中國(guó)法下船舶溢油導(dǎo)致海洋環(huán)境污染損害的索賠

盧 珊，楊文貴

(北京市海通律師事務(wù)所，北京 100028)

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中國(guó)法下船舶溢油導(dǎo)致海洋環(huán)境污染損害的索賠

盧 珊，楊文貴

(北京市海通律師事務(wù)所，北京 100028)

船舶溢油事故往往會(huì)導(dǎo)致海洋環(huán)境的污染損害。對(duì)于海洋環(huán)境污染損害的賠償，中國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)中仍存在許多不明確之處，在司法實(shí)踐中也爭(zhēng)議不斷。隨著中國(guó)公益訴訟制度的完善，對(duì)海洋環(huán)境污染損害的索賠主體產(chǎn)生了新的認(rèn)識(shí)和爭(zhēng)議。根據(jù)《修正1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約的1992年議定書》對(duì)“污染損害”定義的發(fā)展過(guò)程，詳細(xì)分析司法實(shí)踐中對(duì)海洋環(huán)境污染損害的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及索賠方應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任。

船舶油污損害；海洋環(huán)境恢復(fù)措施；合理恢復(fù)措施

船舶溢油事故往往導(dǎo)致海洋環(huán)境的污染損害，包括海洋生態(tài)環(huán)境的污染損害以及天然漁業(yè)資源的污染損害。隨著人們環(huán)保意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，向船東提起的海洋環(huán)境污染損害的索賠也越來(lái)越多。然而，在中國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)下，針對(duì)此種索賠的多個(gè)法律問(wèn)題仍然存在許多不明之處且爭(zhēng)議不斷。

一、 中國(guó)關(guān)于海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)姆芍贫?/h2>

對(duì)于船舶溢油事故導(dǎo)致海洋環(huán)境污染損害所產(chǎn)生的船東責(zé)任及賠償問(wèn)題，中國(guó)目前處于國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)普通法、國(guó)內(nèi)特別法以及各類法規(guī)、規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)共存的局面。

(一)國(guó)際公約

在船舶油污導(dǎo)致海洋環(huán)境損害賠償方面，中國(guó)先后于1980年1月30日加入了《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》(簡(jiǎn)稱《1969油污公約》)，1999年1月5日提出接受《修正1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約的1992年議定書》(簡(jiǎn)稱《1992油污公約》，于2000年1月5日對(duì)中國(guó)正式生效)；又于2008年12月9日加入了《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》(簡(jiǎn)稱《燃油公約》，于2009年3月9日對(duì)中國(guó)生效)。

同時(shí)，中國(guó)還是《1992年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》(簡(jiǎn)稱《1992基金公約》)的締約國(guó)，但提出了保留，該公約僅適用于中國(guó)香港地區(qū)。

(二)法律

1999年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布了新的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)，該法作為規(guī)范海洋環(huán)境方面的特別法，至今一直在保護(hù)海洋環(huán)境以及防治海洋環(huán)境污染方面發(fā)揮著重要的作用。

2015年1月1日起，新的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)正式實(shí)施，該法所稱的環(huán)境包括海洋，適用范圍包括中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域。

此外，《中華人民共和國(guó)海商法》《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》)以及《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》等均從不同的法律角度涉及到船舶污染損害賠償?shù)膯?wèn)題。

(三)其他法規(guī)、規(guī)章等

2009年，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》，國(guó)務(wù)院頒布了《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(簡(jiǎn)稱《防污條例》)，建立了一系列船舶污染海洋環(huán)境方面的賠償制度，包括船舶污染事故的賠償原則、賠償限額、強(qiáng)制油污責(zé)任保險(xiǎn)以及船舶油污損害賠償基金。

之后，為貫徹執(zhí)行《防污條例》建立的船舶油污損害賠償基金制度，交通運(yùn)輸部和財(cái)政部先后聯(lián)合制定了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》以及《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法實(shí)施細(xì)則》。2015年6月，中國(guó)船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)正式成立，同時(shí)，相關(guān)的索賠指南和理賠導(dǎo)則也正在公開征求意見，即將正式發(fā)布。

2011年，為正確審理船舶油污損害賠償糾紛案件，解決司法實(shí)踐中存在的困難和問(wèn)題，最高人民法院還公布了《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《油污司法解釋》)，對(duì)審理船舶油污損害賠償?shù)姆蛇m用、油污責(zé)任、賠償范圍與損失認(rèn)定等方面做出了具體規(guī)定。

同時(shí)，關(guān)于船舶油污損害賠償?shù)脑u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法，國(guó)家海洋局制定了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》并頒布了《海洋生態(tài)損害國(guó)家損失索賠辦法》，農(nóng)業(yè)部制定了《水域污染事故漁業(yè)損失計(jì)算方法規(guī)定》，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局聯(lián)合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)制定了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算方法》等。

二、海洋環(huán)境污染損害的索賠主體

與船舶油污損害導(dǎo)致的其他類型索賠不同，對(duì)海洋環(huán)境污染損害的賠償并非是對(duì)某一特定主體所遭受的損失或者損害的賠償。[1]477根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，原告應(yīng)當(dāng)是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；而根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》，海洋自然資源應(yīng)屬于國(guó)家所有，即全民所有制。因此，從法律角度講，在中國(guó)有權(quán)利提出海洋環(huán)境污染損害索賠的主體應(yīng)當(dāng)為國(guó)家，但是國(guó)家是個(gè)抽象概念，那么具體應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)代表國(guó)家行使這項(xiàng)權(quán)利？這涉及到中國(guó)的公益訴訟制度，因?yàn)榇嬖谟诤Ｑ蟓h(huán)境之上的利益是公共利益，而非特定人的利益。[2]

(一)國(guó)家行政主管部門

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。”同時(shí)，依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條對(duì)不同國(guó)家行政主管部門的職責(zé)描述、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》以及《防污條例》的相關(guān)規(guī)定，在目前的司法實(shí)踐中，對(duì)海洋環(huán)境污染損害的索賠大多由海洋局和漁業(yè)局向責(zé)任船東或者責(zé)任保險(xiǎn)人提出，前者主要針對(duì)恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境的費(fèi)用，后者索賠中長(zhǎng)期天然漁業(yè)資源的恢復(fù)費(fèi)用。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》作為確認(rèn)國(guó)家機(jī)關(guān)具備海洋環(huán)境污染損害原告資格的法律依據(jù)，源于2002年的“塔斯曼?！币缬褪鹿试V訟案件，目前大多數(shù)的司法判例也據(jù)此認(rèn)可了海洋局和漁業(yè)局在海洋環(huán)境污染損害案件中的原告資格。

(二)社會(huì)組織

新《民事訴訟法》第55條首次規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境……等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！笨梢姡袷鹿嬖V訟的起訴主體具有法定性，該條款將原告范圍指向了其他法律，為中國(guó)民事公益訴訟確立了“基本法+單行法”的制度模式。[3]對(duì)于“法律規(guī)定的有關(guān)組織”，新《環(huán)境保護(hù)法》第58條進(jìn)一步明確指出符合條件的社會(huì)組織有權(quán)提起民事公益訴訟。同時(shí)，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的有權(quán)提起民事公益訴訟的社會(huì)組織需要符合的條件做出了更詳細(xì)的說(shuō)明。

據(jù)此，自2015年《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施以來(lái)，符合條件的社會(huì)組織也有權(quán)利對(duì)海洋環(huán)境污染損害提起民事公益訴訟。

(三)人民檢察院

2015年7月1日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，其中授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)，試點(diǎn)期限為二年。隨后，最高人民檢察院頒布了《檢查機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，指出檢查機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟。

2015年12月16日，最高人民檢察院進(jìn)一步頒布了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，對(duì)檢查機(jī)關(guān)提起公益訴訟的線索來(lái)源、線索移送、立案程序、調(diào)查核實(shí)、舉證責(zé)任等作了具體規(guī)定，以確保試點(diǎn)工作在法律框架和授權(quán)范圍內(nèi)開展。

(四)司法實(shí)踐與分析

隨著中國(guó)民事公益訴訟法律制度的發(fā)展，在環(huán)境污染方面，法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)、符合條件的社會(huì)組織以及人民檢察院均可能成為適格的原告。但是在海洋環(huán)境污染方面，因?yàn)椤逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》作為海洋環(huán)境方面的特別法，僅授予相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)合法訴權(quán)，基于“特別法優(yōu)先于普通法”的原則，社會(huì)組織是否仍有權(quán)利對(duì)海洋環(huán)境污染提起民事公益訴訟，近期的司法實(shí)踐存在著不同的理解。

針對(duì)5年前中石油大連大孤山新港碼頭儲(chǔ)油罐輸油管線發(fā)生起火爆炸導(dǎo)致大量石油泄漏入海的海洋污染事故(簡(jiǎn)稱大連716溢油事故)，2015年6月5日，基于《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)的法律法規(guī)，大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)將中石油訴至大連海事法院，索賠6.45億元用于海洋生態(tài)損失及環(huán)境修復(fù)。6月18日，大連海事法院裁定不予立案受理。據(jù)報(bào)道稱，法院認(rèn)為依據(jù)2000年實(shí)施的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，“破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由海洋環(huán)境監(jiān)管部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”，而該協(xié)會(huì)是一家環(huán)保組織，并非行政主管部門，不具備訴訟主體資格。[4]大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)因不服一審裁定準(zhǔn)備上訴時(shí)，中石油同意出資2億元建立專項(xiàng)資金，大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)接受資金，并承諾不再上訴。因此，該案件最終未通過(guò)司法程序而結(jié)案。

與大連海事法院的觀點(diǎn)相反，針對(duì)蓬萊19-3油田溢油事故，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)(簡(jiǎn)稱基金會(huì))向青島海事法院提起了環(huán)境公益訴訟，請(qǐng)求法院判令被告康菲石油和中海油使渤海灣生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到事故發(fā)生前的狀態(tài)。雖然蓬萊19-3溢油事故與大連716溢油事故性質(zhì)非常類似，但是青島海事法院采取了不一樣的態(tài)度。2015年7月7日，青島海事法院向基金會(huì)發(fā)送了立案通知書，“康菲溢油案”環(huán)境公益訴訟正式立案，成為中國(guó)第一個(gè)由社會(huì)組織提起并得到受理的海洋環(huán)境類公益訴訟案件。[5]

盡管上述兩個(gè)案件并非由船舶油污事故引起，但是在索賠主體的法律適用上具有參考意義。顯然，鑒于“特別法優(yōu)先于普通法”的原則，在海洋環(huán)境污染損害方面，《海洋環(huán)境保護(hù)法》的適用可以排除《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，所以有觀點(diǎn)認(rèn)為社會(huì)組織作為海洋環(huán)境公益訴訟的索賠方不具備法律依據(jù)；但是也有其他觀點(diǎn)認(rèn)為，基于“新法優(yōu)于舊法”的原則，《環(huán)境保護(hù)法》可以作為對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的補(bǔ)充適用，所以社會(huì)組織有權(quán)依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定提起海洋環(huán)境公益訴訟。

在這一點(diǎn)上，筆者認(rèn)為對(duì)海洋環(huán)境污染損害的索賠，無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)還是社會(huì)組織作為原告，均屬于公益訴訟的性質(zhì)，而針對(duì)同一船舶污染事故導(dǎo)致的同一海洋環(huán)境污染損害，污染者應(yīng)對(duì)公共利益這一個(gè)法律關(guān)系僅承擔(dān)一次賠償，這也符合中國(guó)民法“一事不再理”的原則。因此，在解決海洋環(huán)境污染損害原告資格的法律爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)避免發(fā)生多個(gè)原告在公益訴訟制度下對(duì)污染者進(jìn)行重復(fù)索賠的情況。就此筆者建議，《海洋環(huán)境保護(hù)法》作為特別法應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用，即“由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”；其次，在這樣的國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有行使索賠權(quán)的情況下，社會(huì)組織依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》將有權(quán)利取而代之向污染者提起公益訴訟；最后，在沒(méi)有適格原告或者適格原告不提起訴訟的情況下，人民檢察院可以提起訴訟。當(dāng)然，這樣的法律適用邏輯將會(huì)導(dǎo)致另外一個(gè)不確定性，即各方當(dāng)事人適用于同樣的訴訟時(shí)效，社會(huì)組織如何能夠一方面知曉相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在訴訟時(shí)效內(nèi)不會(huì)提起公益訴訟，而另一方面保證其自身能夠在訴訟時(shí)效內(nèi)提起公益訴訟。

簡(jiǎn)言之，關(guān)于認(rèn)定海洋環(huán)境污染損害公益訴訟原告資格的法律爭(zhēng)議，主要源于《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》發(fā)展的不平衡，我們也期待今后的法律修訂或司法解釋可以對(duì)該爭(zhēng)議做出釋明。

三、 海洋環(huán)境污染損害恢復(fù)措施的費(fèi)用評(píng)估

對(duì)海洋環(huán)境污染損害的價(jià)值評(píng)估一直是一個(gè)復(fù)雜的難題，而相關(guān)公約對(duì)“環(huán)境損害”的定義給此方面的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提供了一些有價(jià)值的參考建議。

(一)環(huán)境損害的定義

在《1992油污公約》之前，《1969油污公約》對(duì)“污染損害”的定義中并未明確提及“環(huán)境損害”。因此，在當(dāng)時(shí)的情況下，對(duì)海洋環(huán)境的污染損害是否可以索賠將基于各國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)此進(jìn)行的解釋，這導(dǎo)致了國(guó)際上的不一致做法和理解上的分歧。[6]479

1979年前蘇聯(lián)油輪“Antonio Gramsci”輪原油泄漏事故是《1969油污公約》面臨的第一起海洋環(huán)境污染損害索賠，評(píng)估價(jià)值最終以所謂的“Methodika”數(shù)學(xué)模型來(lái)計(jì)算。因?yàn)樘K聯(lián)未加入《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》，索賠者最終在船舶所有人設(shè)立的責(zé)任限制基金中達(dá)成了分配協(xié)議，這種估價(jià)方式?jīng)]有通過(guò)法律程序的考察。然而，該案直接導(dǎo)致了1971年基金在1980年達(dá)成了決定：“國(guó)際油污賠償基金對(duì)損害賠償額的估算不能建立在依據(jù)理論模式抽象估算損失的基礎(chǔ)上① 參見Resolution No.3 of the 1971 Fund，F(xiàn)UND/A/ES,1/13。?！彪S后，在1981年舉行的國(guó)際油污損害賠償基金大會(huì)上，與會(huì)者一致簽署了工作組的提議，即賠償應(yīng)當(dāng)僅限于遭受可量化的經(jīng)濟(jì)損失的索賠人② 參見Report of the Fifth Intersessional Working Group，F(xiàn)UND/A.4/10。，沒(méi)有任何一方對(duì)此決定提出異議。

考慮到對(duì)“環(huán)境損害”定義的需求，在研究《設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約1984年議定書》(簡(jiǎn)稱《1984基金公約》)討論稿時(shí)，工作組一致同意將“環(huán)境污染恢復(fù)的合理費(fèi)用”視為“污染損害”，同時(shí)，為了避免類似“Antonio Gramsci”輪的純理論性賠償，該定義中還加入了這樣限制性的措辭，即“實(shí)際采取的或?qū)⒁扇〉摹雹?參見Report of the Fifth Intersessional Working Group，F(xiàn)UND/A.4/10 p.487。，最終形成了目前對(duì)“環(huán)境損害”的定義，即《1992油污公約》和《燃油公約》的相關(guān)條款規(guī)定，“污染損害”包含“從船體排出的油類事故造成的環(huán)境損害”，并同時(shí)表明“環(huán)境損害的賠償，應(yīng)限于已實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用”(compensation for impairment of the environment shall be limited to costs of reasonable measures of reinstatement actually undertaken or to be undertaken)。同時(shí)，中國(guó)在制定《油污司法解釋》第9條時(shí)也參考了公約的定義，即“船舶油污損害賠償范圍包括：……(四)對(duì)受污染的環(huán)境已采取或?qū)⒁扇『侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用。”

上述“環(huán)境損害”定義的發(fā)展歷程表明，可得到賠償?shù)暮Ｑ蟓h(huán)境污染損害應(yīng)該是建立在合理的可估算的經(jīng)濟(jì)損失基礎(chǔ)上的，應(yīng)主要考慮兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即“合理的”以及“已采取的或?qū)⒁扇〉摹薄?/p>

(二)合理的恢復(fù)措施

第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是恢復(fù)措施的“合理性”。由于海洋環(huán)境千變?nèi)f化，“合理性”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該取決于客觀上對(duì)各種綜合因素的衡量，如恢復(fù)措施在技術(shù)因素上所考慮的溢油類型，溢油事故地點(diǎn)的氣候環(huán)境和其他環(huán)境性因素④ 參見71 FUND/WGR.7/21，para.7.3.15。，以及海洋自我恢復(fù)能力、恢復(fù)時(shí)間、污染造成的影響程度等。

盡管船舶溢油事故往往被媒體稱之為“環(huán)境災(zāi)難”，它也確實(shí)有可能會(huì)對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重的短期影響，但是許多研究表明即使重大的溢油事故也不會(huì)造成永久的海洋環(huán)境損害，這些溢油事故通常不會(huì)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境構(gòu)成慢性威脅。[1]359海洋環(huán)境恢復(fù)措施主要包括環(huán)境的自我修復(fù)和包括清污行為、在建相應(yīng)資源等在內(nèi)的人工恢復(fù)措施，旨在使受污染的海洋環(huán)境恢復(fù)至遭受污染損害之前的狀態(tài)。[7]根據(jù)國(guó)際油輪船東防污染聯(lián)盟(簡(jiǎn)稱ITOPF)的大量研究報(bào)告，對(duì)受污染的海洋環(huán)境所采取的第一步恢復(fù)措施應(yīng)該是清除污染，以使其在物理?xiàng)l件和化學(xué)條件上都適合恢復(fù)。一旦清污工作完成，最有效的恢復(fù)措施通常是依靠環(huán)境的自我修復(fù)能力。許多案例都表明自然恢復(fù)的速度相對(duì)較快，而大多數(shù)人工措施非但沒(méi)有加速自然恢復(fù)的過(guò)程，反而可能干擾了海洋的自然恢復(fù)期。因此，自然恢復(fù)是最佳的海洋環(huán)境恢復(fù)措施，甚至在許多案例中它是唯一有效的恢復(fù)措施⑤ 參見The International Tanker Owners Pollution Federation Limited，Admissibility of Claims for Compensation for Environmental Damage Under the 1992 Civil Liability and Fund Conventions，92FUND/WGR.3，para.6.2。。

簡(jiǎn)言之，并非每一起海洋環(huán)境污染事故都需要采取人工恢復(fù)措施，因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境有極強(qiáng)的自然恢復(fù)功能，只有在某些特殊情況下，人工恢復(fù)措施才可能是“合理的”?；鸸ぷ鹘M一直在研究恢復(fù)措施費(fèi)用的“合理性”標(biāo)準(zhǔn)，并在《1992年國(guó)際油污賠償基金索賠手冊(cè)》(簡(jiǎn)稱《索賠手冊(cè)》)中建議只有滿足以下條件的恢復(fù)環(huán)境措施所產(chǎn)生的費(fèi)用才可以得到賠償① 參見1992 Fund Claims Manual，2005 Revision，para.3.6.5。：(1)措施有望明顯地加快自然恢復(fù)進(jìn)程；(2)措施旨在防止油污可能造成的進(jìn)一步損害；(3)措施應(yīng)盡可能避免導(dǎo)致其他棲息地的退化或?qū)ζ渌匀换蚪?jīng)濟(jì)資源的不良后果；(4)采取的措施在技術(shù)上是可行的；(5)采取措施發(fā)生的費(fèi)用應(yīng)與損害的程度和持續(xù)時(shí)間以及可能收益的程度成比例。

雖然《基金公約》僅適用于《油污公約》所定義的船舶，且在中國(guó)僅適用于香港地區(qū)，但是上述《索賠手冊(cè)》中所確定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)在中國(guó)大陸地區(qū)評(píng)估恢復(fù)措施的“合理性”具有指導(dǎo)意義。而事實(shí)上，中國(guó)正在起草的《船舶油污損害賠償基金索賠指南》(征求意見稿)② 參見《船舶油污損害賠償基金索賠指南》(征求意見稿)第四節(jié)：恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源措施費(fèi)用的索賠。在制定評(píng)估恢復(fù)措施的標(biāo)準(zhǔn)方面，也參考了《索賠手冊(cè)》的前述標(biāo)準(zhǔn)。

(三)已實(shí)際采取的或?qū)⒁扇〉?/p>

第二個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)為恢復(fù)措施必須是“已實(shí)際采取的或?qū)⒁扇〉摹?。從上述“環(huán)境損害”定義的發(fā)展來(lái)看，最初對(duì)此標(biāo)準(zhǔn)的理解旨在強(qiáng)調(diào)對(duì)恢復(fù)措施所產(chǎn)生的費(fèi)用進(jìn)行賠償時(shí)，不應(yīng)是基于理論公式所計(jì)算出的抽象損失額③ 參見Resolution No. 3 of the 1971 Fund, FUND/A/ES.1/13。。

首先，業(yè)界普遍認(rèn)可“污染損害”定義中的“actually”(實(shí)際)一詞明確排除了基于純數(shù)學(xué)公式計(jì)算得出的，卻沒(méi)有實(shí)際證據(jù)證明恢復(fù)措施費(fèi)用發(fā)生的海洋環(huán)境污染損害索賠。值得注意的是，在“環(huán)境損害”的定義中，“actually”(實(shí)際)一詞不僅適用于“undertaken”(已經(jīng)采取的)，還適用于“to be undertaken”(將要采取的)，前者是指事實(shí)上已經(jīng)支出的用于環(huán)境恢復(fù)措施的費(fèi)用；后者主要強(qiáng)調(diào)一旦賠償?shù)轿?，索賠人將可以實(shí)際采取的合理的恢復(fù)措施，也就是說(shuō)，索賠人應(yīng)當(dāng)提供關(guān)于將要采取的合理恢復(fù)措施的詳細(xì)計(jì)劃，這個(gè)計(jì)劃需是成熟有效的，而沒(méi)有被實(shí)施僅僅是因?yàn)槿鄙儋Y金投入。[6]488

其次，如前所述，海洋環(huán)境的恢復(fù)需要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，人工采取的有效的恢復(fù)措施也僅僅是為短期內(nèi)可以加速這種自然恢復(fù)的進(jìn)程。從這個(gè)角度講，“to be taken”(將要采取的)措施也應(yīng)當(dāng)是在近期將立即實(shí)施的計(jì)劃，而可能在遙遠(yuǎn)的將來(lái)所采取的恢復(fù)措施計(jì)劃是不應(yīng)當(dāng)?shù)玫劫r償?shù)?。這樣限制性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)能夠有效地保護(hù)船舶油污損害導(dǎo)致的其他受害方的合法權(quán)益。在發(fā)生重大船舶溢油事故后，船東往往會(huì)設(shè)立海事賠償責(zé)任限制基金或油污損害賠償責(zé)任限制基金，所有受害方將在基金中按比例受償，因此如果不對(duì)這種將要采取的恢復(fù)措施所產(chǎn)生的費(fèi)用進(jìn)行嚴(yán)格的限定，這部分尚未發(fā)生的費(fèi)用將可能大大地降低其他遭受實(shí)際損害的當(dāng)事方在基金中按比例分配到的賠償。基于同樣的考慮，中國(guó)于2012年制定《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》時(shí)，由于國(guó)內(nèi)基金賠償限額較低，第17條甚至將索賠范圍僅限定在“已采取的恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等措施所產(chǎn)生的費(fèi)用”。

最后，“actually taken or to be taken”(實(shí)際采取的或?qū)⒁扇〉?應(yīng)當(dāng)與事故船舶造成的某一溢油事故所對(duì)應(yīng)，公約對(duì)“污染損害”的定義范圍也限定在由“本次”船體溢油導(dǎo)致的環(huán)境損失。因?yàn)樨?zé)任人應(yīng)當(dāng)僅對(duì)其自身行為導(dǎo)致的損害負(fù)責(zé)，而沒(méi)有義務(wù)承擔(dān)針對(duì)某一污染區(qū)域所采取的普遍的恢復(fù)措施所發(fā)生的費(fèi)用。[6]489

(四)司法實(shí)踐分析

在中國(guó)的司法實(shí)踐中，對(duì)海洋環(huán)境污染損害的索賠主要分為中長(zhǎng)期天然漁業(yè)資源索賠和海洋生態(tài)環(huán)境索賠兩個(gè)部分。對(duì)于中長(zhǎng)期的天然漁業(yè)資源損失，賠償通常依據(jù)農(nóng)業(yè)部的《水域污染事故漁業(yè)損失計(jì)算方法規(guī)定》和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算方法》進(jìn)行理論計(jì)算；對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境，賠償通常依據(jù)國(guó)家海洋局制定的《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》進(jìn)行計(jì)算。近幾年，這種評(píng)估方法普遍得到了大多數(shù)法院的認(rèn)可，但是基于上述對(duì)“環(huán)境損害”的定義和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的分析，筆者并不認(rèn)同這種普遍做法，以下將通過(guò)一個(gè)近期的實(shí)際案例進(jìn)行具體分析。

1.案件事實(shí)

2010年，被告所有的A船在某海域因發(fā)生碰撞導(dǎo)致沉沒(méi)，并有黑色油污泄漏。該市海洋與漁業(yè)局起訴被告船東，要求其賠償溢油對(duì)海洋漁業(yè)資源以及生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的和可能產(chǎn)生的一切性質(zhì)的損害、損失和費(fèi)用，并提供了司法鑒定中心做出的三份報(bào)告作為證據(jù)。三份報(bào)告的相關(guān)結(jié)論分別為：(1)事故海域海面油類為A船溢油泄漏所致；(2)本次溢油事故造成漁業(yè)資源直接經(jīng)濟(jì)損失為423.5萬(wàn)元人民幣，根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算方法》的規(guī)定：“由于漁業(yè)水域環(huán)境污染、破壞造成天然漁業(yè)資源損害，在計(jì)算經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，應(yīng)考慮天然漁業(yè)資源的恢復(fù)費(fèi)用，原則上不低于直接經(jīng)濟(jì)損失的3倍”，故天然漁業(yè)資源的恢復(fù)費(fèi)用=423.5×3=1 270.5萬(wàn)元；(3)本次溢油事故造成的環(huán)境損害價(jià)值合計(jì)為2 067.03萬(wàn)元，其中環(huán)境容量損害價(jià)值為1 670萬(wàn)元，生態(tài)服務(wù)功能損害為397.03萬(wàn)元。

此外，原告還提供證據(jù)表明，自2010年以來(lái)，該市所屬的省級(jí)海洋與漁業(yè)廳曾多次下文并組織實(shí)施人工增殖放流項(xiàng)目、人工魚礁建設(shè)項(xiàng)目以及漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)項(xiàng)目計(jì)劃，本次事故海域正是上述項(xiàng)目的重點(diǎn)漁區(qū)。2010年至2013年，在事故海域，海洋環(huán)境生態(tài)修復(fù)已實(shí)際投入的資金中，增殖放流占1 601.5萬(wàn)元。

2.司法判決

一審海事法院支持了原告的全部訴訟請(qǐng)求，認(rèn)為根據(jù)《油污司法解釋》第17條關(guān)于船舶油污損害賠償范圍的規(guī)定，司法鑒定報(bào)告認(rèn)可的天然漁業(yè)資源恢復(fù)費(fèi)用1 270.5萬(wàn)元和環(huán)境損害價(jià)值2 067.03萬(wàn)元屬于第4項(xiàng)“對(duì)受污染的環(huán)境已采取或?qū)⒁扇『侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用”。

被告上訴至高級(jí)人民法院，二審判決維持了一審判決的上述觀點(diǎn)：關(guān)于天然漁業(yè)資源的恢復(fù)措施，二審判決進(jìn)一步闡釋增殖放流項(xiàng)目計(jì)劃雖然不是針對(duì)本次溢油事故造成損失制定的專項(xiàng)計(jì)劃，但該增殖放流項(xiàng)目的實(shí)施目的與受污染海域環(huán)境需要合理修復(fù)的目的相同，該項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為修復(fù)天然漁業(yè)資源的有效措施之一。自污染事故發(fā)生后，漁業(yè)局實(shí)際投入專項(xiàng)資金的數(shù)額已遠(yuǎn)大于司法鑒定報(bào)告認(rèn)定的數(shù)額，因此，該報(bào)告中認(rèn)定的天然漁業(yè)資源恢復(fù)措施費(fèi)用應(yīng)由被告承擔(dān)；關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)措施，司法鑒定報(bào)告對(duì)于環(huán)境容量損失的認(rèn)定是通過(guò)影子工程法進(jìn)行計(jì)算得出，該報(bào)告對(duì)于治理環(huán)境污染提出了確定的恢復(fù)措施應(yīng)采取的方案，且鑒定認(rèn)定了該方案實(shí)施的具體費(fèi)用，符合《油污司法解釋》第17條第4項(xiàng)的規(guī)定。

3.原告的舉證責(zé)任分析

本案應(yīng)首先適用《燃油公約》，但是因?yàn)椤队臀鬯痉ń忉尅放c《燃油公約》對(duì)“環(huán)境損害”的定義是一致的，各方對(duì)本案直接適用《油污司法解釋》并沒(méi)有異議。

關(guān)于海洋環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用的判決部分，筆者認(rèn)為并不符合公約對(duì)“環(huán)境損害”的定義和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

第一，原告并未提供任何證據(jù)證明其索賠費(fèi)用的“合理性”。支持原告索賠費(fèi)用的證據(jù)主要是三份司法鑒定報(bào)告，而鑒定報(bào)告僅基于抽象的計(jì)算公式估算出了天然漁業(yè)資源和海洋生態(tài)環(huán)境的修復(fù)費(fèi)用，并未提及具體的修復(fù)措施，更未評(píng)估分析修復(fù)措施的合理性。如前所述，在大部分的案例中，海洋環(huán)境的恢復(fù)主要依靠其自我凈化能力，而非人工干預(yù)，除非在技術(shù)可行性、顯著加速恢復(fù)環(huán)境等方面可以證明這種人工采取的恢復(fù)措施是合理的，因此只有“合理的”恢復(fù)措施費(fèi)用才屬于船舶油污損害的賠償范圍，原告應(yīng)當(dāng)首先對(duì)恢復(fù)措施的“合理性”承擔(dān)舉證責(zé)任。

第二，原告索賠的恢復(fù)措施費(fèi)用均是基于抽象公式和理論方法計(jì)算得出，既沒(méi)有說(shuō)明其已經(jīng)采取了何種恢復(fù)措施，也沒(méi)有提出任何將要采取的具體恢復(fù)措施計(jì)劃。雖然司法鑒定報(bào)告通過(guò)影子工程法對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)措施費(fèi)用進(jìn)行了估算，即建設(shè)污水處理廠、處理溢油擴(kuò)散海域所涉及的水體的總體費(fèi)用，但是一方面原告沒(méi)有對(duì)這種恢復(fù)措施的可行性和必要性進(jìn)行評(píng)估，另一方面也沒(méi)有證明該措施已經(jīng)被原告列入實(shí)施計(jì)劃，一旦資金到位，將會(huì)立即執(zhí)行。可見，原告提供的證據(jù)并未從本質(zhì)上證明其索賠的費(fèi)用符合“實(shí)際采取的或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施”的標(biāo)準(zhǔn)。盡管司法鑒定報(bào)告所引用的計(jì)算方法是參照了相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但是根據(jù)中國(guó)“公約優(yōu)先適用”的法律原則，當(dāng)這些標(biāo)準(zhǔn)與公約以及司法解釋的定義明顯沖突時(shí)，原告應(yīng)證明其對(duì)海洋環(huán)境污染損害的索賠符合公約和司法解釋對(duì)“環(huán)境損害”的定義。

第三，盡管二審法院將增殖放流計(jì)劃視為已經(jīng)采取的對(duì)天然漁業(yè)資源的合理恢復(fù)措施，但是法院也同時(shí)承認(rèn)了該措施并非針對(duì)本次溢油事故而采取。如前述分析，根據(jù)公約對(duì)“污染損害”定義的理解，實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉幕謴?fù)措施應(yīng)是針對(duì)某一次特定的船體溢油事故所導(dǎo)致的污染而采取的行動(dòng)，污染者應(yīng)當(dāng)僅為其自身行為造成的污染后果負(fù)責(zé)。而本案中相關(guān)政府部門制定的增殖放流計(jì)劃是一個(gè)長(zhǎng)期的漁業(yè)政策，即使沒(méi)有船舶溢油事故發(fā)生，該計(jì)劃仍然會(huì)被執(zhí)行并由政府財(cái)政撥款。因此，從增殖放流計(jì)劃的角度解釋被告需承擔(dān)恢復(fù)措施的費(fèi)用，顯然缺乏充分的法律依據(jù)。

綜上所述，筆者認(rèn)為針對(duì)“已實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施”所產(chǎn)生的費(fèi)用進(jìn)行索賠時(shí)，原告首先應(yīng)當(dāng)舉證證明“環(huán)境損害”符合“環(huán)境損害”的定義和標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，原告首先應(yīng)當(dāng)證明恢復(fù)措施的“合理性”，至少證明這些措施在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)層面是可以明顯加速自然恢復(fù)進(jìn)程的；原告其次應(yīng)當(dāng)證明為采取這些合理措施實(shí)際產(chǎn)生了哪些費(fèi)用，這些費(fèi)用須是可量化的，而不是基于理論公式計(jì)算得出的；最后對(duì)于“將要采取的”合理措施，原告應(yīng)當(dāng)提供詳細(xì)的可實(shí)施的恢復(fù)計(jì)劃，并證明原告僅因?yàn)槿狈Y金而無(wú)法立即執(zhí)行這個(gè)措施，且欲實(shí)施這些計(jì)劃所產(chǎn)生的費(fèi)用屬于可估算的經(jīng)濟(jì)損失。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著公約對(duì)“污染損害”定義的進(jìn)一步明確和中國(guó)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的發(fā)展，船舶油污導(dǎo)致的海洋環(huán)境污染損害是可以獲得賠償?shù)?，但是由于中?guó)在此方面仍處于公約、特別法與普通法、法規(guī)規(guī)章以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等共存的混亂局面，使得在司法實(shí)踐中對(duì)“海洋環(huán)境污染損害”的索賠存在著諸多爭(zhēng)議。

對(duì)于索賠資格，海洋環(huán)境的損害并非由特殊個(gè)體所遭受，因此屬于公共利益受損的公益訴訟范疇。在海洋環(huán)境遭受污染損害時(shí)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》賦予“國(guó)家主管機(jī)關(guān)”相應(yīng)的索賠資格；《環(huán)境保護(hù)法》又進(jìn)一步增加了“社會(huì)組織”可以作為公益訴訟索賠主體的規(guī)定。但是因?yàn)樘貏e法與普通法關(guān)于海洋環(huán)境公益訴訟制度的建設(shè)不相匹配，“社會(huì)組織”是否可以作為海洋環(huán)境公益訴訟的索賠人在司法實(shí)踐中產(chǎn)生了不同的理解。

對(duì)于海洋環(huán)境污染損害恢復(fù)措施費(fèi)用的評(píng)估，公約對(duì)“環(huán)境損害”做出了明確的定義，并從該定義的發(fā)展歷程可見，公約對(duì)“環(huán)境損害”的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要集中在“合理性”和“已實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉摹?，前者主要?qiáng)調(diào)人工恢復(fù)措施的必要性；后者主要強(qiáng)調(diào)索賠金額應(yīng)是非基于模型公式得出的可量化的經(jīng)濟(jì)損失。但是目前大多數(shù)的司法實(shí)踐對(duì)海洋環(huán)境污染損害的評(píng)估均采用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中建議的抽象公式進(jìn)行估算，而忽略了公約對(duì)“環(huán)境損害”定義的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

為完善中國(guó)海洋環(huán)境污染損害賠償法律制度，筆者建議未來(lái)的法律法規(guī)建設(shè)或司法實(shí)踐應(yīng)明確海洋環(huán)境污染損害索賠的原告資格及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，與中國(guó)參加的公約相關(guān)規(guī)定接軌。

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LU Shan,YANG Wen-gui

(Hai Tong & Partners，Beijing 100028，China)

Vessel-sourced oil pollution can cause damage to marine environment. When claiming for the compensation of impairment of marine environment, some legal issues are ambiguous under current Chinese legislations and controversial in judicial practice. With the improvement of public interest litigation system in China, new recognitions and disputes in respect of the title to sue for compensation of impairment of marine environment are arising. In this paper, by examing the development of definition of “pollution damage” in theInternationalMaritimeOrganizationProtocolof1992toAmendtheInternationalConventiononCivilLiabilityforOilPollutionDamageof1969, the assessment of such compensation and the claimant’s burden of proof in judicial practice are illustrated in details.

vessel-sourced oil pollution damage；reinstatement of marine environment；reasonable measures

2016-01-15

盧珊(1984-)，女，遼寧沈陽(yáng)人，北京市海通律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)律師，E-mail:shan.lu@haitonglawyer.com；楊文貴(1958-)，男，福建福州人，北京市海通律師事務(wù)所主任，中國(guó)海事仲裁委員會(huì)仲裁員，中國(guó)海商法協(xié)會(huì)理事，E-mail:greg.yang@haitonglawyer.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)01-0097-07

盧珊，楊文貴．中國(guó)法下船舶溢油導(dǎo)致海洋環(huán)境污染損害的索賠[J]．中國(guó)海商法研究，2016，27(1)：97-103