南海海事安全國際合作的困境與出路

張 敏，王新輝

(廣州航海學(xué)院海商法研究中心，廣東廣州 510725)

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南海海事安全國際合作的困境與出路

張 敏，王新輝

(廣州航海學(xué)院海商法研究中心，廣東廣州 510725)

維護(hù)南海海事安全需要有效的國際合作，現(xiàn)行南海海事安全保障機制存在局限性，世界強權(quán)在海事安全國際合作旗號下介入南海問題，形成對中國南海主權(quán)的壓制和威脅，超越了海事安全國際合作的邊界，加劇了南海海事安全國際合作有效實施的困難。作為解決南海海事安全國際合作困境的出路，可以借助國際海事組織這一專門性海事安全管理組織的威望和海事履約體制，以履行國際海事組織現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范為根據(jù)，在南海斷續(xù)線內(nèi)設(shè)置安全地帶制度、分航道航行制、海上避航區(qū)等制度，就此開展海事執(zhí)法國際合作，并把發(fā)揮國際海事組織的作用作為中國南海戰(zhàn)略的一個支撐策略。

海事安全；航行自由；國際組織；海事執(zhí)法

南海地處太平洋與印度洋之間的交通要沖，是全球最重要的海上航行通道之一。該航道不僅對中國、日本、韓國等亞洲經(jīng)濟(jì)實體的經(jīng)濟(jì)安全有著舉足輕重的意義，對于美國等區(qū)域外大國同樣具有戰(zhàn)略意義，因此保障航行自由成為他們介入南海問題的借口。南海海域作為世界上最繁忙的海上航道，面臨著海盜活動、海上突發(fā)事件、國際恐怖活動和重大自然災(zāi)害等安全風(fēng)險與挑戰(zhàn)，導(dǎo)致海洋航行自由不斷受到?jīng)_擊。中國不僅以自身努力保障世界各國在南海的航行自由，同時注重加強同南海沿岸國家，包括與本國存在海洋權(quán)益爭議的國家建立海事安全的國際合作機制。然而雖然經(jīng)過十多年的努力，目前的海事國際合作機制尚未形成明顯的對南海危機的管控成效。筆者針對南海海事安全的國際合作的問題進(jìn)行分析，以嘗試尋求突破困境的出路。

一、南海海事安全國際合作的機理

南海問題的核心主要圍繞兩個方面，一是南海的航道安全和自由通行問題，二是南沙群島及周邊海域歸屬所引發(fā)的問題，包括領(lǐng)土主權(quán)、海洋權(quán)利和資源方面的爭端和糾紛，當(dāng)然還包括中國與美國等域外大國的競爭。[1]目前中國在南海的核心利益受到?jīng)_擊，南海問題關(guān)涉到中國的安全問題，南海安全也是中國與域外大國之間的博弈的焦點。南海安全問題可分為兩大部分內(nèi)容，一是傳統(tǒng)安全，即政治、軍事等安全問題，二是非傳統(tǒng)安全，即反恐怖、反海盜、反毒品等安全問題，以及環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會等安全問題。由于非傳統(tǒng)安全合作具有低敏感性，該領(lǐng)域的合作并不直接沖擊傳統(tǒng)安全格局。因此，探索建立一種有利于改善地區(qū)非傳統(tǒng)安全形勢的合作機制，對建立南海安全秩序或行為準(zhǔn)則具有重要意義,海事安全的國際合作正是這樣一種機制。

(一)海事安全國際合作的前提

海事安全是圍繞航行自由和航行安全的海上安全保障體系，簡而言之，海事安全的目的就是確保海洋自由與航運的正常運轉(zhuǎn)和安全。[2]具體而言，就是在海洋自由的前提下，確保海上運輸工具、運輸對象的安全，海運系統(tǒng)運轉(zhuǎn)安全以及海洋環(huán)境的安全。海事領(lǐng)域的問題符合海洋非傳統(tǒng)安全低敏感領(lǐng)域的特點，便于實現(xiàn)功能性和各方行為的規(guī)范性和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。[3]

海事的問題本質(zhì)上是區(qū)域性乃至全球的，海事安全不是哪一個國家能依靠自己的力量解決的，應(yīng)該通過國際合作方式來解決。南海區(qū)域是典型的半閉海，被中國和東盟主要國家環(huán)繞，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，閉海、半閉海沿岸國家有互相合作的義務(wù)。區(qū)域內(nèi)沿岸國在海事領(lǐng)域的各項合作，有益于整個海洋在環(huán)保、搜救、防災(zāi)減災(zāi)、打擊犯罪等各個領(lǐng)域的管理和保護(hù)。[4]

目前，域外大國以航行自由權(quán)之名介入南海問題，無論是對中國維護(hù)南海海事安全的維權(quán)、執(zhí)法，還是對南海沿岸國之間建立有效的海事安全的國際合作，都會產(chǎn)生實質(zhì)的壓制和威脅。而南海本身的海洋權(quán)益爭端具有復(fù)雜性和敏感性，不可能在短期內(nèi)解決，因此，南海沿岸國國家間應(yīng)致力于尋找一種便于實現(xiàn)真正合作的機制，以建立海事安全共同體為契機，共同面對南海海上安全挑戰(zhàn)，保障海上航行自由的實現(xiàn)。[5]

從維護(hù)海事安全的主體所采用的模式看，即從海上執(zhí)法主體的模式看，部分南海國家實行單一機構(gòu)的海上執(zhí)法主體，而中國實行復(fù)合機構(gòu)的執(zhí)法主體。中國經(jīng)過大部制改革后，仍然有兩個維護(hù)海事安全的執(zhí)法主體——中國海警局和中國海事局。中國海警局海上執(zhí)法權(quán)包含但不限于海事安全的維護(hù)，是中國海上唯一具有武裝執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法力量。如果僅從字面意義理解，把維護(hù)海事安全的主體狹隘理解為中國海事局，而海事局的海上執(zhí)法權(quán)只是一般行政執(zhí)法權(quán)，不具備使用武力的資格、不得適用武力強制，海事安全的執(zhí)法保障是單薄的。雖然中國海事局在海事安全領(lǐng)域的執(zhí)法專業(yè)性很強，但如果要與南海周邊國家維護(hù)海事安全的海岸警衛(wèi)隊等執(zhí)法主體進(jìn)行合作，須得與中國具有武力強制性的執(zhí)法部門進(jìn)行職能的互補和協(xié)同。

(二)海事安全國際合作的范疇與邊界

從2002年恐怖襲擊后，國際海事委員會就敦促亞洲各成員國加強海事安全，建立相應(yīng)的海事安全機制，[6]當(dāng)時國際海事委員會對于海事安全特別強調(diào)的是海盜、偷渡等非傳統(tǒng)安全威脅。東盟根據(jù)《東盟政治安全共同體藍(lán)圖》成立東盟海事論壇后，將海事安全的范疇界定為傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全。上述國際組織關(guān)于海事安全的表述也表明了海事安全的內(nèi)涵。海事安全本身具有國際屬性，其中海事安全的國際合作以海洋安全、打擊海盜、人道主義救助等涉及海事安全的合作為主。[7]

從美國《海事安全國家戰(zhàn)略》來看，海事安全的目標(biāo)是提高在海事領(lǐng)域的抗風(fēng)險能力，有效地增進(jìn)和確保海事安全，自由、合理地利用海洋。具體而言，是指防范與海洋相關(guān)的恐怖分子、敵對國家、罪犯和危險行為，確保公海自由，便利航海和商業(yè)自由，[8]增進(jìn)繁榮和保護(hù)海洋資源等都是海事安全所要追求的目標(biāo)價值。東盟海事論壇關(guān)于海洋合作的議題，明確以海洋安全、打擊海盜、人道主義救助等涉及海事安全的合作為主，重申了南海海事安全國際合作的范疇。

綜上，從海事安全的內(nèi)容看，國際合作的宗旨是圍繞海事安全的內(nèi)涵進(jìn)行的，海事安全的國際合作，無論是應(yīng)對海上自然災(zāi)害的科技上的合作，還是為應(yīng)對海上反恐、反海盜等提供科技支持的合作，其行為性質(zhì)為民事行為；一般性海上執(zhí)法的國際合作為行政行為；而海上執(zhí)法的特殊行為，如，各國出師打擊索馬里海域海盜，或以軍艦為商船護(hù)航的行為，在法律上被界定為國際執(zhí)法行為或司法行為，[9]而非軍事活動。

筆者認(rèn)為，海事安全國際合作的邊界亦不應(yīng)當(dāng)超越民商事、行政執(zhí)法的框架，即南海海事安全的國際合作屬于民事或行政執(zhí)法的協(xié)作而非軍事同盟。由于南海的海洋航行自由與海上安全的背后隱含著海洋權(quán)益的爭端，個別大國以“航行自由”為由，強化在亞太地區(qū)的軍事介入能力，打著海事國際安全合作幌子，與一些東南亞國家在南海構(gòu)筑實為反對中國的政治和軍事聯(lián)盟，實質(zhì)上超越了海事安全國際合作的邊界。

同時，南海海事安全的國際合作，必須以尊重沿海國的主權(quán)權(quán)利為邊界，在尊重南海沿海國國土主權(quán)安全的同時，正視其他國家對該海域的航行利益訴求。國際法賦予的航行自由在國家主權(quán)之間存在沖突：航行自由主張反映了航行國對航行安全、貿(mào)易通道安全的追求，而沿海國對航行主體、區(qū)域范圍、活動類型的限制則反映了沿海國對本國國土安全、軍事安全和生態(tài)環(huán)境安全的憂慮和擔(dān)心，體現(xiàn)了航行國與沿海國兩種不同安全追求的相互博弈。[10]在海洋法的視角下，領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、公海范圍內(nèi)的航行自由權(quán)利范圍是不一樣的。出于對國際法的遵守，南海海域沿海國也不能忽視自身對南海權(quán)益的主張與其他國家海上航行自由的關(guān)系問題，應(yīng)該對該地區(qū)海域的航行狀態(tài)做出明確的正面回應(yīng)。根據(jù)國際法原理，海洋自由是《聯(lián)合國海洋法公約》最根本和最本質(zhì)的內(nèi)容。[11]海洋自由是建立在國際法基礎(chǔ)上的海洋秩序的關(guān)鍵支柱之一，是世界各國普遍遵守的國際法準(zhǔn)則，是南海各國建立海事安全合作的國際法基礎(chǔ)。

二、南海海事安全國際合作的特點

(一)區(qū)域內(nèi)海上執(zhí)法合作能力較弱

中國與東盟的海事合作，以建立海事機構(gòu)磋商機制為主，十多年來先后達(dá)成中國—東盟海洋合作伙伴關(guān)系，中國—東盟交通合作戰(zhàn)略規(guī)劃，并設(shè)立中國—東盟海上合作基金，力圖支持和推動海洋科研與環(huán)保、互聯(lián)互通、航行安全與搜救、打擊跨國犯罪等領(lǐng)域的合作。目前，在維護(hù)海上航道安全的合作舉措上，如，反海盜、人命搜救等方面，通過各國協(xié)調(diào)人和區(qū)域信息中心分享和通報信息等合作取得較大進(jìn)展。[12]

眾所周知，在維護(hù)海事安全的諸多要素中，海事維權(quán)與執(zhí)法是保障海事安全的不可或缺的手段。海上執(zhí)法權(quán)的權(quán)力來源和主要理論依據(jù)是國家主權(quán)論和國家管轄權(quán)理論，因此，每個主權(quán)國家對各自海上執(zhí)法權(quán)的界定有所不同，以在南海海域存在較大海洋權(quán)益之爭的三個國家：越南、菲律賓、中國對海上執(zhí)法主體的授權(quán)為例說明，根據(jù)《越南海上警察力量法令》，越南海警是越南人民海軍的一部分，海警作為海上執(zhí)法主體的職責(zé)是查處海洋環(huán)境污染、打擊海盜，為禁止販賣人口和非法運輸、禁止買賣毒品和興奮劑等行為加強海上巡邏和執(zhí)法。菲律賓對海洋的管理采取的是分散式的管理體制，海上執(zhí)法主體為海岸警衛(wèi)隊，職責(zé)是海上搜索救助、打擊海上犯罪、海洋環(huán)境保護(hù)、海事安全管理。[13]中國的海上執(zhí)法權(quán)是一種綜合行政執(zhí)法權(quán)，包含了行政性和司法性雙重屬性，執(zhí)法主體包括中國海警局和中國海事局，執(zhí)法形式上海警局除了一般行政執(zhí)法外，在一定程度上適用武力強制。

基于保障海事安全的南海區(qū)域的國際執(zhí)法合作，目前難以突破的實質(zhì)上是海上執(zhí)法合作。由于各國對海上執(zhí)法主體權(quán)力的配置不同，使各國在進(jìn)行南海的海上執(zhí)法合作時，存在海上執(zhí)法主體之間對接不順暢或執(zhí)法形式協(xié)調(diào)困難等問題。此外，由于中國與越南、菲律賓在南海的島礁主權(quán)爭議，越南海警、菲律賓海岸警衛(wèi)隊在執(zhí)法實踐中經(jīng)常因驅(qū)趕和扣押中國漁船和漁民引發(fā)國家之間的沖突，更加大了各國在互信基礎(chǔ)上建立起有效的海上執(zhí)法合作機制的難度。尤其是域外大國打著航行自由的幌子介入南海，使本來敏感的南海問題上升為大國之間的政治和軍事的較量，給南海海事安全帶來隱患，并對海事國際執(zhí)法合作的深入造成極大障礙。

(二)南海海事安全國際合作存在法律支持但有所局限

從國際法層面上，國際法中與海上保安相關(guān)的條約包括：《聯(lián)合國海洋法公約》《1988年制止危及海上安全非法行為公約》《1988年制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書》《2002年國際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》、未生效的《1957年國際偷渡公約》和一些按照《1965年便利國際海上運輸公約》制定的防偷渡和走私的建議和導(dǎo)則。[14]這些國際法規(guī)則中，有的是具有強制性的公約，有的是一種指導(dǎo)性的公約。由于某些規(guī)定太過原則，缺乏操作性，尚不能在國際法框架下有效地解決海事安全的問題。但現(xiàn)存的海事安全類的國際公約占多數(shù)，對于有效地抑制和打擊各種海上非法行為具有一定的積極作用。

此外，南海各方所建立的南海海事安全保障法律機制，由具有法律約束力或雖不具有法律約束力但具有實際效果的一系列規(guī)范、規(guī)則、原則組成。其作用受到限制的重要原因在于該機制存在局限性。主要表現(xiàn)為：一是所謂的南海海事安全合作機制其性質(zhì)屬于軟法，即沒有強制性，導(dǎo)致遵約和履約拘束性不強。二是合作機制本身就是多方利益平衡和妥協(xié)的產(chǎn)物，一旦利益發(fā)生變化或者利益得不到保障，妥協(xié)各方就會退出妥協(xié)，合作就會崩潰，并且該合作機制懲戒性較弱，損害其權(quán)威性。三是合作機制的原則性影響權(quán)利義務(wù)的確定性。[15]

(三)南海海事安全合作機制受限于大國勢力干預(yù)

在南海局勢中，東盟各方在維護(hù)海事安全的戰(zhàn)略和實踐中，不可避免地受到世界大國和強權(quán)勢力的不利影響。海事安全合作一直是東盟的一個重要議題，不可否認(rèn)東南亞國家所持的基本戰(zhàn)略是吸引更多的域外大國介入，在大國間維持平衡以應(yīng)對地區(qū)安全問題。這一進(jìn)程中美國和日本對東盟多邊機制更為重視并加大了投入，美國、日本在南海推行的南海海事安全國際合作戰(zhàn)略對東盟國家的影響尤為強烈。大國權(quán)勢競爭以及地區(qū)海洋爭端，也制約著這一海事安全合作機制的深化和拓展。

美國等域外國家與部分南海沿岸國的海事國際合作，由于超越了海事安全合作的界限，其中帶有軍事性質(zhì)的國際合作將給海事安全合作帶來的潛在危機，稍有不慎就會使海事安全問題轉(zhuǎn)化為國際或區(qū)域的政治、軍事問題。

三、南海海事安全國際合作的困境

(一)東盟海事安全保障機制的法律局限性

從南海海事安全國際合作的法律依據(jù)看，無論是中國與東盟之間建立的海事機構(gòu)磋商機制，還是東盟成員內(nèi)部的海事合作機制，所構(gòu)建的關(guān)于南海海事安全保障法律機制，從國際合作法律機制的基本構(gòu)成要素分析并不完善。從是否具有完善的決策機制、執(zhí)行機制與糾紛解決機制來分析，南海各國建立的東盟海事安全合作法律機制具有不可克服的局限性。

第一，南海海事安全保障領(lǐng)域的決策機制一般是以締約方會議決議、部長會議決議、聯(lián)合宣言等方式，不斷補充、修改、解釋該法律機制的內(nèi)容，實質(zhì)上就是立法機制。上述機制尚不能不斷解釋、形成、補充與修改海事安全保障法律機制，有效性不高。

第二，不具備合理的執(zhí)行機制，無法在該機制的運行過程中建立相關(guān)的組織機構(gòu)和遵約機制，以加強各締約方的履約能力和確保該法律機制得到較好實施。

第三，不具備具有權(quán)威性的爭端解決機制，以化解締約方矛盾和提高合作機制的有效性。

第四，缺乏有效的資金機制作為合作法律機制的保障。

從南海海上執(zhí)法的國內(nèi)法依據(jù)看，如前文所述，就中國而言，中國海警局雖然被授權(quán)享有保障海上安全的海上執(zhí)法權(quán)，但是一直未出臺明確其具體職責(zé)權(quán)限的方案。海上執(zhí)法權(quán)所依照的法律分為綜合性海洋基本法律(如領(lǐng)海及毗連區(qū)法、領(lǐng)?；€的聲明、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法等)，海洋環(huán)境保護(hù)類法律，以及中國加入的國際公約，這其中以傳統(tǒng)海事主管部門海事局所參加的國際公約為主。[16]總體上，中國對海上安全國際合作的關(guān)注重點在執(zhí)法主體上，對具體海上執(zhí)法合作的方式途徑、程序及保障機制的關(guān)注則比較欠缺。

(二)越界的南海海事安全國際化給有效的合作機制帶來障礙

在南海海域爭議的問題上，東南亞國家所持的策略是吸引域外大國介入，以在大國間維持平衡作為應(yīng)對地區(qū)安全問題的砝碼，事實證明這增加了南海區(qū)域的不穩(wěn)定因素，將給南海海事安全國際合作帶來障礙，甚至影響該區(qū)域國家與中國和平友好解決南海問題。

1.美國以海事安全合作為旗號在南海的行為

在美國重返亞太地區(qū)的背景下，美國與東盟國家的海事安全合作不僅意味著鞏固美國在亞洲的經(jīng)濟(jì)利益，更期望重塑南海的海洋法律規(guī)則，通過建立與東盟國家在海事安全的合作框架，作為影響甚至遏制中國的一著要棋。在海事安全合作的旗號下，美國以提高盟友國家控制海域的能力為目的，提供培訓(xùn)和設(shè)備，包括雷達(dá)、巡邏機等。例如，美國資助泰國、印度尼西亞、菲律賓在主要航道建立雷達(dá)站，升級馬來西亞的海岸預(yù)警站。美國冀圖通過與東盟國家在海事領(lǐng)域的功能性合作，提高東盟在海事安全上集體協(xié)作的能力，一旦南海危機激化，可以形成對中國的壓力。

2.日本在幫助東南亞國家提升海事行動能力的同時夾帶了聯(lián)合軍事演習(xí)和培訓(xùn)、直接的武器出口等軍事性質(zhì)的行為

日本除了為東盟國家提供資金、技術(shù)、設(shè)備、培訓(xùn)等形式的幫助，還和東盟簽訂了系列合作協(xié)議，如《加強東盟—日本戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、實現(xiàn)共同繁榮的聯(lián)合宣言》《東盟—日本行動計劃(2011—2015)》等，這些協(xié)議除了在海事領(lǐng)域的功能性合作和能力建設(shè)上的合作，還提出加強在防務(wù)領(lǐng)域的合作。美國、日本對東南亞國家的援助超越了海事安全合作的邊界，實質(zhì)是攪局南海，破壞南海地區(qū)和平環(huán)境，破壞《南海各方行動宣言》，很有可能激化南海危機，嚴(yán)重影響真正的南海海事安全合作機制的形成。

綜上，從南海海事安全國際合作的范疇、特點，以及目前所存在的困境，可以看出，在突破南海海事安全國際合作困境的關(guān)鍵因素中，缺乏一個專業(yè)性、權(quán)威性的國際組織所發(fā)揮的引導(dǎo)海事安全的國際合作的作用，缺乏有效的國際認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)或模式作為海事安全執(zhí)法合作的突破口。

四、解決南海海事安全國際合作困境的出路

從南海海事安全目前存在的困境本身突圍，無論是建立完善的國際與國內(nèi)立法，還是從政治、外交上化解國際社會為了海洋核心利益的激烈競爭，在短期都是難以實現(xiàn)的任務(wù)。筆者認(rèn)為有必要立足于海事安全所涉及的國際技術(shù)規(guī)則的統(tǒng)一，實現(xiàn)南海各方行為的規(guī)范性和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(一)發(fā)揮國際海事組織南海海事安全國際合作困境的引導(dǎo)作用

由海事局主導(dǎo)的傳統(tǒng)海事執(zhí)法之所以能夠確保海上執(zhí)法權(quán)的國際正當(dāng)性，有效地維護(hù)中國海洋權(quán)益，正是因為國際海事組織在海事安全的國際領(lǐng)域所形成的規(guī)則和秩序已被國際社會承認(rèn)和執(zhí)行。

1.國際海事組織發(fā)揮引領(lǐng)南海海事安全合作走出困境的制度基礎(chǔ)

維護(hù)亞太海洋安全不僅是所有相關(guān)國家的責(zé)任，而且是相關(guān)國際組織的責(zé)任?！堵?lián)合國海洋法公約》的制定和實施與一些重要的區(qū)域性或?qū)I(yè)性國際組織的作用有著密切關(guān)系，聯(lián)合國海洋制度及類似具體措施來源于國際海事組織的指南和建議。

國際海事組織是聯(lián)合國負(fù)責(zé)國際海上安全和海洋環(huán)境保護(hù)的一個專門機構(gòu)，其出臺的保證海事安全的各類規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，不僅涵蓋了海上航行的各個領(lǐng)域，而且從傳統(tǒng)安全到非傳統(tǒng)安全，從打擊海盜到應(yīng)對颶風(fēng)海嘯等自然災(zāi)害，都發(fā)揮了積極作用。如，國際海事組織通過的《制止危及海上航海安全非法行為公約》在控制海盜行為方面起了重要作用，其倡議形成了一些區(qū)域和次區(qū)域機制。如《海盜與持械搶劫船只：為預(yù)防與制止海盜和持械搶劫船只給各國政府的建議》《海盜與持械搶劫船只：為防止海盜與武裝搶劫船舶給船東、船舶運營商、船長與船員的指南》《調(diào)查海盜與武裝搶劫船舶犯罪操作準(zhǔn)則》等打擊海盜與武裝搶劫船舶行為的國際指南。

2.國際海事組織發(fā)揮海事安全國際合作的實踐基礎(chǔ)

在南海開發(fā)和利用等戰(zhàn)略規(guī)劃中，沿岸國已經(jīng)意識要借助聯(lián)合國國際組織合法身份，開展南海海上維權(quán)與執(zhí)法活動，避免周邊國家的無理干擾。正是因為國際海事組織在維護(hù)國際海事安全的中所發(fā)揮的巨大作用，應(yīng)當(dāng)借助國際海事組織平臺及其對成員國的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，加強沿岸國在南海海事安全中的話語權(quán)，并通過與國際海事組織的合作，加強國際海事組織對南海區(qū)域海事安全的影響力。

而在實踐中，國際海事組織除了頒布維護(hù)海事安全的國際公約，更為重要的是建立了有效的履約機制來保障公約的實施。從2006年建立“國際海事組織(IMO)成員自愿審核機制”到2015年把審核機制向強制化方向推行，國際海事組織27屆大會以A.1037(27)決議通過2010—2015戰(zhàn)略計劃，履約機制要求締約國制定總體履約戰(zhàn)略保證作為船旗國、港口國和沿岸國的國際權(quán)利和義務(wù)，并保證從國內(nèi)立法、制度安排、履約資源、人員資格管理、評估和改進(jìn)、信息通報、認(rèn)可組織授權(quán)與監(jiān)管等方面保證公約的履行。[17]國際海事組織的強制履約制度將更有效地促進(jìn)海事安全國際合作，尤其是海事維權(quán)和執(zhí)法的國際合作，有效解決困擾南海海域的海事安全問題。

南海各國雖然負(fù)責(zé)海上安全的海上執(zhí)法主體性質(zhì)不同，但無論是什么性質(zhì)的執(zhí)法主體，在履行維護(hù)海上安全的職能時，一方面需要遵循國際社會已經(jīng)公認(rèn)的海事安全制度。另一方面作為海上行政執(zhí)法主體，無論是中國海警局還是越南的海警或菲律賓的海岸警衛(wèi)隊，在合作行使職權(quán)避免國家之間的矛盾沖突升級，或控制事態(tài)的惡化等問題上，都應(yīng)當(dāng)在海事安全國際公約的框架下行事，以盡快達(dá)成合作一致。

(二)解決南海海事安全國際合作困境的具體途徑

1.借助國際海事組織協(xié)調(diào)航海自由與海事安全的沖突

在南海這種爭議海域，尤其是資源、戰(zhàn)略和環(huán)境等方面具有重要價值的海域，各國家想憑借單一的力量去協(xié)調(diào)航行自由與海事安全的沖突在理論和實踐上都是困難的。面對目前南海海域的海事安全危機，以及國際法的航行自由權(quán)與沿岸國的海事安全等沖突，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》和國際海事組織相關(guān)指南文件，實施限制海洋航行自由的若干技術(shù)規(guī)則，以實現(xiàn)協(xié)調(diào)海洋航行自由與基于海域管轄權(quán)的海事安全之間的平衡，把國際海事組織若干海事國際公約下的技術(shù)制度作為解決南海海事安全國際合作困境的技術(shù)模式。

第一，安全地帶制度?！堵?lián)合國海洋法公約》第60條規(guī)定，沿海國可于必要時在人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的周圍設(shè)置合理的安全地帶，雖然公約并沒有明確禁止船舶在安全地帶的通行，但是沿海國有權(quán)采取包括禁航措施在內(nèi)的適當(dāng)措施。安全地帶的設(shè)置構(gòu)成了對海洋航行自由的限制。安全地帶設(shè)立后，沿海國可以在該地帶采取適當(dāng)措施以確保航行以及石油設(shè)施和結(jié)構(gòu)的安全。一切船舶都必須尊重這些安全地帶，并應(yīng)遵守關(guān)于在石油設(shè)施和安全帶附近航行的國際標(biāo)準(zhǔn)。

國際海事組織通過了《關(guān)于在近?？碧絽^(qū)域建立安全地帶的決議》《關(guān)于防止侵犯近海設(shè)施或結(jié)構(gòu)周圍安全地帶的措施的決議》。這些決議要求船舶遵守謹(jǐn)慎航行的標(biāo)準(zhǔn)，并建議沿海國采取更合理的程序和安全措施。以設(shè)立安全地帶的方式對海洋航行自由進(jìn)行限制，在中國現(xiàn)行法中有依據(jù)，但是中國對安全地帶的范圍未做具體界定。

第二，分道通航制?！?972年國際海上避碰規(guī)則》第10條作了分道通航的規(guī)定，隨著該公約的生效，分道通航制被許多國家采納?！堵?lián)合國海洋法公約》第22條和第41條分別規(guī)定，沿海國或海峽沿岸國考慮到航行安全，認(rèn)為必要時可在其領(lǐng)?；蛴糜趪H航行的海峽實行分道通航制，過境通行的船舶必須尊重該分道通航制。國際海事組織在20世紀(jì)80年代通過了有關(guān)近海勘探區(qū)域船舶航道和航行服務(wù)指南的決議。如《聯(lián)合國海洋法公約》在保護(hù)無害通過權(quán)、過境通行權(quán)和群島海道通行權(quán)的同時，賦予沿海國制定和執(zhí)行有關(guān)航線措施的權(quán)利，沿海國若在領(lǐng)海之外制定和修改航線措施應(yīng)與國際海事組織協(xié)商。

第三，避航區(qū)制度。經(jīng)1988年議定書修訂的《1974年國際海上人命安全公約》對避航區(qū)作了相應(yīng)的規(guī)定，并為各國在其管轄的海域內(nèi)所運用。海上避航區(qū)是指一國主管當(dāng)局以實現(xiàn)海上航行安全和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境為目的，通過船舶定線制措施在管轄海域或(和)公海設(shè)置的，禁止或限制特定船舶航行的區(qū)域。

在南?！皵嗬m(xù)線”內(nèi)設(shè)置安全地帶制度、分航道航行制、海上避航區(qū)僅僅屬于針對特定事項的管轄，對海上船舶航行范圍進(jìn)行限制，不會改變避航區(qū)內(nèi)海域的法律地位。而通過上述制度的設(shè)置和履行，體現(xiàn)出對船舶航行秩序的引導(dǎo)和對航行自由的人為干預(yù)，[18]具有保護(hù)性和預(yù)防性特征，其規(guī)則性質(zhì)在具有技術(shù)性色彩的同時，也體現(xiàn)出海事管理方式和標(biāo)準(zhǔn)的國際化特點，尤為重要的是上述制度已經(jīng)通過相關(guān)海事國際公約的實施，得到了國際的認(rèn)可和執(zhí)行。上述制度在南海的實施，只是在履行已經(jīng)生效的海事國際公約，不會帶來國際社會強烈反應(yīng)。

2.借助法律擬制區(qū)域協(xié)調(diào)機制推動海事執(zhí)法的理念推進(jìn)

上述技術(shù)模式體現(xiàn)出借助國際海事組織的力量，利用基于法律擬制區(qū)域的協(xié)調(diào)機制來達(dá)到局部的權(quán)益平衡。所謂法律擬制區(qū)域協(xié)調(diào)機制的理念和具體措施體現(xiàn)在《聯(lián)合國海洋法公約》中，即以法律和政治的標(biāo)準(zhǔn)，人為地將海洋劃分出若干海洋區(qū)域，針對不同區(qū)域，適用不同的措施，以協(xié)調(diào)航行權(quán)與海域管轄權(quán)(包括海洋環(huán)境保護(hù)權(quán))的沖突。[19]當(dāng)然這些規(guī)則的實施需要南海沿海國在國際海事組織的指導(dǎo)下進(jìn)行溝通合作，一旦成功會使航海安全和航海自由的關(guān)系得到一定協(xié)調(diào)。

上述制度的基本理念是：船旗國的航海自由應(yīng)受到享有專屬管轄權(quán)的沿海國和港口國的限制。在確定這種理念的基礎(chǔ)上，有效利用外部資源來推動地區(qū)海事安全建設(shè)。利用東盟的集體身份積極推動海事行為規(guī)則和規(guī)范的構(gòu)建；通過國際海事組織對安全地帶制度、分道航行制、海上避航區(qū)等海事安全的規(guī)則的具體協(xié)調(diào)和落實，加強南海沿海國之間的執(zhí)法合作。并且把執(zhí)法合作的范圍推向公海，有效維護(hù)南海的海事安全?？梢越梃b的國際社會的經(jīng)驗是，在漁業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)嘗試通過區(qū)域性國際組織，以國際組織的名義介入公海執(zhí)法。中國和東盟成員國可以向國際海事組織注冊調(diào)查船和調(diào)查員，爭取到在公海上執(zhí)法的資格。在成員國的授權(quán)下，國際海事組織可以派遣成員國船只以其名義在南海外圍的公海上執(zhí)法，也只有在國際海事組織處注冊的船只和人員才具有在公海執(zhí)法的資格。借助國際海事組織的權(quán)威性和平臺，中國與東盟在保障海事安全的維權(quán)和執(zhí)法實踐中，去探索維護(hù)南海海事安全與海洋自由的國際合作法律框架，用維護(hù)南海海事安全的國際合作實踐中積累的經(jīng)驗倒逼理論的創(chuàng)新，突破現(xiàn)實中由于海域劃界爭議帶來海事安全國際合作的困境，形成南海海域新的海事安全觀。

五、結(jié)語

目前南海局勢復(fù)雜，海上安全的背后隱含著海洋權(quán)益的爭端和國際政治斗爭。個別大國以海洋航行自由作為借口，打著海事國際安全合作幌子，拉攏那些非法侵占中國南海合法海洋權(quán)益的東南亞國家，企圖鞏固所謂的遏制中國的C形戰(zhàn)略包圍。中國突圍的戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)堅持與南海沿岸國家建立有效的海事安全國際合作，堅持南海海事安全國際合作的范疇不超越海事安全國際合作的邊界。發(fā)揮國際海事組織作為專門海事國際安全維護(hù)機構(gòu)的權(quán)威性以及運用被國際認(rèn)可的技術(shù)規(guī)則，作為破解南海海事安全國際合作困境的出路。同時，中國應(yīng)當(dāng)致力于發(fā)揮中國作為國際海事組織的A類理事國的影響力，以遵守和履行海事國際公約帶動南海周邊國家共同形成南海海事安全與海洋自由的國際合作秩序，維護(hù)中國海洋權(quán)益并處理好與周邊國家的關(guān)系。同時，發(fā)揮國際組織的作用應(yīng)當(dāng)成為中國南海戰(zhàn)略的一個長期倚重的策略。

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Dilemma and way out of the international cooperation in maritime security in the South China Sea

ZHANG Min，WANG Xin-hui

(Maritime Research Centre，Guangzhou Maritime Institute，Guangzhou 510725，China)

An effective international cooperation is essential to maintaining the marine safety of the South China. The existing legal system of the international cooperation for the marine safety in the South China is limited. The superpowers’ involvement in the name of the marine security international cooperation, are a big threat to the sovereignty of the South China Sea and increase the difficulty of China’s maintenance of marine security in the South China Sea and the establishment of an effective marine safety mechanism with ASEAN. IMO should play the key role in the safety of maritime affairs and perform the marine safety standards as set by IMO such as intermittent line setting up the Safety Zone System, Traffic Separation Scheme, Area to be Avoided and other systems in the South China Sea. We can use these systems as the basis for carrying out international cooperation in international maritime law enforcement and a way to protect the South China Sea marine security. Meanwhile we should treat IMO as a support of China’s South China Sea strategy.

marine security；freedom of navigation；international organization；maritime law enforcement

2016-01-13

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“中國與鄰國海洋權(quán)益爭端問題的國際法理研究”(12JZD048)，外交部中國—東盟思想庫網(wǎng)絡(luò)(NACT)專項研究經(jīng)費資助項目“海上絲綢之路航道安全合作戰(zhàn)略研究”(NACT201503)

張敏(1968-)，女，重慶人，法學(xué)博士，廣州航海學(xué)院海商法研究中心副主任、副教授，E-mail：zhangmin2002@126.com；王新輝(1971-)，男，廣東廣州人，廣州航海學(xué)院海商法研究中心主任、教授，船長，E-mail：wxh0515@126.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)01-0113-08

張敏，王新輝．南海海事安全國際合作的困境與出路[J].中國海商法研究，2016，27(1)：113-120