行動一致。傳統(tǒng)跨行政區(qū)合作是一種松散的政府間合作模式，將不同的參與主體聚集在一起解決跨域公共問題，參與主體大多秉承“經(jīng)濟(jì)人”的理性，不同程度上存在“搭便車”的心理，往往優(yōu)先考慮本行政區(qū)利益的實現(xiàn)，以自身利益決定自己的行為方式，進(jìn)而實現(xiàn)本行政區(qū)利益最大化。這種思維邏輯和行為方式導(dǎo)致不同參與主體之間關(guān)系的緊張，進(jìn)而引起沖突。盡管上級政府或者跨行政區(qū)合作管理機(jī)構(gòu)通過引導(dǎo)、鼓勵等方式協(xié)調(diào)各方利益，但是各參與方因固有的價值觀念、使命的差異性和發(fā)展的競爭性等使得目標(biāo)和行動一致相當(dāng)困難?？绲赜蜻吔鐓f(xié)同治理以治理系統(tǒng)各參與方共同利益為基礎(chǔ)，發(fā)揮各行政區(qū)政府、市場、非營利組織和社會公眾的協(xié)同優(yōu)勢，促成各參與主體目標(biāo)和行動的一致性。

其二，實現(xiàn)各參與主體權(quán)力共享。傳統(tǒng)單一主體的治理模式在公共行政實踐中表現(xiàn)為政府的高度集權(quán)。政府依靠壟斷性行政權(quán)力對整個社會公共事務(wù)進(jìn)行管理，社會組織、企業(yè)和公眾必須無條件服從政府的權(quán)威。社會組織、企業(yè)和公眾等作為治理子系統(tǒng)無法實現(xiàn)權(quán)力分享，導(dǎo)致整個社會對公共政策的認(rèn)同度降低，參與公共問題治理的積極性不高，無法實現(xiàn)協(xié)同治理的效應(yīng)?？绲赜蜻吔鐓f(xié)調(diào)治理倡導(dǎo)治理主體的多元化，以共同利益的實現(xiàn)作為各參與子系統(tǒng)實現(xiàn)利益的基礎(chǔ)。共同利益的實現(xiàn)需要通過各參與子系統(tǒng)對權(quán)力的分享來推進(jìn)，治理過程中政策、利益和沖突的協(xié)調(diào)不再完全依賴行政組織的權(quán)威，而是依據(jù)各參與主體的專長與權(quán)威，通過談判、協(xié)商和權(quán)力共享來實現(xiàn)跨域公共問題的協(xié)同治理。

其三，促進(jìn)社會組織發(fā)展。治理的一個顯著的特征是主體的多元化，治理的主體可以是政府，也可以是社會組織或者私營組織，成熟的社會組織是治理獲得成功的必要條件之一。改革開放三十多年來，在“小政府、大社會”改革方針的指引下，政府職能不斷得到調(diào)整，政府將部分公共管理和公共服務(wù)職能放權(quán)給社會組織和私營組織，在這一過程中社會組織和公民社會得到了快速的發(fā)展。但是，當(dāng)前的社會組織仍存在著諸如能力不強(qiáng)、參與不足、缺乏獨(dú)立自主性等問題，再加上針對社會組織管理的相關(guān)法律制度的缺失，其治理功能遠(yuǎn)沒有得到充分發(fā)揮。跨地域邊界協(xié)同治理需要政府、社會組織和私營組織的的協(xié)同參與，即在一定條件下通過系統(tǒng)內(nèi)部組織間的溝通與協(xié)調(diào)實現(xiàn)協(xié)同合作，促使整個治理系統(tǒng)保持良好的秩序和動態(tài)的平衡。這就要求社會組織在跨地域邊界治理系統(tǒng)中保持自身的組織身份和獨(dú)立性，進(jìn)而促進(jìn)社會組織的全面發(fā)展。

(三)跨地域邊界協(xié)同治理的實現(xiàn)機(jī)制

為解決跨地域邊界的復(fù)雜公共問題，治理主體之間需要建立一種跨地域的、有別于傳統(tǒng)行政區(qū)治理模式的協(xié)同治理機(jī)制，以充分發(fā)揮治理系統(tǒng)各參與主體的優(yōu)勢和專長，通過協(xié)同合作、資源共享，進(jìn)而形成跨越地域邊界復(fù)雜公共問題治理的良好局面。

其一，制定跨地域邊界協(xié)同治理的法規(guī)制度?？绲赜蜻吔鐓f(xié)同治理的有序和有效運(yùn)行，需要以系統(tǒng)外部正式的法律制度為保障。作為外部控制參量，法律制度是國家意志的體現(xiàn)，是各種系統(tǒng)要素互相作用以及形成自組織共同遵循的重要規(guī)則。［8］法律制度通過一整套規(guī)則規(guī)范治理系統(tǒng)參與主體的權(quán)力邊界和行為方式，使治理系統(tǒng)參與主體的選擇受制于共同規(guī)則的約束，從而使治理系統(tǒng)各要素和子系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)作，跨地域邊界公共問題的治理從無序到有序?？绲赜蜻吔绻矄栴}協(xié)同治理的各類政策、法規(guī)以及部門規(guī)章等，在某種程度上具有與法律等效的功能，規(guī)范著各治理主體的行為選擇，是跨地域邊界協(xié)同治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。制定跨地域邊界協(xié)同治理的法律制度，一要制定跨地域邊界協(xié)同治理的基本法律。使其成為解決跨地域邊界公共問題的各類政策、法規(guī)以及集體行動規(guī)則的法源;二要制定跨地域邊界協(xié)同治理部門規(guī)章。通過部門規(guī)章規(guī)定在跨地域邊界公共問題治理中各組織的權(quán)力、責(zé)任與義務(wù)。同時，針對制定的相關(guān)法律和法規(guī)，制定相應(yīng)的監(jiān)督和懲戒機(jī)制，確保治理系統(tǒng)各參與主體目標(biāo)與行動的協(xié)同一致性，對于違反共同法律法規(guī)的行為，進(jìn)行相應(yīng)的懲戒。

其二，培育跨地域邊界協(xié)同治理的社會資本?？绲赜蜻吔鐓f(xié)同治理屬于治理范疇，治理子系統(tǒng)除了通過正式法規(guī)制度集體行動以外，更要有大量的非正式的松散的互動合作，這種非正式的松散的互動合作主要通過不同組織的領(lǐng)導(dǎo)者之間的個人關(guān)系來實現(xiàn)的，個人關(guān)系已成為跨地域邊界協(xié)同治理不可或缺的資源。不同組織的領(lǐng)導(dǎo)者之間的個人關(guān)系即為社會資本，因此，必須培育跨地域邊界協(xié)同治理的社會資本。一要培育公共精神。培育公共精神就是要培育參與主體的共同政治價值認(rèn)知和對公共原則與公共規(guī)范的認(rèn)同?？绲赜蜻吔鐓f(xié)同治理共同目標(biāo)的達(dá)成，需要各治理主體具有以公共利益為導(dǎo)向的公共精神;二要培育信任機(jī)制。信任是跨地域邊界合作的基礎(chǔ)與保障，是促成合作的重要社會資本。培育信任機(jī)制，需要各參與主體依據(jù)法律和共同規(guī)則履行職責(zé)，信守對社會公眾的承諾，不斷提升地方政府公信力。同時還需要社會各要素遵紀(jì)守法，逐步形成良好的誠信氛圍;三要培育和壯大非營利組織。非營利組織具有維護(hù)和增進(jìn)信任的功能，培育和壯大非營利組織，有利于形成跨地域邊界協(xié)同治理的社會資本。

其三，建立跨地域邊界協(xié)同治理的參與協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)?？绲赜蚬矄栴}的治理除了需要制定相關(guān)法律制度和培育社會資本之外，還需要建立相應(yīng)的參與協(xié)調(diào)機(jī)制，以使各子系統(tǒng)有序參與跨地域邊界公共問題的決策和利益的協(xié)調(diào)。一方面要建立跨地域邊界協(xié)同治理決策參與機(jī)制。跨地域邊界公共問題的治理，需要治理系統(tǒng)各參與主體擁有平等的參與機(jī)會和參與權(quán)力。平等的參與機(jī)會和參與權(quán)力能夠確保所有參與主體都能有效參與跨域公共問題的決策，且能促使各參與主體相互制約和相互影響;另一方面要建立跨地域邊界協(xié)同治理利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益是協(xié)同合作的根本原因，也是各參與主體合作的基礎(chǔ)。利益協(xié)調(diào)包括利益分享和利益補(bǔ)償，利益分享要求各參與主體都能依據(jù)自己對跨域公共問題治理的貢獻(xiàn)大小分享相應(yīng)的利益。利益補(bǔ)償則是要充分發(fā)揮地方政府財政轉(zhuǎn)移支付的功能，通過相應(yīng)補(bǔ)償實現(xiàn)利益平衡，增進(jìn)參與主體合作的公平性。

三、基于跨政府部門視角的整體治理模式

(一)跨政府部門整體治理的理論淵源

整體治理源于西方國家的“整體政府”理論?！罢w政府”是西方國家新公共管理運(yùn)動之后，在20世紀(jì)90年代后期實施的又一輪改革政府運(yùn)動的實踐。英國首相布萊爾于1997年在《公民服務(wù)》會議上首次提出“整體政府”的行政理念，1999年，英國政府出版了《現(xiàn)代化政府》一書，書中詳細(xì)制定了推進(jìn)“整體政府”改革的十年戰(zhàn)略規(guī)劃。整體政府是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期效益的政府改革模式。［9］從理論上來看，整體治理理論是對傳統(tǒng)公共行政的衰落和20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，［10］同時也是合作理論和整體主義理論的復(fù)興。傳統(tǒng)公共行政是以韋伯官僚制理論為基本原則的行政模式，在官僚制基礎(chǔ)上建立起的政府因過于強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工，導(dǎo)致政府缺乏靈活性和應(yīng)變能力，出現(xiàn)行政效率低下、官僚主義盛行、政府規(guī)模膨脹等問題，這不僅使國家的財政負(fù)擔(dān)過重，而且引起了公眾對政府的信任危機(jī)。面對日益發(fā)展和快速變化的環(huán)境，傳統(tǒng)公共行政在面對諸如跨區(qū)環(huán)境污染、跨域犯罪等公共問題時，已越來越力不從心，加之來自公眾、社會、利益集團(tuán)等方面的批評，更是將傳統(tǒng)公共行政推入了危機(jī)四伏的漩渦當(dāng)中，導(dǎo)致傳統(tǒng)公共行政的衰落;肇始于20世紀(jì)80年代以改革政府為目標(biāo)的新公共管理運(yùn)動，雖然肢解了傳統(tǒng)官僚制的僵化結(jié)構(gòu)，但是也因其極端的市場、競爭和效率邏輯，造成了公共行政中的“碎片化”現(xiàn)象，這種碎片化現(xiàn)象表現(xiàn)為政府職能的空洞化、行政組織的分離化、公共利益的模糊化和民主行政淡漠化等。碎片化的政府難以實現(xiàn)行政組織之間的有效合作，更遑論能夠?qū)崿F(xiàn)跨行政區(qū)治理的合作增效。傳統(tǒng)公共行的政衰落和20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動所造成的碎片化，驅(qū)動著整體政府理論的產(chǎn)生，也驅(qū)動著整體治理理論的興起。整體治理強(qiáng)調(diào)用“整合”化的組織形式，通過正式的組織管理關(guān)系和各種合作伙伴關(guān)系等方式，實現(xiàn)對資源的有效利用，對公共問題的協(xié)商解決和對公共服務(wù)的有效供給。［11］本文所指的整體治理有兩層含義:其一是同級政府不同行政部門之間為了處理本行政區(qū)內(nèi)錯綜復(fù)雜的公共問題而進(jìn)行的跨部門整體合作治理;其二是不同的行政區(qū)政府(既包括同級政府也包括上下級政府)為了處理某些跨邊界、跨流域的公共問題而進(jìn)行的整體合作治理。

(二)跨政府部門整體治理的價值訴求

整體政府是為了破解傳統(tǒng)公共行政的衰落和政府碎片化等議題而提出的政府治理模式。它的價值在于破除政府部門各自為政和腐敗的政治環(huán)境;更有效率地使用稀缺公共資源;促成某一公共政策中利益相關(guān)者實現(xiàn)合作增效以及通過無縫隙政府提供整體性且非碎片化的公共服務(wù)。整體治理作為一種跨政府部門治理模式，對于合作治理具有重要的意義和價值。

其一，啟迪跨政府部門合作治理思維。整體治理為跨政府部門合作治理提供了新的思路，它堅持整體主義的思維方式，把解決問題作為政府工作的邏輯起點，在此基礎(chǔ)上形成一個跨行政組織、以政府為核心、以功能主義為導(dǎo)向，將整個社會治理主體聯(lián)系起來的合作治理結(jié)構(gòu)。這一治理思維一方面要克服行政部門的部門主義傾向和各自為政的弊端，提高對涉及不同政府部門、不同行政層級和不同行政區(qū)域的公共問題的應(yīng)對能力;另一方面要調(diào)整與社會、市場和公眾的橫向聯(lián)系，以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮其戰(zhàn)略合作的主導(dǎo)功能，構(gòu)建政府、社會和公眾的整體治理網(wǎng)絡(luò)。

其二，提供跨政府部門整體治理模式。在地方公共問題的治理中，整體治理堅持打破傳統(tǒng)政府部門之間的壁壘，形成各政府部門主動協(xié)調(diào)和密切合作的公共問題處理機(jī)制，政府部門之間能更好的分享信息，優(yōu)勢互補(bǔ)和協(xié)同合作?？v向上重新劃分中央政府和地方政府的事權(quán)和財權(quán)，賦予地方政府更多的公共問題治理權(quán)限;橫向上單個行政區(qū)內(nèi)的政府把職能相近、業(yè)務(wù)相似的行政組織進(jìn)行整合，實現(xiàn)“大部制”;在跨行政區(qū)地方政府間，針對跨行政區(qū)的公共問題，超越行政區(qū)邊界、形成整體合力，聯(lián)合進(jìn)行跨域公共問題的整體治理。

其三，克服“搭便車”行為。傳統(tǒng)行政區(qū)合作治理過程中，政府間合作治理經(jīng)常伴隨著“搭便車”現(xiàn)象，因為在政府間合作過程中，如果一方政府合作采取合作行為，另一方采取不合作行為，那么不合作的一方獲得的利益往往大于雙方合作獲得的利益?；诘胤奖Ｗo(hù)主義思維，往往會有一方政府采取不合作行為。整體治理以“整體性價值”為治理的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府整體效果的最優(yōu)化和公共利益整體最佳。［12］此種理論設(shè)計在充分考慮整體價值的基礎(chǔ)上不否認(rèn)單個地方政府的自身利益訴求，允許通過利益分享機(jī)制和協(xié)商談判機(jī)制實現(xiàn)利益補(bǔ)償。這將在一定程度上克服“搭便車”行為。

(三)跨政府部門整體治理的實現(xiàn)機(jī)制

其一，建立跨政府部門整體治理組織機(jī)構(gòu)。整體治理離不開整體政府的組織形式，建立科學(xué)合理的組織機(jī)構(gòu)是實現(xiàn)整體性治理的前提和基礎(chǔ)。在跨行政部門整體治理中，必須建立跨區(qū)性的整體政府組織。澳大利亞在這方面有著成功的經(jīng)驗，澳大利亞于1992年成立了由聯(lián)邦政府總理、各州州長和地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人組成的政府理事會，通過政府間協(xié)議制度和國家評估監(jiān)管機(jī)構(gòu)推進(jìn)整體治理，使國家事務(wù)和區(qū)域發(fā)展問題從整體層面順利解決。為了滿足公眾的公共服務(wù)需求，澳大利亞政府2011年組建了人類服務(wù)部，將國家所有公共服務(wù)匯聚于此，搭建出龐大的內(nèi)外聯(lián)結(jié)的跨部門治理結(jié)構(gòu)。［13］這種“大部門制”的做法一方面可以減少組織分散造成的協(xié)調(diào)成本和資源浪費(fèi)，并能合理配置和整合資源，提供滿足公眾需求的公共服務(wù)，另一方面還能實現(xiàn)公共政策制定和執(zhí)行的統(tǒng)一性，加強(qiáng)行政監(jiān)管，提升政府公共問題治理能力。

其二，建立跨政府部門整體治理的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。新公共管理運(yùn)動的一個負(fù)面效應(yīng)就是政府部門的“碎片化”，“碎片化”造成的是行政部門各自為政和溝通協(xié)調(diào)正本增加。整體治理可以減少溝通協(xié)調(diào)成本，使行政組織協(xié)調(diào)一致。整體治理溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，需要從以下三個方面來做:一是建立有效溝通機(jī)制。政府部門間應(yīng)建立平等的合作對話溝通制度，加強(qiáng)政府部門的內(nèi)部的工作溝通和日常公務(wù)溝通，通過電子政府建設(shè)使溝通更加方便、快捷;二是建立有效的動員機(jī)制。在跨政府部門整體治理過程中，通過各類新聞媒體的宣傳動員，促使各方政府以及政府職能部門對于整體治理有更深入和直觀的認(rèn)識，逐步樹立整體合作治理意識;三是完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制。有效的跨行政區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)包括利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制。利益分享要求在平等、協(xié)作和互利的條件下分享整體治理成果，實現(xiàn)共同發(fā)展。利益補(bǔ)償機(jī)制主要是通過建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移制度，實現(xiàn)地方政府間的公平發(fā)展。

其三，建立跨政府部門整體治理的誠信機(jī)制。傳統(tǒng)政府間合作由于參與方各自利益的存在，往往伴隨著道德風(fēng)險和逆向選擇的發(fā)生，致使各參與方互不信任，合作效果大打折扣。信任是跨政府部門整體治理的稀缺資源，以信任為支撐的跨政府部門整體治理，在各參與方之間能夠產(chǎn)生安全感，從而達(dá)成合作的意愿。在跨政府部門整體治理中，信任水平越高，合作的機(jī)率越大。因此，為了實現(xiàn)高質(zhì)量的合作，必須在跨政府部門整體治理中建立信任機(jī)制。一要提高參與方的誠信意識。通過參與方共同上級政府的引導(dǎo)或者參與方協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，宣傳誠信在合作的重要意義，使各參與方意識到誠信在合作中的價值;二要加強(qiáng)對參與方的誠信管理。要意識到參與方行政組織可能存在非理性行為的一面，日常工作中引入誠信契約管理制度，防范參與方行政組織的非理性(不誠信)行為的發(fā)生;三要加強(qiáng)對參與方的誠信度評價。為了推動整體的發(fā)展和實現(xiàn)各自參與方的利益，參與方會對其它參與方進(jìn)行誠信度評價，以此確定自身的合作態(tài)度和合作行為。

其四，建立跨政府部門整體治理的監(jiān)控機(jī)制。監(jiān)控的作用在于對整體治理參與主體的監(jiān)督控制，使整體治理具有剛性約束性，從而減少整體治理的成本。因此，針對各參與方建立相應(yīng)的監(jiān)控機(jī)制具有重要的意義:一是制定跨政府部門整體性監(jiān)控規(guī)則。制定各參與方共同遵守的行為規(guī)則，比如制定反地方保護(hù)主義規(guī)則、社會管理整體推進(jìn)規(guī)則和地方政府一致行動規(guī)則等，使各參與方在相應(yīng)的規(guī)則框架內(nèi)一致行動;二是加強(qiáng)對參與主體的有效監(jiān)督。按照制定的監(jiān)控規(guī)則，對各參與主體進(jìn)行有效監(jiān)督，跨政府部門整體治理的監(jiān)督主體可以是參與方共同的上級政府組織，可以是各參與方的地方政府，也可以是跨政府部門整體治理合作協(xié)商組織。此外，還可以委托社會組織、第三方組織、私人組織以及社會公眾等作為監(jiān)督主體;三是對各參與方違規(guī)行為的認(rèn)定及處罰。監(jiān)督主體依據(jù)相應(yīng)的監(jiān)督規(guī)則對各參與方進(jìn)行有效監(jiān)督，對參與方違反跨政府部門整體合作規(guī)則的行為進(jìn)行認(rèn)定，視情節(jié)輕重進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

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(責(zé)任編輯:白 林)

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1008-5955(2016)04-0036-06

2016-10-27

何煒，男，河南商丘市夏邑縣人，中國政法大學(xué)公共行政博士生，研究方向為公共行政理論與實踐。