法治視野下構(gòu)建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的思考

●曾于生　曹卿龍/文

法治視野下構(gòu)建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的思考

●曾于生*曹卿龍*/文

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督遵循了法治規(guī)律，體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督。但是當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法還存在較多的弊端，本文以基層行政拘留為例進(jìn)行分析，認(rèn)為在當(dāng)前依法治國(guó)和國(guó)家治理法治化的歷史背景下，需加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督，從而構(gòu)建起科學(xué)完善的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度。

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督法治化制度設(shè)計(jì)

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的必要性

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行法律監(jiān)督，具有天然的正當(dāng)性和合理性。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，其價(jià)值意義和現(xiàn)實(shí)需要在不斷突顯。

（一）司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督符合國(guó)際法治潮流

從不少國(guó)家的立法來(lái)看，將剝奪、限制人身自由的行為納入司法審查的范圍已成為國(guó)際法治潮流。例如，在英美法系國(guó)家，法院對(duì)行政法義務(wù)違反者判處的刑罰包括兩種形式：一種是由法院按照《刑事訴訟法》規(guī)定的程序?qū)`反者判處的刑罰，另一種是法院按照《刑事訴訟法》以外的簡(jiǎn)易程序判處的，刑法典以外的其他法律規(guī)定的較輕的刑罰。［1］可見，英美法系國(guó)家對(duì)限制人身自由處罰的“輕罪”（類似于我國(guó)行政拘留）是由法院作出的，是一種司法權(quán)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督符合司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的潮流。［2］

（二）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是國(guó)家治理法治化的現(xiàn)實(shí)需要

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書記的黨中央更加強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政、依法治國(guó)、依法行政、依法治理社會(huì)，更加鮮明地提出法治是治國(guó)理政的基本方式，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，要將法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。黨的執(zhí)政理念和法治理論深刻揭示出了法治在國(guó)家治理中的決定性作用。對(duì)于行政機(jī)關(guān)和行政主體而言，善用法治思維和法治方式，就要在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化治理實(shí)踐中，逐步形成依法辦事、依法解決問題、依法化解矛盾沖突的良好法治習(xí)慣。在推進(jìn)依法治國(guó)和國(guó)家治理法治化的大歷史背景下，強(qiáng)調(diào)要完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，應(yīng)督促其糾正，即要通過強(qiáng)化檢察監(jiān)督來(lái)助推國(guó)家治理法治化。

（三）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是人權(quán)保障的重要途徑

行政拘留是最嚴(yán)厲的一種行政處罰，對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督非常必要。一是基于行政拘留屬性的考量。有學(xué)者指出，任何剝奪人身自由的監(jiān)禁處罰（如行政拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)等）其本身就帶有刑罰的性質(zhì)。行政拘留是一種行政處罰行為，可以剝奪公民15日（合并執(zhí)行時(shí)可達(dá)20日）以下的人身自由，其本質(zhì)上具有準(zhǔn)刑罰性和人身強(qiáng)制性。由于行政拘留適用的廣泛性、較大的裁量尺度和監(jiān)督的缺乏性，再加上適用主體即公安機(jī)關(guān)相對(duì)于公民的優(yōu)勢(shì)地位，其適用不當(dāng)非常容易侵犯公民的人身權(quán)利。因此，必須將行政拘留的決定、執(zhí)行、救濟(jì)等所有程序納入法律監(jiān)督的范圍，保證行政拘留的合法性和合理性。二是基于勞動(dòng)教養(yǎng)廢除后行政拘留權(quán)可能大幅擴(kuò)張的考量。2013年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》。勞動(dòng)教養(yǎng)制度廢除后，對(duì)于原來(lái)可以適用勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象和行為如何處理，目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界均有不同意見，有觀點(diǎn)認(rèn)為，可直接用“教育矯治制度”代替勞教制度，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將勞教行為分流到《行政法》、《刑法》兩個(gè)領(lǐng)域后分別依法調(diào)整。［3］后一種觀點(diǎn)已逐漸成為主流觀點(diǎn)，根據(jù)這一思路，保守預(yù)計(jì)每年可能有30%-40%的原勞動(dòng)教養(yǎng)行為將納入治安管理處罰的范圍，而我國(guó)《治安管理處罰法》規(guī)定可以適用行政拘留的條款高達(dá)84項(xiàng)，占處罰總項(xiàng)的66%。因此，從可能性上，預(yù)計(jì)今后有約20%-26%的原勞動(dòng)教養(yǎng)行為將分流至行政拘留范圍內(nèi)，導(dǎo)致行政拘留越來(lái)越多、行政拘留權(quán)越來(lái)越擴(kuò)張。在這一大趨勢(shì)下，規(guī)范和監(jiān)督行政拘留權(quán)將不斷突顯其必要性。

（四）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是具有較大優(yōu)勢(shì)的司法型監(jiān)督

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督既不同于行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督，也不同于法院對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，其性質(zhì)定位應(yīng)是一種優(yōu)勢(shì)性較強(qiáng)的“司法型監(jiān)督”。司法權(quán)具有注重權(quán)力過程的形式性、中立性、交涉性、價(jià)值取向的公平優(yōu)先性、穩(wěn)定性、專屬性等特征。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督，充分體現(xiàn)了司法權(quán)的上述特性，這種監(jiān)督以制定法既定規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)，通過啟動(dòng)相對(duì)超脫于社會(huì)具體生活的固定程序，對(duì)某一行政行為是否合法作出相對(duì)合理的權(quán)衡，具有司法權(quán)的判斷性和行使權(quán)力過程的形式性，這種監(jiān)督具有司法權(quán)的公平優(yōu)先性。與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、法院對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督相比，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督在監(jiān)督方式、監(jiān)督效果等方面都具有較大的優(yōu)勢(shì)。

二、當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的主要問題——以基層行政拘留為例

（一）行政拘留適用范圍很廣，但自由裁量權(quán)過大

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)《治安管理處罰法》第3章“違反治安管理的行為和處罰”共計(jì)54條，只有3個(gè)條文未設(shè)行政拘留。另外，從違反治安管理行為及其處罰設(shè)定的具體的條、款、項(xiàng)來(lái)看，共計(jì)127項(xiàng)（上述54條計(jì)算在內(nèi)），可直接適用行政拘留（含單處拘留和可以直接選擇拘留）的高達(dá)84項(xiàng)，占處罰總項(xiàng)的66%，行政拘留是治安管理處罰的主要處罰種類。同時(shí)，行政拘留的自由裁量權(quán)有過大之嫌。根據(jù)《治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定，行政拘留期限為1日以上15日以下，合并執(zhí)行不得超過20日。在《治安管理處罰法》中違反治安管理行為及其處罰設(shè)定的規(guī)定方面，幾乎在每個(gè)條文中都規(guī)定視不同的情節(jié)輕重采用不同的處罰種類和幅度，但對(duì)于情節(jié)輕重的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，則由行政執(zhí)法人員自由把握。

（二）行政拘留全程監(jiān)督制度缺位

目前我國(guó)法律規(guī)定的對(duì)行政拘留的監(jiān)督和控制只有三種方式：一是處罰決定權(quán)的層級(jí)控制，即行政拘留處罰只能由縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)決定，派出所沒有作出行政拘留的決定權(quán)。二是被處罰人有權(quán)對(duì)行政拘留申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。三是被處罰人有權(quán)對(duì)行政拘留申請(qǐng)暫緩執(zhí)行。但是，第一種監(jiān)督方式主要體現(xiàn)的是行政拘留決定權(quán)的分配，屬于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。第二種和第三種監(jiān)督方式基本上是事后救濟(jì)和事后監(jiān)督，且申請(qǐng)暫緩執(zhí)行是附條件的（要求在符合一定條件下提供人保或交保證金）。特別是法院對(duì)行政拘留的審查，只是事后對(duì)提起行政訴訟的行政拘留行為是否合法進(jìn)行審查，屬于事后監(jiān)督、有限監(jiān)督的范疇，與國(guó)際上通行的事先司法審查做法相去甚遠(yuǎn)。因此，目前我國(guó)對(duì)行政拘留的事前監(jiān)督、事中監(jiān)督機(jī)制缺乏問題較突出。

（三）行政拘留與刑事拘留銜接錯(cuò)位

行政拘留和刑事拘留均可暫時(shí)剝奪人身自由，但兩者在法律性質(zhì)、法律適用和法律后果等方面截然不同。從實(shí)踐來(lái)看，目前關(guān)于兩者之間的銜接主要存在三個(gè)問題：一是“以罰代刑”問題。有的公安機(jī)關(guān)在對(duì)行政相對(duì)人決定行政拘留或執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)其可能涉嫌犯罪，卻由于某種原因并不移送偵查部門立案，而是簡(jiǎn)單“以罰代刑”了事。二是隨意轉(zhuǎn)換問題。由于行政拘留和刑事拘留的決定權(quán)都掌握在公安機(jī)關(guān)手里，個(gè)別公安執(zhí)法人員并不嚴(yán)格遵守行政拘留和刑事拘留的法定條件和法定程序，而對(duì)兩者隨意轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致行政處罰措施和刑事強(qiáng)制措施錯(cuò)位。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)

（一）確立行政執(zhí)法平衡原則

為解決行政拘留處罰過程中自由裁量權(quán)過大的問題，我國(guó)應(yīng)確立行政執(zhí)法的平衡原則。《行政法》意義上的平衡原則，又稱比例原則或必要性原則，指采取行政強(qiáng)制措施和行政處罰行為的強(qiáng)度必須與被執(zhí)行人違反法律的嚴(yán)重性相適應(yīng)，不能超過必要的限度。確立和實(shí)施比例原則，根據(jù)不同的情況酌情處以適當(dāng)?shù)男姓辛簦?duì)“情節(jié)嚴(yán)重”合理把握，可以解決實(shí)踐中有的公安機(jī)關(guān)把15天的最長(zhǎng)行政拘留期限“全部用滿”的問題，也可以解決各地公安機(jī)關(guān)“同案不同罰”的行政處罰不平衡問題。確立行政執(zhí)法平衡原則為檢察監(jiān)督提供了監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。

（二）建立行政執(zhí)法司法型監(jiān)督制度

就具體設(shè)計(jì)而言，隨著我國(guó)法治進(jìn)程的推進(jìn)，擬分“兩步走”：第一步，在目前法治條件下建立“備案制”司法型監(jiān)督制度，其主要目的是保障檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政拘留享有充分的知情權(quán)，要求公安機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)，將行政拘留的臺(tái)賬報(bào)送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)，并附簡(jiǎn)要案情，從而將全部行政拘留活動(dòng)納入檢察監(jiān)督的視野，破解檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政拘留信息“知情難”這一難題，而后檢察機(jī)關(guān)全面審查行政拘留的合法性，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)予以監(jiān)督糾正。第二步，在我國(guó)法治進(jìn)程推進(jìn)到較高水平后，可建立由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的“許可制”司法型監(jiān)督制度，即在一般情況下，公安機(jī)關(guān)采取行政拘留前，須事先向檢察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由檢察機(jī)關(guān)審查該行政拘留是否具備“正當(dāng)和充分的理由”，并作出是否準(zhǔn)許的決定。但在緊急情況下，如為阻止犯罪或危害的發(fā)生、避免緊迫的危險(xiǎn)，公安機(jī)關(guān)可以先行對(duì)行為人予以拘留，于事后一定期限內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)交申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)不合法的行政拘留立即撤銷。

（三）明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的重點(diǎn)和方式

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為履行法律監(jiān)督職責(zé)，核心是對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行合法性審查。以行政拘留為例，其監(jiān)督的重點(diǎn)和方式可設(shè)計(jì)如下：一是重點(diǎn)監(jiān)督實(shí)體違法行為，二是重點(diǎn)監(jiān)督程序違法行為，三是重點(diǎn)監(jiān)督“以罰代刑”和“利用職務(wù)插手經(jīng)濟(jì)糾紛”的行為，四是重點(diǎn)監(jiān)督瀆職、違紀(jì)等行為，五是重點(diǎn)監(jiān)督訴訟行為。對(duì)法院作出的已發(fā)生法律效力的行政拘留訴訟判決和裁定，發(fā)現(xiàn)在實(shí)體或程序上存在違法的，檢察機(jī)關(guān)按照審判監(jiān)督程序依法予以監(jiān)督。

（四）建立“司法化”聽證機(jī)制

在行政拘留司法型監(jiān)督制度正式確立之前，建立“司法化”聽證程序是加強(qiáng)司法監(jiān)督的最低標(biāo)準(zhǔn)。在行政拘留決定前增加聽證程序，一是有利于查明案件的實(shí)體真實(shí)，在依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)之外，公安機(jī)關(guān)可通過當(dāng)事人參與聽證掌握更多查明違法事實(shí)成立與否的證據(jù)。二是有利于提升執(zhí)法公信力，體現(xiàn)了行政處罰的公正和透明。三是有利于加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政拘留的監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)可通過聽證就實(shí)體和程序方面加強(qiáng)對(duì)行政拘留的監(jiān)督。在當(dāng)前國(guó)情下，可建立檢察機(jī)關(guān)參與并主持的“司法化”聽證程序，即在行政拘留中引入相對(duì)中立的檢察機(jī)關(guān)作為主持者，通過采取一種當(dāng)事人主義的構(gòu)造方式，保障行政相對(duì)人申訴權(quán)和程序參與權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政拘留行為或決定進(jìn)行理性的辯論或協(xié)商，保證行政拘留權(quán)始終在民主和法治的框架內(nèi)行使，保障當(dāng)事人的人身自由權(quán)利和程序性權(quán)利。

（五）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政拘留和刑事拘留銜接的監(jiān)督

針對(duì)當(dāng)前行政拘留和刑事拘留活動(dòng)之間的錯(cuò)位現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮檢察職能，切實(shí)加強(qiáng)法律監(jiān)督。一方面，完善行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。在國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等一系列行刑銜接規(guī)定的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持“不枉不縱”原則，強(qiáng)化立案監(jiān)督職能，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)毓?、法院等司法機(jī)關(guān)的聯(lián)系溝通，進(jìn)一步健全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，對(duì)行政拘留中發(fā)現(xiàn)被拘留人已涉嫌犯罪的，督促公安機(jī)關(guān)依法移送犯罪線索，以解決“以罰代刑”問題。另一方面，可建立拘留復(fù)查制度。對(duì)于行政拘留和刑事拘留之間轉(zhuǎn)換的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)報(bào)送檢察機(jī)關(guān)復(fù)查，檢察機(jī)關(guān)也可依職權(quán)主動(dòng)復(fù)查已轉(zhuǎn)換的拘留行為。同時(shí)，應(yīng)賦予被拘留人對(duì)拘留的復(fù)查申請(qǐng)權(quán)，被拘留人對(duì)拘留不服的，可向檢察機(jī)關(guān)提出復(fù)查申請(qǐng)。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)復(fù)查，認(rèn)為行政拘留與刑事拘留之間轉(zhuǎn)換無(wú)法定依據(jù)、證據(jù)不充分或轉(zhuǎn)換不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)及時(shí)提出糾正意見和建議，并視情形追究有關(guān)人員的相關(guān)責(zé)任。

注釋：

［1］參見張文顯：《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期。

［2］參見岳禮玲：《從規(guī)范性質(zhì)看勞動(dòng)教養(yǎng)制度的廢除》，載《法學(xué)》2013年第2期。

［3］參見張敏發(fā)：《論勞動(dòng)教養(yǎng)制度的廢除——從收容對(duì)象的歷史和現(xiàn)狀考察》，載《犯罪研究》2013年第3期。

*浙江省紹興市人民檢察院［312000］