中國(guó)海上搜救志愿者相關(guān)法律問(wèn)題與立法實(shí)踐

史曉琪

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250000)

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中國(guó)海上搜救志愿者相關(guān)法律問(wèn)題與立法實(shí)踐

史曉琪

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250000)

海上搜救志愿者隊(duì)伍作為海上搜救力量不可或缺的有益補(bǔ)充，隨著中國(guó)海洋事業(yè)的蓬勃發(fā)展、海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，在開展海上搜救工作、保障海上安全方面發(fā)揮著日益重要的作用。從海上搜救志愿者之定義著手，針對(duì)其執(zhí)行志愿服務(wù)時(shí)的法律地位，詳細(xì)剖析了志愿者與志愿服務(wù)組織、國(guó)家海上搜救主管機(jī)關(guān)以及志愿服務(wù)對(duì)象之間的法律關(guān)系。在結(jié)合目前相關(guān)立法現(xiàn)狀與海上搜救實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出完善中國(guó)海上搜救志愿者相關(guān)立法的建議，以期更好地保護(hù)志愿者權(quán)益，促進(jìn)中國(guó)海上搜救事業(yè)發(fā)展。

海上搜救；志愿者隊(duì)伍；法律地位；法律關(guān)系

一、 問(wèn)題的提出

2015年6月1日深夜11點(diǎn)多，從南京開往重慶的載有454人的“東方之星”號(hào)大型游輪行至長(zhǎng)江湖北監(jiān)利大馬洲水道段時(shí)突遇龍卷風(fēng)，在一兩分鐘內(nèi)迅速翻沉并倒扣在水中。事故發(fā)生后，黨中央、地方領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志立即赴現(xiàn)場(chǎng)指揮救援和應(yīng)急處置工作。交通運(yùn)輸部也啟動(dòng)一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，大批專業(yè)搜救人員、解放軍、武警和消防官兵以及沿江地區(qū)群眾展開了全方位、立體式、拉網(wǎng)式緊張而有序的搜救工作。截至6月13日，成功救助12人，搜救工作結(jié)束。[1]

在這場(chǎng)爭(zhēng)分奪秒、夜以繼日的搜救行動(dòng)中，政府通過(guò)行政措施的及時(shí)引導(dǎo)和科學(xué)調(diào)度對(duì)救援工作的推動(dòng)作用是毋庸置疑的，而眾多公益志愿服務(wù)組織的迅速動(dòng)員和積極響應(yīng)也產(chǎn)生了不容忽視的影響。尤為值得關(guān)注的是在這次救援行動(dòng)中包括了來(lái)自“上海海上搜救中心”“北京藍(lán)天志愿救援隊(duì)”等組織的海上搜救志愿者，他們通常需要親赴近?；蚴鹿拾l(fā)生海域展開施救，承擔(dān)著更多不可預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)。

通過(guò)對(duì)近年來(lái)中國(guó)各海上搜救中心組織的救援行動(dòng)次數(shù)和救助遇險(xiǎn)人員人數(shù)統(tǒng)計(jì)資料的分析，一方面海上搜救應(yīng)急力量在海上救援行動(dòng)中發(fā)揮了不可或缺的作用，成為保障海上安全的最后一道防線。另一方面隨著中國(guó)海洋事業(yè)的蓬勃發(fā)展，海上險(xiǎn)情事故發(fā)生頻率呈現(xiàn)擴(kuò)增趨勢(shì)，海上搜救任務(wù)面臨的形勢(shì)愈發(fā)繁重艱巨。[2]作為海上搜救應(yīng)急隊(duì)伍的重要組成部分，搜救志愿者隊(duì)伍因“數(shù)量多、分布區(qū)域廣、機(jī)動(dòng)靈活、就近快捷、成功率高、成本低”等優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的積極作用日益凸顯。[3]由于海上搜救工作通常針對(duì)海上突發(fā)事件，較之普通的文體賽事、社會(huì)活動(dòng)等志愿服務(wù)更具復(fù)雜的不可預(yù)期性、高度危險(xiǎn)性和情勢(shì)緊迫性等特征，海上搜救志愿者往往容易遭受財(cái)產(chǎn)損失、人身傷害甚至生命損喪等威脅。

以專職人員為主力、以搜救志愿者隊(duì)伍為重要補(bǔ)充是歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的搜救人員的構(gòu)成模式。[4]47以2008年9月全國(guó)首支海上搜救志愿者隊(duì)伍——溫州蒼南海上搜救志愿者總隊(duì)建立為起點(diǎn)① 溫州蒼南海上搜救志愿者總隊(duì)是在溫州市海上搜救中心大力支持下，蒼南縣志愿者協(xié)會(huì)決定成立的分支機(jī)構(gòu)，初期下設(shè)6個(gè)分隊(duì)，有登記注冊(cè)的30艘志愿船和150名志愿者，均為漁船和漁民。志愿隊(duì)伍成立后，定期進(jìn)行海上搜救知識(shí)技能培訓(xùn)，并參與一些實(shí)戰(zhàn)演練。，以2010年12月全國(guó)第一支省級(jí)海上搜救志愿者隊(duì)伍在天津市成立為標(biāo)志② 天津市海上搜救首批志愿者由來(lái)自港航、醫(yī)療、救助、測(cè)繪、氣象、漁業(yè)、打撈及社區(qū)等領(lǐng)域的30名志愿者組成。志愿者中有近一半人員具有大專及以上學(xué)歷，其中包括具備應(yīng)急救援工作等專長(zhǎng)的人員。，近年來(lái)中國(guó)海上搜救中心逐步推進(jìn)海上搜救志愿者隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)程。中國(guó)海上搜救志愿者隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有、從少到多、從弱到強(qiáng)的大跨越。但是目前整體建設(shè)尚處于初步發(fā)展階段。當(dāng)下，暴露出的許多實(shí)際問(wèn)題和缺陷集中表現(xiàn)為：第一，該領(lǐng)域缺乏完善健全的相關(guān)法規(guī)制度，海上搜救志愿者法律地位和法律關(guān)系模糊，志愿者權(quán)利和義務(wù)不明確；第二，志愿組織管理和培訓(xùn)考核體制落后，匱乏高要求的海上搜救技能和自身安全防護(hù)知識(shí)，必要的搜救裝備普及率低，志愿者統(tǒng)一性、協(xié)作性、專業(yè)性水平較差；第三，政府重視度以及公眾認(rèn)可度偏低，配套的補(bǔ)償措施和獎(jiǎng)勵(lì)制度滯后造成志愿者人身保障機(jī)制不完善，挫傷了志愿者自信心和積極性。[4]49必須認(rèn)識(shí)到在此現(xiàn)狀下，海上搜救志愿者隊(duì)伍建設(shè)無(wú)法得到長(zhǎng)足的可持續(xù)性健康發(fā)展，并且不利于動(dòng)員社會(huì)力量對(duì)海上搜救工作的積極參與和全力支持，阻礙海上搜救應(yīng)急工作和搜救事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)構(gòu)建。

二、 海上搜救志愿者之定義

現(xiàn)代志愿服務(wù)的萌芽最早可以追溯到19世紀(jì)初西方國(guó)家宗教性的慈善服務(wù)，至今已有兩百多年的歷史。英國(guó)工業(yè)革命引發(fā)了西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)階層的大動(dòng)蕩，為解決工業(yè)化進(jìn)程帶來(lái)的失業(yè)、貧富差距加大等社會(huì)問(wèn)題，各國(guó)在20世紀(jì)初相繼通過(guò)了一系列有關(guān)社會(huì)福利方面的法規(guī)。在這些社會(huì)福利方案的施行過(guò)程中，眾多社會(huì)團(tuán)體和民間人士紛紛自愿開展服務(wù)工作，志愿者活動(dòng)在各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中發(fā)揮了巨大的作用，志愿者精神和志愿者服務(wù)逐漸得到政府的倡導(dǎo)和鼓勵(lì)。[5]

相對(duì)而言，中國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)起步較晚，在民政部推進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)的號(hào)召下，1989年中國(guó)第一家社區(qū)服務(wù)志愿者協(xié)會(huì)在天津和平區(qū)新興街設(shè)立。20世紀(jì)90年代初，中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)的成立為中國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)的跨越式發(fā)展提供了契機(jī)。經(jīng)過(guò)十多年的建設(shè)，中國(guó)志愿服務(wù)由初期的“一助一”單一化模式發(fā)展為涉及國(guó)際青年交流、城市社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村扶貧開發(fā)、大型賽會(huì)活動(dòng)、環(huán)境保護(hù)、應(yīng)急救援、海外服務(wù)等領(lǐng)域在內(nèi)的廣覆蓋體系。[6]然而截至目前中國(guó)并沒(méi)有一部專門的全國(guó)性志愿者立法，對(duì)于開展和完善志愿者工作更缺乏一套健全的法規(guī)體系，故而對(duì)于“志愿者”一詞還沒(méi)有嚴(yán)謹(jǐn)權(quán)威的統(tǒng)一定義。不過(guò)，由中國(guó)志愿服務(wù)條例觀之，于2006年11月7日頒布的《中國(guó)注冊(cè)志愿者管理辦法》(2013年11月修訂)第2條對(duì)“志愿者”作出如下定義：“志愿者(Volunteer，也稱志愿人員、義工、志工)是指不以物質(zhì)報(bào)酬為目的,利用自己的時(shí)間、技能等資源,自愿為國(guó)家、社會(huì)和他人提供服務(wù)的人。”以此定義出發(fā)，對(duì)志愿者的認(rèn)定主要考察三個(gè)核心要素：一是意志上出于個(gè)人自由意愿的“自愿性”；二是目的層面不求獲取經(jīng)濟(jì)上物質(zhì)回報(bào)的“無(wú)償性”；三是客觀方面通過(guò)個(gè)人付出奉獻(xiàn)社會(huì)的“公益性”。[7]此外，該辦法第3條規(guī)定“注冊(cè)志愿者”是指“按照本辦法規(guī)定的程序，在共青團(tuán)組織及其授權(quán)的志愿者組織注冊(cè)登記、參加服務(wù)活動(dòng)的志愿者。”這一概念的明確，對(duì)“注冊(cè)志愿者”與“志愿者”進(jìn)行了區(qū)分。

中國(guó)目前立法對(duì)于海上搜救志愿者尚無(wú)明確之定義。海上搜救志愿者的性質(zhì)在本質(zhì)上理應(yīng)屬于志愿者之范疇，其復(fù)雜性與特殊性在于志愿服務(wù)活動(dòng)針對(duì)海上搜救而展開。海上搜救志愿者在志愿服務(wù)法律規(guī)范下，亦應(yīng)受海上搜救相關(guān)法律規(guī)范雙重調(diào)整制約。對(duì)海上搜救志愿者概念的鑒定除分析一般志愿者之普遍共性之外，更應(yīng)著重關(guān)注基于“海上搜救”包涵的特殊屬性。海上搜救(Search and Rescue at Sea，簡(jiǎn)稱SAR)由海上搜尋和海上救助兩部分構(gòu)成。狹義上海上搜救的對(duì)象一般僅限于人身安危，具體而言，在船舶海上遇險(xiǎn)后,首先由海上交通安全主管機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的人員、設(shè)施和技術(shù)等條件的統(tǒng)籌協(xié)作、調(diào)配利用來(lái)確定遇險(xiǎn)人員的位置，之后任何收到救援信息的海上搜救力量(SAR Resources)對(duì)遇險(xiǎn)人員實(shí)施救助,向其提供應(yīng)急的、基本的醫(yī)療或其他所需要的服務(wù),并將其轉(zhuǎn)移到安全的地點(diǎn)。[8]此外，審視2006年施行的專門調(diào)整海上搜救活動(dòng)的《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》(2006年)之適用范圍，海上搜救主要是指“海上突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)”① 參見《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》1.3適用范圍1.3.1。，并進(jìn)一步明確“海上突發(fā)事件是指船舶、設(shè)施在海上發(fā)生火災(zāi)、爆炸、碰撞、擱淺、沉沒(méi)，油類物質(zhì)或危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏以及民用航空器海上遇險(xiǎn)造成或可能造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的事件② 參見《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》8.1名詞術(shù)語(yǔ)和縮寫的定義與說(shuō)明第(1)項(xiàng)。。”基此概念，由于船舶遇險(xiǎn)后引發(fā)的溢油、化學(xué)品泄漏等污染事故通常會(huì)對(duì)海洋環(huán)境和資源造成不可恢復(fù)的損害，考慮到海上搜救典型的公益屬性，宜將防治船舶等設(shè)施污損海域甚至整個(gè)海洋環(huán)境的補(bǔ)救涵蓋在海上搜救的范疇內(nèi)。根據(jù)上述界定，海上搜救的客體拓展為包括搜救遇險(xiǎn)人員以及防護(hù)和補(bǔ)救環(huán)境污染等內(nèi)容在內(nèi)的應(yīng)急處置行為。此處需要特別說(shuō)明的是，海上搜救過(guò)程中，無(wú)論救助遇險(xiǎn)船舶船上人命安全，還是針對(duì)發(fā)生泄露污染物的遇險(xiǎn)船舶或設(shè)施進(jìn)行環(huán)境防治，通常伴隨著對(duì)遇險(xiǎn)船舶及設(shè)施等財(cái)產(chǎn)的救助行為?！吨腥A人民共和國(guó)海商法》(1992年通過(guò)，簡(jiǎn)稱《海商法》)第171條將在海上或者與海相通的可航水域，發(fā)生的對(duì)遇險(xiǎn)船舶和其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行的救助規(guī)定為“海難救助”。由此審視，《海商法》將海難救助的客體限定為“遇險(xiǎn)船舶和其他財(cái)產(chǎn)”，故而嚴(yán)格意義上的海難救助僅限于對(duì)物的救助③ 事實(shí)上，根據(jù)《海商法》第185條，在救助作業(yè)中救助人命的救助方，對(duì)獲救人員不得請(qǐng)求酬金，但有權(quán)從相關(guān)救助款項(xiàng)中獲得合理的份額。根據(jù)第177條、第178條、第180條、第182條的規(guī)定，救助方對(duì)構(gòu)成環(huán)境污染損害危險(xiǎn)的船舶或者船上貨物進(jìn)行救助，即可獲得特別補(bǔ)償；取得防止或者減少環(huán)境污染損害效果的，救助方可以請(qǐng)求另行增加特別補(bǔ)償。。所以，從救助內(nèi)容和標(biāo)的觀之，海上搜救與海難救助雖有著緊密聯(lián)系但卻屬于不同的性質(zhì)。在海上搜救過(guò)程中針對(duì)財(cái)產(chǎn)救助事項(xiàng)在符合《海商法》既定要件的情況下可能依法成立海難救助關(guān)系，并應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同海難救助法律關(guān)系性質(zhì)予以相應(yīng)處理。前述應(yīng)急預(yù)案還確立了“政府領(lǐng)導(dǎo)”“統(tǒng)一指揮”的工作原則，即政府對(duì)海上搜救工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)海上突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一指揮④ 參見《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》1.4工作原則第(1)項(xiàng)、第(2)項(xiàng)。?！吨腥A人民共和國(guó)海上交通安全法》(1983年通過(guò))第38條也強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)：“主管機(jī)關(guān)接到求救報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即組織救助。有關(guān)單位和在事故現(xiàn)場(chǎng)附近的船舶、設(shè)施，必須聽從主管機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指揮?！?/p>

現(xiàn)實(shí)中，志愿服務(wù)通常體現(xiàn)為兩種形式，一種是“非注冊(cè)志愿者”⑤ 筆者對(duì)“非注冊(cè)志愿者”“注冊(cè)志愿者”之分類是基于《中國(guó)注冊(cè)志愿者管理辦法》第3條規(guī)定，以是否經(jīng)過(guò)法定程序向相關(guān)組織進(jìn)行登記注冊(cè)為標(biāo)準(zhǔn)。，多指自發(fā)的臨時(shí)性無(wú)固定組織調(diào)整和規(guī)制的見義勇為式助人奉獻(xiàn)行為。另一種即上文提及的“注冊(cè)志愿者”，有統(tǒng)一組織安排和運(yùn)作，采用常態(tài)化模式，志愿者認(rèn)證需要向?qū)ｉT的志愿服務(wù)組織申請(qǐng)登記或注冊(cè)，抑或接受相關(guān)組織招募。目前中國(guó)海上搜救志愿者隊(duì)伍大多以當(dāng)?shù)刂驹刚邫C(jī)構(gòu)的下設(shè)分支、掛靠共青團(tuán)組織、隸屬行業(yè)協(xié)會(huì)等形式呈現(xiàn)。由于前一種志愿者實(shí)踐中身份較難認(rèn)定，且其志愿行為缺乏相關(guān)法律法規(guī)之調(diào)整必要和依據(jù)，因此筆者著重討論有固定組織管理的志愿服務(wù)行為。

綜上，筆者探討的海上搜救志愿者是指自愿向有關(guān)志愿服務(wù)組織注冊(cè)登記或接受其招募管理，利用自己的時(shí)間、學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、體能、技術(shù)等資源，不以獲取報(bào)酬為目的，在國(guó)家海上搜救主管機(jī)關(guān)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指揮下，參加海上突發(fā)事件搜救應(yīng)急行動(dòng)的人員。由此可以明確，海上搜救志愿者不同于偶然性自主參與海上搜救活動(dòng)的人員或組織，而是專指以固定志愿服務(wù)組織形態(tài)呈現(xiàn)，具備較高的組織性、目的性、專業(yè)性、協(xié)作性、長(zhǎng)期性的人員或隊(duì)伍。

三、 海上搜救志愿者執(zhí)行志愿服務(wù)工作時(shí)之法律地位

(一) 海上搜救志愿者身份識(shí)別

對(duì)海上搜救志愿者身份的明確認(rèn)定是分析其法律地位的基礎(chǔ)和前提條件。參照前述定義海上搜救志愿者一般具備以下特征：第一，符合一般志愿者參與志愿服務(wù)具備的自愿性、無(wú)償性和公益性基本要求。第二，以相關(guān)志愿服務(wù)組織為載體，完成規(guī)定的登記或招募程序成為組織的注冊(cè)成員，并接受組織管理和規(guī)制。第三，聽從國(guó)家海上搜救主管機(jī)關(guān)的調(diào)配和指揮。第四，以海上搜救任務(wù)為工作核心，具備海上搜救知識(shí)和技能，完成相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)和考核并取得相應(yīng)資質(zhì)。

另外，海上搜救志愿者的身份識(shí)別還應(yīng)從其民事權(quán)利能力和民事行為能力角度進(jìn)行考察。《中國(guó)注冊(cè)志愿者管理辦法》對(duì)注冊(cè)之基本條件設(shè)定為：“年滿十八周歲或十六至十八周歲以自己勞動(dòng)收入為主要生活來(lái)源者；十四至十八周歲者，須經(jīng)其法定代理人同意；未滿十八周歲的在校學(xué)生申請(qǐng)注冊(cè)的，按所在學(xué)校有關(guān)規(guī)定辦理① 參見《中國(guó)注冊(cè)志愿者管理辦法》第7條第(一)項(xiàng)。。”由此可知，中國(guó)現(xiàn)行規(guī)定并未完全排除限制民事行為能力人在滿足法定條件下成為注冊(cè)志愿者之可能。然結(jié)合注冊(cè)志愿者應(yīng)當(dāng)“具備參加志愿服務(wù)相應(yīng)的基本能力和身體素質(zhì)”② 參見《中國(guó)注冊(cè)志愿者管理辦法》第7條第(二)項(xiàng)。之規(guī)定，考慮到參與海上突發(fā)事故、應(yīng)急救援之情節(jié)緊迫性和事項(xiàng)高危性，往往要求搜救人員具備健全的心理素質(zhì)和良好的身體機(jī)能。故從保護(hù)未成年立場(chǎng)出發(fā)，在海上搜救這一特殊領(lǐng)域，在接受限制民事行為能力人申請(qǐng)和招募其成為志愿者時(shí)應(yīng)審慎綜合考慮多方面因素。這一點(diǎn)在《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007年通過(guò))第26條的規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門可以建立由成年志愿者組成的應(yīng)急救援隊(duì)伍”中也得到了印證。而實(shí)踐中，已有個(gè)別地方海上搜救中心將搜救志愿者的招募年齡明確限定為滿18周歲，所以將海上搜救志愿者之認(rèn)定條件限定為完全民事行為能力人是符合立法意旨和客觀現(xiàn)實(shí)的。[9]8不過(guò)值得商榷的是，完全民事行為能力人包含了老年人這一特殊群體，基于同一原由，為保護(hù)老年人健康，對(duì)于海上搜救領(lǐng)域的志愿者年齡上限作出適宜的規(guī)定也是應(yīng)當(dāng)考慮的。目前現(xiàn)行志愿服務(wù)相關(guān)立法暫無(wú)年齡上限規(guī)定，鑒于限定過(guò)嚴(yán)亦不利于鼓勵(lì)志愿服務(wù)的開展，上限的具體設(shè)定有待于科學(xué)的綜合分析與估量。

(二) 海上搜救志愿者相關(guān)法律關(guān)系

海上搜救志愿者直接接受所在志愿服務(wù)組織的調(diào)配和管理，并以其為媒介，在國(guó)家海上搜救主管機(jī)關(guān)的指揮下開展海上搜尋救援工作。在志愿服務(wù)過(guò)程中，往往會(huì)產(chǎn)生多種多樣的法律關(guān)系和法律紛爭(zhēng)。主要說(shuō)來(lái)，大致集中于搜救志愿者與所在志愿服務(wù)組織之間、搜救志愿者與國(guó)家海上搜救主管機(jī)關(guān)之間以及搜救志愿者與志愿服務(wù)對(duì)象之間。

1.海上搜救志愿者與所在志愿服務(wù)組織之間的法律關(guān)系

海上搜救志愿者出于奉獻(xiàn)國(guó)家、社會(huì)和他人公益之目標(biāo)，在完全而充分的自由意志支配下，或經(jīng)由相關(guān)志愿服務(wù)組織登記批準(zhǔn)成為其“注冊(cè)志愿者”，亦或通過(guò)招募選任成為其“招募志愿者”。在成為其固定成員之后，自愿接受其培訓(xùn)考核、遵守其規(guī)章管理，并直接按照志愿服務(wù)組織的指揮和安排，以其名義無(wú)償從事海上搜救服務(wù)。由此需要明確：第一，雙方基于意思自治合意而形成的這種法律關(guān)系，既從主觀上不抱有獲得經(jīng)濟(jì)物質(zhì)回報(bào)之期待可能性，亦在客觀上不以任何金錢給付為內(nèi)容。第二，在理論層面上，對(duì)于海上搜救志愿組織的法律性質(zhì)，有學(xué)者在對(duì)西方“非營(yíng)利組織”“社會(huì)團(tuán)體法人”等定義缺陷批判與精髓繼承的基礎(chǔ)上，將其界定為“公益性法人”。并進(jìn)一步指出，公益性法人以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益為基礎(chǔ)和目標(biāo)，擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)并能獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。[10]33故海上搜救志愿服務(wù)組織在性質(zhì)上屬于私法意義上的民事主體范疇，志愿者享有與其平等的民事法律地位。

具體而言，相關(guān)志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)或組織發(fā)布招募公告信息的行為可視為要約邀請(qǐng)。志愿者報(bào)名應(yīng)征或申請(qǐng)登記注冊(cè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為要約表示，志愿服務(wù)組織經(jīng)過(guò)一系列資格的審查和篩選程序后，做出對(duì)符合條件的志愿者予以接受或批準(zhǔn)的決定視為承諾達(dá)成。至此雙方就海上搜救這一概括性事項(xiàng)內(nèi)容形成完整的意思表示，建立了合法有效的民事合同關(guān)系。

審視《中華人民共和國(guó)合同法》(1999年通過(guò)，簡(jiǎn)稱《合同法》)第396條之規(guī)定，“委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務(wù)的合同?！焙Ｉ纤丫戎驹刚吲c其所在志愿服務(wù)組織之間的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)定性為無(wú)償?shù)奈泻贤P(guān)系，雙方之間的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)適用相關(guān)民事法律規(guī)范關(guān)于委托合同的規(guī)定。

盡管委托合同原則上是一種諾成性、非要式合同，但實(shí)踐中，搜救志愿者與所在志愿服務(wù)組織通常會(huì)訂立志愿服務(wù)合同。例如，《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》(2007年通過(guò))第13條規(guī)定，志愿者組織與志愿者之間應(yīng)當(dāng)就志愿服務(wù)的主要內(nèi)容協(xié)商一致。任何一方有權(quán)要求簽訂書面協(xié)議。志愿者組織安排志愿者從事對(duì)人身安全、身心健康有較高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)簽訂書面志愿服務(wù)協(xié)議。并且立法對(duì)志愿服務(wù)協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容進(jìn)行了概括性的規(guī)定，通常涉及雙方的權(quán)利與義務(wù)。在《青島市志愿服務(wù)條例》(2008年通過(guò))、《吉林省志愿服務(wù)條例》(2015年修訂)等中也有類似的規(guī)定① 參見《青島市志愿服務(wù)條例》第21條、《吉林省志愿服務(wù)條例》第20條。。基此，雙方之間可能產(chǎn)生合同責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任。

就合同責(zé)任而言，根據(jù)《合同法》第406條之規(guī)定② 參見《合同法》第406條：“無(wú)償?shù)奈泻贤?，因受托人的故意或者重大過(guò)失給委托人造成損失的，委托人可以要求賠償損失。，無(wú)償委托合同適用過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則，即受托人在一般過(guò)失下免于承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，假使海上搜救志愿者沒(méi)有按照與相關(guān)志愿服務(wù)組織簽訂的服務(wù)協(xié)議履行相應(yīng)的義務(wù)，被認(rèn)定為違反雙方之間的委托合同，且志愿者主觀上存有故意或重大過(guò)失，作為委托方的志愿服務(wù)組織有權(quán)要求其承擔(dān)違約責(zé)任。

從侵權(quán)責(zé)任角度觀察，主要表現(xiàn)在志愿服務(wù)組織對(duì)志愿者法定權(quán)利的剝奪和侵害以及因其過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致的志愿者在搜救中遭受人身及財(cái)產(chǎn)等損失兩方面。對(duì)此，志愿者可以依據(jù)現(xiàn)行侵權(quán)責(zé)任法相關(guān)規(guī)定主張損害賠償，進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。對(duì)于諸如志愿組織侵害志愿者個(gè)人隱私和其他依法受保護(hù)的信息等行為，情節(jié)嚴(yán)重的，予以撤銷登記；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任③ 參見《湖北省志愿服務(wù)條例》第41條。。不過(guò)應(yīng)當(dāng)指出，由于海上搜救志愿者個(gè)體對(duì)其遭受侵權(quán)損害后，相關(guān)侵權(quán)責(zé)任要件舉證難度大，從更好地保護(hù)志愿者權(quán)益出發(fā)，相關(guān)志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)適用過(guò)錯(cuò)推定的歸責(zé)原則而非一般侵權(quán)中的過(guò)錯(cuò)侵權(quán)責(zé)任。[10]35

2.海上搜救志愿者與國(guó)家海上搜救主管機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系

中國(guó)海上搜救中心是負(fù)責(zé)海上搜救統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)工作的全國(guó)性機(jī)構(gòu)④ 該機(jī)構(gòu)成立于1989年，依照《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》要求，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際海上搜救工作接軌，其日常工作由原交通部海事局承擔(dān)。2005年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立由原交通部牽頭的國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度，指導(dǎo)全國(guó)海上搜救和船舶污染應(yīng)急反應(yīng)工作。中國(guó)海上搜救中心為部際聯(lián)席會(huì)議制度的辦事機(jī)構(gòu)。。其承擔(dān)著統(tǒng)籌負(fù)責(zé)“組織、協(xié)調(diào)和指揮重大海上人命搜救、船舶污染事故和重要通航水域清障等應(yīng)急處置工作”以及“負(fù)責(zé)國(guó)家海上搜救應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制有關(guān)具體工作”等職能。[11]另外，沿海地方省(市)、自治區(qū)海事局為提高海上搜救效率，滿足區(qū)域內(nèi)海上搜救活動(dòng)的需要，相應(yīng)設(shè)立了省級(jí)搜救中心⑤ 目前除中國(guó)海上搜救中心外，中國(guó)共設(shè)立15個(gè)省(市)級(jí)海上搜救中心，分別是：黑龍江省水上搜救中心、遼寧省海上搜救中心、河北省海上搜救中心、天津市海上搜救中心、山東省海上搜救中心、江蘇省水上搜救中心、上海海上搜救中心、浙江省海上搜救中心、福建省海上搜救中心、廣西壯族自治區(qū)海上搜救中心、新疆維吾爾自治區(qū)水上搜救中心、廣東省海上搜救中心、海南省海上搜救中心、長(zhǎng)江干線水上搜救中心、江西省水上搜救中心。，并由其對(duì)下設(shè)的市(地)級(jí)或縣級(jí)海上搜救分中心進(jìn)行職責(zé)確定和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。故此海上搜救工作的主管機(jī)構(gòu)即是各級(jí)海上搜救中心，由其負(fù)責(zé)海上突發(fā)事件應(yīng)急的組織、協(xié)調(diào)和指揮工作，承擔(dān)海上安全應(yīng)急值守的任務(wù)。

國(guó)家海上搜救主管機(jī)關(guān)在海上突發(fā)事件發(fā)生后，組織、協(xié)調(diào)和指揮搜救活動(dòng)在性質(zhì)上是履行相應(yīng)行政職能的行為，并且一般情況下這種行為指引往往通過(guò)志愿服務(wù)組織間接傳遞給搜救志愿者，志愿者與主管機(jī)關(guān)之間既無(wú)直接的行政隸屬關(guān)系，也不產(chǎn)生直接的民事法律關(guān)系。[12]

3.海上搜救志愿者與志愿服務(wù)對(duì)象之間的法律關(guān)系

理論和立法實(shí)踐將志愿者與搜救服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系定性為“服務(wù)與被服務(wù)”的特殊民事關(guān)系。[9]23這一點(diǎn)在包括山東省、寧波市、杭州市、撫順市、南京市、深圳市、寧夏回族自治區(qū)、湖北省等在內(nèi)的地方性志愿服務(wù)立法中都有所體現(xiàn)。[13]這里所稱的志愿服務(wù)對(duì)象，如前所述為與搜救目標(biāo)客體相對(duì)應(yīng)的接受志愿服務(wù)的法律主體。在海上人命搜救中，接受救助的遇險(xiǎn)人員以及在防治海洋污染中，造成海域環(huán)境污染的相關(guān)設(shè)施及其所屬主體，或者委托進(jìn)行清污作業(yè)方即為志愿服務(wù)對(duì)象。志愿者面向搜救服務(wù)對(duì)象實(shí)施搜尋救援是基于其與志愿服務(wù)組織之間無(wú)償?shù)奈泻贤P(guān)系賦予的義務(wù)，其以志愿服務(wù)組織的名義開展搜救行為完全是按照組織的引導(dǎo)和指示，并不具有法律意義上的行為意思效果，在搜救志愿者與服務(wù)對(duì)象之間沒(méi)有簽訂任何協(xié)議的情況下，雙方之間不能形成合同法律權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，彼此不得主張承擔(dān)合同責(zé)任。當(dāng)然，如果二者之間簽訂有合法有效的志愿服務(wù)協(xié)議，雙方可以依法成立民事合同關(guān)系。一方有違反協(xié)議約定的，合同相對(duì)方可以依據(jù)該協(xié)議或相關(guān)法律規(guī)定要求違約方承擔(dān)合同責(zé)任。再次說(shuō)明的是，海上搜救志愿者在海上搜救志愿服務(wù)中受志愿服務(wù)法律規(guī)范與海上搜救法律規(guī)范優(yōu)先制約，但這并不影響其他海上特殊法律規(guī)范對(duì)其的調(diào)整。鑒于海上搜救內(nèi)容的客體并不包括財(cái)產(chǎn)救助，假使海上搜救志愿者在搜救志愿服務(wù)過(guò)程中，實(shí)施了針對(duì)遇險(xiǎn)船舶及設(shè)施等財(cái)產(chǎn)的救助事項(xiàng)，此時(shí)志愿者之行為已超出海上搜救志愿服務(wù)性質(zhì)之范疇，不受志愿服務(wù)法律制度以及海上搜救法律規(guī)范的制約和調(diào)整。志愿者與服務(wù)對(duì)象可能根據(jù)《海商法》成立海難救助關(guān)系，并可依照相關(guān)海難救助法規(guī)進(jìn)行權(quán)利主張。

在執(zhí)行搜救任務(wù)或?qū)嵤┲驹阜?wù)過(guò)程中，海上搜救志愿者與志愿服務(wù)對(duì)象之間可能出現(xiàn)人身以及財(cái)產(chǎn)損傷的情況，由此還引發(fā)了侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題。一方面，由于志愿服務(wù)對(duì)象的過(guò)錯(cuò)致使志愿者遭受損害，志愿者可以根據(jù)現(xiàn)行侵權(quán)責(zé)任法相關(guān)規(guī)定主張侵害方承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。出于保護(hù)志愿者利益的考量，有些地方立法賦予了相關(guān)志愿組織協(xié)助志愿者依法獲得賠償或補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，甚至當(dāng)出現(xiàn)侵權(quán)人無(wú)法查清、逃逸或無(wú)力賠償?shù)那樾螘r(shí)，志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)先行向志愿者支付賠償金并取得追償權(quán)。[9]28

另一方面，由于海上搜救志愿者的不當(dāng)行為致使志愿服務(wù)對(duì)象遭受侵害，法律責(zé)任的分配和承擔(dān)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)侵權(quán)行為和侵權(quán)結(jié)果的性質(zhì)是否屬于實(shí)施搜救服務(wù)的合理范疇區(qū)別認(rèn)定。第一，海上搜救志愿者的侵權(quán)行為屬于實(shí)施救援的合理措施。被救助對(duì)象在遭遇海上突發(fā)緊急危險(xiǎn)后，其發(fā)出的請(qǐng)求救援信息到達(dá)志愿服務(wù)組織時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為一種邀約，志愿服務(wù)組織經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后作出實(shí)施救援的肯定答復(fù)應(yīng)被視為達(dá)成承諾。由此二者之間成立無(wú)償?shù)摹拔信c被委托的關(guān)系”，志愿組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)委托責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。[14]另外，志愿者作為志愿服務(wù)組織的成員以組織名義實(shí)施救援，志愿組織直接向志愿者發(fā)出搜救派遣與指令并進(jìn)行監(jiān)督管理，此時(shí)的志愿者并不具備主體資格，由此發(fā)生的法律后果應(yīng)當(dāng)歸屬于志愿服務(wù)組織。由上所述，基于合同相對(duì)性原則，即使志愿者在搜救行動(dòng)中因故意或者過(guò)失侵害到搜救服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益，使其遭受損失，產(chǎn)生的侵權(quán)責(zé)任應(yīng)當(dāng)由志愿服務(wù)組織替代承擔(dān)。這樣一方面有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)被救助對(duì)象損害的充分補(bǔ)償，另一方面也減輕了志愿者的法律責(zé)任負(fù)擔(dān)，提高了參與海上搜救活動(dòng)的積極性。不過(guò)志愿服務(wù)組織承擔(dān)的替代責(zé)任并不能完全排除對(duì)志愿者侵權(quán)責(zé)任的追究。志愿者在提供志愿服務(wù)時(shí)有故意或者重大過(guò)失的，志愿服務(wù)組織在承擔(dān)民事責(zé)任后，享有相應(yīng)的追償權(quán)。《江蘇省志愿服務(wù)條例》(2007年通過(guò))第29條即認(rèn)可和采納了該種做法:“志愿者在志愿服務(wù)中，因過(guò)錯(cuò)給志愿服務(wù)對(duì)象造成損失的，由志愿服務(wù)組織依法承擔(dān)民事責(zé)任。志愿服務(wù)組織承擔(dān)民事責(zé)任后，可以向有故意或者重大過(guò)失的志愿者追償?！鳖愃频囊?guī)定亦可見于《湖北省志愿服務(wù)條例》(2015年修訂)第40條。等。但是此處對(duì)于過(guò)錯(cuò)責(zé)任以及追償范圍的規(guī)定仍不明確，例如志愿組織承擔(dān)替代責(zé)任對(duì)于志愿者過(guò)錯(cuò)程度、造成損害程度有無(wú)要求？志愿組織與志愿者之間責(zé)任承擔(dān)份額如何分配？志愿組織享有的是部分求償權(quán)還是全部求償權(quán)？這些問(wèn)題目前立法均無(wú)相應(yīng)明確規(guī)定，有待于進(jìn)一步考量。第二，海上搜救志愿者的侵權(quán)行為并非執(zhí)行搜救任務(wù)，或者搜救行為超越了志愿服務(wù)的合理范圍。該種情形下，原則上應(yīng)當(dāng)由有過(guò)錯(cuò)的志愿者本人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。但志愿服務(wù)組織作為志愿者的組織、管理、監(jiān)督主體，如果在合理限度范圍內(nèi)未對(duì)海上搜救志愿者實(shí)施救援活動(dòng)盡到“一般安全注意義務(wù)”，未完全履行“安全保障義務(wù)”① 《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(2003年通過(guò))第6條規(guī)定：“從事住宿、餐飲、娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者其他社會(huì)活動(dòng)的自然人、法人、其他組織，未盡合理限度范圍內(nèi)的安全保障義務(wù)致使他人遭受人身?yè)p害，賠償權(quán)利人請(qǐng)求其承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持?！?，亦應(yīng)當(dāng)根據(jù)其過(guò)錯(cuò)程度承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任。[9]29

四、海上搜救志愿者立法實(shí)踐與建議

由于歐美和亞洲的許多國(guó)家、地區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)起步早、規(guī)模大，加之國(guó)內(nèi)法律保障和救濟(jì)機(jī)制日益完善健全，為志愿服務(wù)活動(dòng)的持續(xù)繁榮營(yíng)造了良好的發(fā)展環(huán)境，奠定了廣泛的群眾基礎(chǔ)。這些國(guó)家志愿服務(wù)事業(yè)已逐步走上規(guī)范化、程序化和法制化軌道。[15]以美國(guó)為例，其志愿服務(wù)立法體系已相對(duì)成熟，主要包括：1973年《志愿服務(wù)法》(DomesticVolunteerServiceActof1973)、1989年《國(guó)內(nèi)志愿服務(wù)法修正案》(DomesticVolunteerServiceAmendmentActof1989)，1990年《全國(guó)與社區(qū)服務(wù)法》(NationalandCommunityServiceActof1990)，1992年《全國(guó)與社區(qū)服務(wù)技藝修正案》(NationalandCommunityServiceTechnicalAmendmentsActof1992)，1993年《全國(guó)與社區(qū)服務(wù)信用法》(NationalandCommunityserviceTrustActof1993)，以及1997年《志愿者保護(hù)法》(VolunteerProtectionActof1997)。再如，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)志愿服務(wù)法制建設(shè)也相當(dāng)發(fā)達(dá)，以2001年《臺(tái)灣志愿服務(wù)法》為根據(jù)，相關(guān)機(jī)構(gòu)先后出臺(tái)了為數(shù)眾多的針對(duì)不同志愿服務(wù)領(lǐng)域的具體執(zhí)行條例。

當(dāng)前中國(guó)海上搜救領(lǐng)域法律體系主要由中國(guó)加入的國(guó)際公約，法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章，地方性法規(guī)三個(gè)方面構(gòu)成。[16]國(guó)際公約方面主要包括：《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》(1985年6月加入)、《1982年聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(1996年5月加入)等。法律方面主要包括：《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》《海商法》。行政法規(guī)有《中華人民共和國(guó)漁港水域交通安全管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》；部門規(guī)章有《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》《中華人民共和國(guó)海事行政許可條件規(guī)定》。地方性法規(guī)方面有《廣西壯族自治區(qū)海上搜尋救助條例》(2006年通過(guò))、《天津市海上搜尋救助規(guī)定》(2007年通過(guò))、《江蘇省水上搜尋救助條例》(2009年通過(guò))、《河北省海上搜尋救助規(guī)定》(2010年通過(guò))、《山東省海上搜尋救助辦法》(2011年通過(guò))、《黑龍江省水上搜尋救助條例》(2013年通過(guò))、《上海市海上搜尋救助管理辦法》(2013年通過(guò))、《福建省海上搜尋救助規(guī)定》(2015年通過(guò))等。

中國(guó)目前仍無(wú)一部專門調(diào)整志愿服務(wù)的全國(guó)性志愿者立法。自1999年廣東省頒布實(shí)施中國(guó)第一部《青年志愿服務(wù)條例》以后，志愿服務(wù)立法范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。雖然各省市相繼制定出臺(tái)了針對(duì)志愿者的規(guī)范條例，并且在一定程度上發(fā)揮了引導(dǎo)和調(diào)整志愿活動(dòng)的效用，然而這些零散的地方性法規(guī)由于立法級(jí)別較低、體系結(jié)構(gòu)混亂、法律概念模糊、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容籠統(tǒng)、法律責(zé)任粗疏等原因，缺乏體系性和可操作性，很多空泛的規(guī)定流于形式，難以有效規(guī)制和調(diào)和志愿活動(dòng)中的各種法律關(guān)系和法律糾紛?；耍瑢?duì)中國(guó)海上搜救志愿者建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)立法提出如下建議。

(一) 制定專門的志愿者立法，增設(shè)專章明確海上搜救志愿者權(quán)利與義務(wù)

近年來(lái)社會(huì)各界關(guān)于出臺(tái)實(shí)施全國(guó)性志愿服務(wù)立法的呼吁愈發(fā)強(qiáng)烈。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到制定中國(guó)志愿服務(wù)專門性立法的條件也日益成熟：一方面，隨著奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)等大型國(guó)際文體賽事的頻繁召開和舉辦，中國(guó)公民對(duì)志愿服務(wù)的認(rèn)識(shí)不斷深化和提高，越來(lái)越多的人以飽滿的熱情積極參加到各種志愿服務(wù)隊(duì)伍中。另一方面，以中國(guó)三十余部地方性志愿服務(wù)立法多年的實(shí)踐探索為依托，以國(guó)外發(fā)達(dá)成熟的志愿服務(wù)立法體系為借鑒，中國(guó)統(tǒng)一的全國(guó)性志愿服務(wù)立法具備較為扎實(shí)的理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

針對(duì)海上搜救這一特殊領(lǐng)域，建議在專門的志愿服務(wù)立法中，以單章(節(jié))的方式進(jìn)行具體規(guī)定。縱觀目前各省市實(shí)施的志愿服務(wù)相關(guān)立法，大多都以概括性事項(xiàng)列舉的方式確定了志愿服務(wù)的范圍。然而均未明確寫入海上搜救領(lǐng)域，如果勉強(qiáng)將其含括在“應(yīng)急救助”“搶險(xiǎn)救災(zāi)”這一概念下，也只有黑龍江省、吉林省、山東省、江蘇省、廣東省、寧夏回族自治區(qū)、天津市、濟(jì)南市、南京市、寧波市、成都市寥寥數(shù)個(gè)地方立法有所規(guī)定。對(duì)應(yīng)急搶救，尤其是海上搜救這一領(lǐng)域的不重視甚至忽略直接限制和阻礙了海上搜救志愿者隊(duì)伍的建設(shè)和海上搜救事業(yè)的發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)海上搜救志愿服務(wù)立法地位，切實(shí)將海上搜救志愿者建設(shè)納入志愿服務(wù)事業(yè)的總體框架之中。

權(quán)利與義務(wù)關(guān)系是海上搜救志愿者立法體系的核心內(nèi)容。然審視各省市志愿者相關(guān)立法，志愿者權(quán)利與義務(wù)方面的規(guī)定基本上大同小異、簡(jiǎn)單粗略，妨礙了志愿者合法權(quán)益的保障和志愿服務(wù)事業(yè)的進(jìn)一步拓展。結(jié)合海上搜救活動(dòng)領(lǐng)域高度的危險(xiǎn)性、實(shí)踐性、專業(yè)性等特殊屬性，強(qiáng)調(diào)以保護(hù)志愿者權(quán)利為重心，明確志愿者在海上搜救服務(wù)中所享有的權(quán)利以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。一般而言，《中國(guó)注冊(cè)志愿者管理辦法》以及地方性志愿服務(wù)立法等規(guī)范性文件中確認(rèn)和規(guī)定的普通志愿者享有的主要權(quán)利和履行的基本義務(wù)，都應(yīng)當(dāng)適用于海上搜救志愿者。除此之外，在權(quán)利方面，針對(duì)非常態(tài)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中更為復(fù)雜和特殊的法律關(guān)系，在應(yīng)急法制中更應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)急志愿者在應(yīng)急服務(wù)中的特殊權(quán)利和義務(wù)予以專門規(guī)定。這些特殊權(quán)利主要包括安全保障權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)以及對(duì)從事應(yīng)急志愿服務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的知情權(quán)。[17]62-63具體到海上搜救領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定賦予搜救志愿者如下特殊權(quán)利：第一，人身安全保障權(quán)。作為公民的基本權(quán)利，人身安全保障權(quán)對(duì)于實(shí)施緊急性與危險(xiǎn)性救援任務(wù)的海上搜救志愿者而言要求更為迫切。于此，應(yīng)當(dāng)立法逐步將海上搜救志愿者納入社會(huì)保障體系，并盡快落實(shí)志愿者全員人身意外傷害投保。第二，獲取專業(yè)知識(shí)技能培訓(xùn)權(quán)及物質(zhì)幫助權(quán)。海上搜救任務(wù)極具實(shí)踐性和專業(yè)性，克服海上搜救環(huán)境不利條件，實(shí)現(xiàn)搜救效果，除了具備相應(yīng)的搜救技能，還依賴于專業(yè)的技術(shù)設(shè)備。搜救志愿者有權(quán)要求配備必要充分的搜救及防護(hù)裝置和設(shè)施。第三，對(duì)搜救活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)、防范措施的知悉權(quán)。海上搜救志愿服務(wù)內(nèi)容及風(fēng)險(xiǎn)真實(shí)、必要的知情權(quán)對(duì)于海上搜救志愿者理性有序參加和開展志愿服務(wù)，避免和降低搜救任務(wù)中人身和財(cái)產(chǎn)損傷十分重要。這就要求志愿組織在招募和開展具體志愿服務(wù)活動(dòng)前，切實(shí)充分履行向志愿者告知活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)、注意事項(xiàng)、應(yīng)對(duì)和規(guī)避損傷措施等信息的法定義務(wù)。在義務(wù)方面，非應(yīng)急狀態(tài)下，原則上參加志愿服務(wù)的時(shí)間、地點(diǎn)、項(xiàng)目以及方式等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由志愿者自主決定。但在突發(fā)事件處置中，應(yīng)急志愿者應(yīng)當(dāng)服從主管機(jī)關(guān)的統(tǒng)一安排與指揮，尤其是在志愿者個(gè)人自主志愿服務(wù)權(quán)利與主管機(jī)關(guān)行政應(yīng)急權(quán)發(fā)生沖突的情況下。[17]63為此，通過(guò)立法明確將服從主管機(jī)關(guān)統(tǒng)一安排與指揮規(guī)定為海上搜救志愿者的強(qiáng)制義務(wù)十分必要。這意味著，海上搜救志愿者一旦基于自由意志自愿加入志愿者隊(duì)伍，在實(shí)施搜救活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)接受和服從主管機(jī)關(guān)下達(dá)的安排與指揮，不得無(wú)故拒絕執(zhí)行搜救任務(wù)，更不得擅自在搜救過(guò)程中停止和退出搜救作業(yè)。

(二) 健全海上搜救志愿者法律保障體系，完善法律糾紛解決救濟(jì)機(jī)制

解決志愿者參與志愿服務(wù)活動(dòng)的最基本擔(dān)憂，首先，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善而充分的保障和救濟(jì)制度。很多歐美發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)將志愿服務(wù)納入本國(guó)的社會(huì)保障體系。考慮到海上搜救的工種特殊性和高度危險(xiǎn)性，以立法形式將搜救志愿者納入社會(huì)保障體系值得中國(guó)參照。其次，積極構(gòu)建有效的激勵(lì)和合理的補(bǔ)償機(jī)制，提高志愿者參與的使命感和自豪感。在志愿服務(wù)法律規(guī)范下，海上搜救志愿者因執(zhí)行志愿服務(wù)，不得向志愿服務(wù)組織或搜救服務(wù)對(duì)象主張任何經(jīng)濟(jì)報(bào)酬① 此處的例外是，如前所述，假使海上搜救志愿者在搜救過(guò)程中伴隨產(chǎn)生了符合《海商法》規(guī)定的不屬于志愿服務(wù)范圍的財(cái)產(chǎn)救助情形，可以依據(jù)《海商法》相關(guān)規(guī)定主張報(bào)酬或補(bǔ)償。。但是，為了最大程度上鼓舞搜救志愿者的公益熱情和促進(jìn)海上搜救志愿服務(wù)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以立法落實(shí)對(duì)志愿者的激勵(lì)補(bǔ)償制度。這里的激勵(lì)并非單純的物質(zhì)金錢褒獎(jiǎng)，而是強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)志愿者的精神鼓勵(lì)和表彰滿足其實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的精神需求。目前，在一些搜救責(zé)任區(qū)專業(yè)救助力量不足的現(xiàn)實(shí)條件下，商船和漁船等社會(huì)救助船舶也參與到了搜救任務(wù)中。而現(xiàn)有的搜救體制下，對(duì)該部分船艇經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償缺乏政策和法律上支持。故而對(duì)于因執(zhí)行海上搜救任務(wù)而給志愿者造成的諸如油料燃?xì)庀?、船期作業(yè)延誤損失等合理費(fèi)用及成本支出、損失等款項(xiàng)，以及在海上搜救活動(dòng)中因自然原因等不可抗力受到人身或財(cái)產(chǎn)損失的志愿者，應(yīng)當(dāng)成立專項(xiàng)補(bǔ)償資金，建立國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償和受益相對(duì)人適當(dāng)補(bǔ)償制度，明確補(bǔ)償?shù)木唧w范圍及事項(xiàng)、對(duì)應(yīng)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)及程序，公開補(bǔ)償資金的管理和使用流程。再次，積極探索海上搜救活動(dòng)的強(qiáng)制社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)化保險(xiǎn)途徑，在財(cái)政條件允許的基礎(chǔ)上，盡快落實(shí)志愿者全員投保進(jìn)程加強(qiáng)志愿者風(fēng)險(xiǎn)防范。以此“推進(jìn)建立社會(huì)保障、公共保障、組織保障和個(gè)人保障‘四位一體’的保障和救濟(jì)體系” 以切實(shí)滿足志愿者合法訴求。[18]現(xiàn)行地方性志愿服務(wù)立法中，針對(duì)在志愿服務(wù)過(guò)程中發(fā)生的糾紛法律責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題，鮮有規(guī)定涉及。即使有相關(guān)規(guī)定的也大多十分簡(jiǎn)潔、概括，基本為原則性內(nèi)容。尤其體現(xiàn)在沒(méi)有對(duì)參與志愿服務(wù)過(guò)程的各相關(guān)主體之間形成的不同法律關(guān)系進(jìn)行區(qū)分從而分別規(guī)定。雖然海上搜救志愿服務(wù)是一種無(wú)償性的社會(huì)公益活動(dòng)，但這并不影響服務(wù)過(guò)程中各種法律關(guān)系和法律糾紛的產(chǎn)生。以立法形式明確各方之間法律關(guān)系的性質(zhì)以及法律責(zé)任的分配和承擔(dān)，對(duì)于規(guī)范和促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)是至關(guān)重要的。尤其是針對(duì)海上搜救志愿者，一方面在合理程度內(nèi)要盡量縮減其責(zé)任承擔(dān)的范圍和條件，從而減輕其責(zé)任承擔(dān)壓力提高參與積極性，另一方面也必須強(qiáng)調(diào)志愿者因故意或重大過(guò)失，給他人或社會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p害產(chǎn)生惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)依法追究其民事甚至刑事法律責(zé)任，以此增強(qiáng)其志愿服務(wù)的事業(yè)心和責(zé)任心。

充分的權(quán)利保障依賴于完善的糾紛救濟(jì)機(jī)制。關(guān)于解決程序問(wèn)題，《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》第31條首次明確，“志愿者、志愿者組織、接受志愿服務(wù)的組織或者個(gè)人在志愿服務(wù)活動(dòng)中發(fā)生爭(zhēng)議的，可以協(xié)商解決，也可以依法向人民法院提起訴訟?！痹摋l賦予了當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)方式或途徑的合法依據(jù)，即當(dāng)事人可以根據(jù)不同情況或選擇協(xié)商調(diào)解，或選擇訴諸司法審判。

(三) 規(guī)范海上搜救志愿者注冊(cè)準(zhǔn)入制度，深化培訓(xùn)、考核和評(píng)價(jià)機(jī)制

檢視當(dāng)前各省市地方性法規(guī)中關(guān)于志愿者資格條件的規(guī)定，雖然大多集中在年齡、自愿、身心素質(zhì)、能力技能、服務(wù)時(shí)間計(jì)量、遵紀(jì)守法等方面，但具體要求往往參差不齊，形色各異，有的省市諸如山東省、杭州市志愿服務(wù)立法中至今甚至沒(méi)有涉及。志愿者資格條件的不明確、不統(tǒng)一，不利于志愿者隊(duì)伍的組建和整編，妨礙了志愿服務(wù)整體事業(yè)的健康發(fā)展。為此，有必要明確相對(duì)一致的志愿者資格要求，建立全國(guó)統(tǒng)一的志愿者準(zhǔn)入制度。尤其針對(duì)海上搜救等特殊領(lǐng)域，需要提高志愿者的選拔標(biāo)準(zhǔn)，將應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)險(xiǎn)情的身心素質(zhì)和專業(yè)救援技能、經(jīng)驗(yàn)納入審核范圍。

海上突發(fā)險(xiǎn)情通常伴隨惡劣的天氣、復(fù)雜的海況而產(chǎn)生，志愿者在開展搜救工作過(guò)程中面臨著較之陸地救援更大的風(fēng)險(xiǎn)，這意味著對(duì)于志愿者自身的專業(yè)技能和素質(zhì)提出了更高的要求。在這種情況下，對(duì)于志愿者科學(xué)有效的培訓(xùn)制度顯得格外重要。培訓(xùn)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)在全面深刻分析海上搜救活動(dòng)實(shí)際需要的基礎(chǔ)上，遵循最實(shí)用、最高效、易操作的原則，分層次、分階段進(jìn)行。[18]基礎(chǔ)課程一方面應(yīng)當(dāng)注重理論層面海上搜救領(lǐng)域相關(guān)安全常識(shí)和法制的解讀，另一方面需要強(qiáng)化實(shí)踐中實(shí)用專業(yè)技能和工具的掌握，并且周期性開展搜救模擬實(shí)戰(zhàn)演練。此外，合理的考核制度也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定明確的考核標(biāo)準(zhǔn)和要求以保證志愿者參與海上搜救的適任能力。對(duì)于完成基礎(chǔ)課程，評(píng)估考核合格的，可以參加更高水平和級(jí)別的培訓(xùn)項(xiàng)目并獲取相應(yīng)的資質(zhì)。

關(guān)于志愿者服務(wù)尚沒(méi)有全國(guó)性統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前部分地方采取服務(wù)時(shí)間和質(zhì)量相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考量。以《湖北省志愿服務(wù)條例》第37條為例：“實(shí)行注冊(cè)志愿者星級(jí)評(píng)定制度，志愿者協(xié)會(huì)根據(jù)志愿服務(wù)時(shí)間和服務(wù)質(zhì)量等，對(duì)注冊(cè)志愿者進(jìn)行星級(jí)評(píng)定?！痹诖嘶A(chǔ)上，志愿者服務(wù)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)性、全面性、動(dòng)態(tài)性衡量原則。建議將海上搜救志愿者日常培訓(xùn)的完成度、執(zhí)行工作的責(zé)任感和與志愿組織、其他志愿者協(xié)調(diào)狀況等因素納入評(píng)測(cè)，并根據(jù)實(shí)際情況不斷拓寬考評(píng)視角、延伸考評(píng)階段。

(四) 加強(qiáng)海上搜救志愿者相關(guān)普法宣傳，更新全民海上搜救理念與意識(shí)

客觀地講，志愿服務(wù)事業(yè)尤其是海上搜救領(lǐng)域的志愿者隊(duì)伍在中國(guó)興起晚，發(fā)展時(shí)間也相對(duì)較短，各方面建設(shè)還極不成熟。這直接導(dǎo)致了中國(guó)公眾在海上搜救、海上搜救志愿者等相關(guān)方面，缺乏廣泛而深刻的認(rèn)識(shí)和了解。例如一般社會(huì)群眾普遍存在“志愿者是無(wú)償服務(wù)，不需要資源支持”“志愿服務(wù)強(qiáng)調(diào)公益性就是要以犧牲個(gè)人自我為代價(jià)”甚至志愿服務(wù)可有可無(wú)等誤解。[19]

當(dāng)下，國(guó)際社會(huì)尤其是沿海國(guó)家和地區(qū)，愈發(fā)關(guān)注和重視海上搜救志愿者隊(duì)伍建設(shè)事業(yè)。全面實(shí)現(xiàn)中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，充分履行國(guó)際責(zé)任，建設(shè)一項(xiàng)發(fā)達(dá)健全的海上公益事業(yè)和志愿服務(wù)體系應(yīng)是其題中應(yīng)有之義。為此，應(yīng)當(dāng)在切實(shí)落實(shí)中國(guó)海上應(yīng)急救助“專群結(jié)合”的工作要求下，盡快完善以國(guó)家海上專業(yè)救助隊(duì)伍為主，以海上搜救志愿者隊(duì)伍為重要補(bǔ)充的現(xiàn)代海上救助體系建設(shè)。這就需要我們?cè)谏钊攵浞终J(rèn)識(shí)建設(shè)海上搜救志愿者隊(duì)伍的重大意義基礎(chǔ)上，廣泛促進(jìn)和加強(qiáng)相關(guān)法制宣傳和教育，提高社會(huì)公眾海上危機(jī)和救助意識(shí)，積極傳播和弘揚(yáng)志愿服務(wù)理念，為海上應(yīng)急救助事業(yè)、海上搜救志愿者隊(duì)伍發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍，構(gòu)建公眾力量積極廣泛參與海上志愿搜救活動(dòng)的和諧社會(huì)美好局面。

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LIANG Xiao-cheng.Management of maritime search and rescue volunteers in Britain and its enlightenment to China[J].Navigation，2014(1)：75.(in Chinese)

[19]杜海鵬.科學(xué)發(fā)展海上救助志愿者隊(duì)伍的分析與思考[J].中國(guó)水運(yùn)，2012(9)：27.

DU Hai-peng.Analysis and thinking on the scientific development of maritime search and rescue volunteers[J].China Water Transport，2012(9)：27.(in Chinese)

Study on the relevant legal issues and practice regarding maritime search and rescue volunteers in China

SHI Xiao-qi

(Law School，Shandong University，Jinan 250000，China)

Volunteers constitute an indispensable and beneficial component of the force for maritime search and rescue. With the flourishing development of marine affairs and the in-depth implementation of the strategy of building a powerful maritime country，volunteers are now playing a more and more significant role in developing search and rescue work and ensuring the marine safety. This paper begins with the discussion of the definition of volunteers for maritime search and rescue. On the issue of their legal status when implementing voluntary service，this paper analyzes legal relationships among volunteers，voluntary organizations, competent national authorities and voluntary receivers in details. On the basis of the current situation of legislation and practice status related to voluntary service for maritime search and rescue，the paper puts forward some suggestions aiming at improving the relevant legal system，with a view to better protecting benefits of volunteers and promote development of maritime search and rescue progress.

maritime search and rescue；volunteers contingent；legal status；legal relationships

2016-01-13

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“完善我國(guó)海洋法律體系研究”(15ZDB178)，國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“南海低敏感領(lǐng)域合作機(jī)制研究”(12XFX035)

史曉琪(1990-)，男，山西陽(yáng)泉人，山東大學(xué)法學(xué)院國(guó)際法專業(yè)碩士研究生，E-mail：sxqallun@hotmail.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)01-0073-10

史曉琪．中國(guó)海上搜救志愿者相關(guān)法律問(wèn)題與立法實(shí)踐[J]．中國(guó)海商法研究，2016，27(1)：73-82