建設(shè)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略背景下中國海警體制改革的思考

李培志

(武警學(xué)院 研究生部，河北 廊坊　065000)

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建設(shè)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略背景下中國海警體制改革的思考

李培志

(武警學(xué)院 研究生部，河北 廊坊065000)

深化中國海警體制改革是實(shí)施海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略、加強(qiáng)我國海洋監(jiān)管、提高海上維權(quán)執(zhí)法效能、構(gòu)建我國海上安全戰(zhàn)略體系的必由之路。中國海警正在整合之中，尚未建立完善的法律、裝備、教育培訓(xùn)、合作交流等體系和機(jī)制。今后應(yīng)強(qiáng)力推進(jìn)實(shí)施整合、繼續(xù)深化體制改革，建立現(xiàn)代海岸警衛(wèi)制度。

中國海警；海岸警衛(wèi)隊(duì)；海上執(zhí)法；海洋強(qiáng)國

2012年11月，黨的十八大提出“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”的國家戰(zhàn)略目標(biāo)后，翌年2月召開的十八屆二中全會上通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》決定組建中國海警局。中國海警局的組建成為貫徹我國建設(shè)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要舉措。參照國際社會普遍做法，根據(jù)我國國家戰(zhàn)略以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，建設(shè)有中國特色的海岸警衛(wèi)體制，建立一支高效精干的海上維權(quán)執(zhí)法隊(duì)伍是當(dāng)前中國海警建設(shè)與發(fā)展的重點(diǎn)問題。

一、我國海警體制改革的時代背景

(一)傳承弘揚(yáng)中國傳統(tǒng)文化、建設(shè)海洋強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)“中國夢”的重要舉措

“中國夢”的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福，建設(shè)強(qiáng)大的社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興[1]，使中華民族在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、國防等方面恢復(fù)漢、唐等歷史時期在世界上的領(lǐng)先地位和影響力。農(nóng)耕文明是中華傳統(tǒng)文化的主體部分，但中華傳統(tǒng)文化體系中從來不缺乏海洋文明要素。上古時期，發(fā)源于渤海之濱、航運(yùn)發(fā)達(dá)、擅長商業(yè)和手工業(yè)、富有擴(kuò)張和進(jìn)取精神等海洋文化要素的東夷族融入殷商文化并隨著商王朝的征服活動融入中華文化體系。[2]正是這些豐富的海洋文化元素促使秦漢以后的封建王朝屢屢出現(xiàn)走出國門的沖動，在中國這樣一個長期以農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的相對封閉的沿海國家，產(chǎn)生了源遠(yuǎn)流長的海上絲綢之路。這條海上絲綢之路與陸地絲綢之路遙相呼應(yīng)，溝通中外經(jīng)濟(jì)文化交流，推動著唐宋以后中國封建王朝達(dá)到發(fā)展的巔峰，也使中國成為世界文明的領(lǐng)跑者。歷史上中華民族的繁榮昌盛，離不開對外貿(mào)易和科技，離不開海洋，新時期中華民族的偉大復(fù)興同樣離不開海洋。中共十八大提出的建設(shè)海洋強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，以及隨后實(shí)施的“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想，開啟了我國開發(fā)和利用海洋的新紀(jì)元。中國必須摒棄清代以來妄自尊大、閉關(guān)自守的狹隘的民族意識和世界觀，恢復(fù)我國傳統(tǒng)海洋文明中開放包容和開拓進(jìn)取的精神，積極走向海洋、走向世界，平等互利、共同發(fā)展。

(二)我國海上安全戰(zhàn)略發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

從目前我國所面臨的國際環(huán)境看，威脅我國和平與發(fā)展以及國家安全的，既有潛在的軍事、政治威脅，也有非傳統(tǒng)安全因素。首先，我國已與周邊絕大多數(shù)國家簽訂陸地邊界條約，但至今沒有同任何一個周邊國家劃定海上邊界，與周邊海洋鄰國仍存在海洋領(lǐng)土和權(quán)益的矛盾和糾紛。進(jìn)入21世紀(jì)，美國外交方略的最重要的使命之一是在外交、經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略和其他方面鎖定于亞太地區(qū)[3]，實(shí)施“重返亞太”國家戰(zhàn)略。面對中國的復(fù)興，積極拉攏日本等國家，建立或強(qiáng)化多種軍事、政治合作機(jī)制，形成了對中國的包圍圈，嚴(yán)重威脅中國的海洋戰(zhàn)略。[4]近期，在美國的挑唆支持下，周邊鄰國在南海仲裁案、釣魚島問題、黃巖島等島礁問題和南海航行等問題上不斷挑起事端。隨著我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施，綜合實(shí)力的迅速提升，這種威脅越來越顯著，很可能介入我國與周邊國家的海上爭端、海洋劃界等海上事件。另外，近年來，海上安全事故、跨國犯罪、海盜、海上自然災(zāi)害等海上非傳統(tǒng)安全問題也嚴(yán)重威脅著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國家安全。

數(shù)十年來，為刻意營造經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的和平穩(wěn)定環(huán)境，我國在外交上實(shí)行韜光養(yǎng)晦政策，導(dǎo)致海洋領(lǐng)土和權(quán)益不斷受到周邊國家的蠶食，這與我國實(shí)力不強(qiáng)，海上武裝力量不強(qiáng)有直接關(guān)系。[5]單純依靠外交辭令是不可能維護(hù)國家海洋權(quán)益的。未來我國與周邊鄰國的海洋領(lǐng)土和權(quán)益的爭端不可避免，在局部地區(qū)和一定時期，矛盾和沖突甚至可能會激化，極有可能引發(fā)武裝沖突或者戰(zhàn)爭。要想在海洋領(lǐng)土和權(quán)益問題上占據(jù)主動，維護(hù)應(yīng)有的權(quán)益，在強(qiáng)大的綜合國力作保障的同時，既要實(shí)施強(qiáng)硬而又靈活的外交策略，建設(shè)強(qiáng)大的海軍做后盾，還要建設(shè)一支裝備精良，戰(zhàn)斗力強(qiáng)，業(yè)務(wù)熟練，勇于、善于、擅于海上爭端現(xiàn)場前臺斗爭的海警隊(duì)伍。

(三)提高海上執(zhí)法隊(duì)伍效能、提高海洋管理水平的必由之路

近年來，我國海洋管理和開發(fā)面臨嚴(yán)峻形勢，海洋領(lǐng)土完整、海洋權(quán)益得不到有效維護(hù)。掠奪性利用漁業(yè)資源使得部分漁業(yè)種類資源枯竭，漁業(yè)生物資源面臨毀滅性災(zāi)難，海洋污染嚴(yán)重，環(huán)境惡化。上述問題的出現(xiàn)既與30多年來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口快速增長，工業(yè)化、城市化的不斷推進(jìn)有關(guān)，也與我國海上執(zhí)法力量不強(qiáng)、海上執(zhí)法體制建設(shè)長期滯后有重要關(guān)系。2013年中國海警局組建之前，傳統(tǒng)的分散執(zhí)法模式存在政出多門、條塊分割、職能重疊、重復(fù)建設(shè)、難以形成合力、效能低下等弊端，一定程度上影響了我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。[6]

(四)我國優(yōu)化海上執(zhí)法體制，實(shí)現(xiàn)與國際接軌的需要

1982年通過并于1994年生效的《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)明確規(guī)定了沿海國內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的劃分原則及沿海國在本國管轄海域甚至公海的權(quán)利，以及處理各類海洋事務(wù)的基本原則。[7]各沿海國為了維護(hù)本國海洋權(quán)益、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，紛紛加強(qiáng)海洋立法，劃定并公布本國的管轄海域，改組或者組建專門的海岸警衛(wèi)隊(duì)伍，加強(qiáng)了對海洋的保護(hù)和管理。《公約》生效之前，由于各沿海國地理位置、海岸線長短、海洋資源狀況、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、政治制度等差異較大，各沿海國對于管轄海域的劃分、海洋權(quán)益的理解也不相同，各國海岸警衛(wèi)體制也形式多樣。近年來，世界各沿海國紛紛實(shí)行海岸警衛(wèi)體制改革，整合或建立海岸警衛(wèi)隊(duì)、實(shí)行綜合統(tǒng)一執(zhí)法，提高海岸警衛(wèi)隊(duì)伍效能成為潮流和趨勢。國際社會現(xiàn)已初步形成以維護(hù)沿海國海洋權(quán)益、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)海洋資源環(huán)境、實(shí)施海上執(zhí)勤執(zhí)法為主要內(nèi)容的海岸警衛(wèi)制度。中國是海洋大國，目前正在進(jìn)行海上執(zhí)法體制的重大改革。應(yīng)參照國際社會的做法，從中國實(shí)際出發(fā)，不斷深化海上執(zhí)法體制改革，探索出既符合國情，又具有引領(lǐng)示范效應(yīng)的有中國特色的海岸警衛(wèi)體制。

二、當(dāng)前中國海警建設(shè)與發(fā)展面臨的問題

(一)缺乏系統(tǒng)完整的頂層設(shè)計(jì)，尚未完成整合

中國海警體制改革是在原有體制存在顯著弊端、嚴(yán)重影響海上維權(quán)執(zhí)法職能履行、已經(jīng)影響到國家中長期戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施，社會各界長期呼吁、囿于各種阻力難以推進(jìn)的背景下，由國家最高決策層強(qiáng)力推進(jìn)、自上而下實(shí)施的機(jī)構(gòu)改革。這次改革以人大決定的形式整合原有四支海上執(zhí)法隊(duì)伍，也規(guī)定了新組建的中國海警局的基本職責(zé)、機(jī)構(gòu)編制，但缺乏系統(tǒng)而具體的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施方案。迄今為止，由于種種原因，中國海警局已經(jīng)掛牌兩年多，仍然沒有實(shí)現(xiàn)真正的整合，機(jī)構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費(fèi)調(diào)整合并遲遲沒有到位，現(xiàn)役軍人、警察、公務(wù)員、合同制員工四種成分并存，人員的招募、培訓(xùn)、考核、獎懲等管理機(jī)制無法統(tǒng)一，不利于部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力形成，影響了海上執(zhí)法維權(quán)效能的發(fā)揮。[8]

(二)體制改革不夠徹底，未能全部整合現(xiàn)代海岸警衛(wèi)職能

此次機(jī)構(gòu)改革中，中國海警整合了四支海上隊(duì)伍的人員和職責(zé)，雖優(yōu)化了海上執(zhí)法體制，但交通部等部門的海上執(zhí)法隊(duì)伍沒有整合到中國海警局，并沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的綜合統(tǒng)一執(zhí)法。中國海警僅履行部分海岸警衛(wèi)隊(duì)職能，未能全部整合現(xiàn)代海岸警衛(wèi)職能。如海上安全是現(xiàn)代海岸警衛(wèi)制度的重要內(nèi)容之一，海上事故搜索救助、海上突發(fā)事件處置、海難應(yīng)對、海上交通管理、船舶檢驗(yàn)登記、船員資格審驗(yàn)等業(yè)務(wù)現(xiàn)仍歸口交通部救撈局、港監(jiān)等部門。此次改革充分顯示了建立強(qiáng)勢海上執(zhí)法隊(duì)伍，強(qiáng)力保衛(wèi)海洋國土安全和海洋資源安全，強(qiáng)力整肅海洋資源環(huán)境的國家意志。但仍未解決過去分散執(zhí)法體制下的問題：一是仍然存在重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)問題。海上執(zhí)法隊(duì)伍任務(wù)量大，需要建設(shè)大噸位遠(yuǎn)洋船隊(duì)，占用大量人員和資金，需要大規(guī)模的后勤保障設(shè)施設(shè)備，極為耗費(fèi)資金資源。今后，我國用于海上執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的資金、資源將分流給中國海警局、中國海巡等海上隊(duì)伍，不利于提高整體裝備水平和效能的提高。二是中國海警任務(wù)和職能相對單薄，特別是服務(wù)職能較少，不利于提高隊(duì)伍和裝備效能，也不利于自身業(yè)務(wù)開展。

(三)缺乏現(xiàn)代化的裝備體系及統(tǒng)一的自動指揮系統(tǒng)

與陸地執(zhí)法不同，海上執(zhí)法特別是遠(yuǎn)海執(zhí)法必須要有足夠噸位和航速的執(zhí)法船艇和先進(jìn)的通訊工具等裝備，船艇裝備的好壞直接決定著執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法范圍、執(zhí)法效率。中國海警局組建之前，各海上執(zhí)法隊(duì)伍裝備的多為小型船艇，缺乏大中型船艇等遠(yuǎn)海裝備，尤其缺乏用于遠(yuǎn)洋巡航監(jiān)控執(zhí)勤、海上突發(fā)事件處置的飛機(jī)。為解決大中型艦艇缺乏問題，2007年以來，各海上執(zhí)法隊(duì)伍一方面從海軍接收改裝部分退役艦艇以滿足遠(yuǎn)海維權(quán)執(zhí)法的燃眉之需，另一方面制定實(shí)施造船計(jì)劃。近年來，新造的大中型艦艇紛紛下水，至今已入列數(shù)十艘，裝備水平明顯改善，但是型號不一、技術(shù)水平差別極大，難以做到兼容和統(tǒng)一。同時又缺乏現(xiàn)代化的自動化指揮系統(tǒng)，難以確保有效調(diào)度指揮使用。這樣的裝備水平雖然能夠?qū)嵤┏Ｒ?guī)的巡航監(jiān)管執(zhí)法，但在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)甚至南海海域?qū)嵤┚S權(quán)巡航執(zhí)法，海上爭端、海上事故等海上事件的應(yīng)急處置復(fù)雜情況下實(shí)施協(xié)同、快速、機(jī)動維權(quán)執(zhí)法行動則比較吃力。近年來，世界各軍事強(qiáng)國的國防軍都裝備了以C4ISR系統(tǒng)*C4ISR系統(tǒng)，即指揮、控制、通信、計(jì)算機(jī)、情報、偵察、監(jiān)視系統(tǒng)，國內(nèi)又稱指揮自動化系統(tǒng)或指揮信息系統(tǒng)，是現(xiàn)代高技術(shù)信息戰(zhàn)爭中獲取全維優(yōu)勢(信息優(yōu)勢、決策優(yōu)勢等)的基礎(chǔ)和核心。美國把C4ISR系統(tǒng)看作與武器系統(tǒng)同等重要，把它稱為“兵力倍增器”，俄羅斯把C4ISR系統(tǒng)看成是“繼核武器和洲際彈道導(dǎo)彈武器之后軍事上的第三次革命”。很多國家都將研制C4ISR系統(tǒng)列為發(fā)展軍事技術(shù)裝備的重點(diǎn)政策之一。為代表的先進(jìn)的自動作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)，一些國家的海岸警衛(wèi)隊(duì)也裝備了該系統(tǒng)，以提升隊(duì)伍的應(yīng)急處置能力，提高隊(duì)伍的執(zhí)法效能。如美國海岸警衛(wèi)隊(duì)于20世紀(jì)90年代啟動的歷時30年，耗資170億美元的“綜合深水系統(tǒng)”的核心部分即為C4ISR系統(tǒng)。[9]

(四)海警相關(guān)法律體系建設(shè)不夠完備

中國海警雖然已經(jīng)組建，但其進(jìn)行隊(duì)伍建設(shè)以及海上維權(quán)執(zhí)法所依據(jù)的法律體系還存在諸多問題，亟待解決。一是缺少一部系統(tǒng)、完整的“中國海警法”。中國海警局的組建是根據(jù)十八屆二中全會上通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》以及國務(wù)院《國家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，但其維權(quán)執(zhí)法尚無明確法律授權(quán)，組成中國海警局的原公安海警、中國海監(jiān)等四支執(zhí)法隊(duì)伍或執(zhí)法主體地位不明確，或職能重疊，其所依據(jù)的法律條文分散于諸多部門規(guī)章之中。二是中國海警沒有獲得明確的履行海岸警衛(wèi)職能的法律授權(quán)。《公約》明確賦予了沿海國政府的公務(wù)船舶在管轄海域以及公海等海域諸多海岸警衛(wèi)職權(quán)，《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等法律以國內(nèi)法的形式確認(rèn)了我國政府享有的這些權(quán)力，但這些法律并沒有明確授權(quán)任何一支海上執(zhí)法隊(duì)伍履行海岸警衛(wèi)職能，國際國內(nèi)海洋相關(guān)法律給予海岸警衛(wèi)部門的授權(quán)形同虛設(shè)。中國海警已組建，必須提請全國人大修改相關(guān)海洋法律，明確由中國海警代表中國政府履行海岸警衛(wèi)職能。三是盡早出臺維權(quán)執(zhí)法程序規(guī)范。中國海警代表中國政府進(jìn)行海上執(zhí)法是典型的政府公務(wù)執(zhí)法活動，應(yīng)有完善、規(guī)范的程序和法律依據(jù)。而且，海上執(zhí)法還具有很強(qiáng)的涉外性，必須符合國際法。

(五)教育培訓(xùn)體系不夠完善

中國海警是一支具有極強(qiáng)專業(yè)性的實(shí)施軍事化管理的海上執(zhí)法隊(duì)伍，需要大量艦艇指揮、飛機(jī)駕駛、輪機(jī)操控、信息通信、海上綜合執(zhí)法、裝備維護(hù)等方面的專門人才。這些專業(yè)人才的培養(yǎng)主要依靠建立完備的教育培訓(xùn)體系予以保障。組成中國海警的原有四支海上執(zhí)法隊(duì)伍各有獨(dú)立的教育培訓(xùn)體系。如原公安邊防海警教育培訓(xùn)體系屬于公安現(xiàn)役教育培訓(xùn)體系，除在中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院、公安海警學(xué)院等院校有研究生和大學(xué)本科、?？茖用娴膶W(xué)歷教育外，還在威海、廣州、?？谠O(shè)有三個海警專業(yè)訓(xùn)練基地，擁有完善的多層次學(xué)歷教育、入警培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)、任職培訓(xùn)等教育培訓(xùn)體系。雖然實(shí)現(xiàn)了四支海上執(zhí)法隊(duì)伍機(jī)構(gòu)與職責(zé)的初步整合，但尚未建立完善的教育培訓(xùn)體系，尚未對原有四支海上執(zhí)法隊(duì)伍的教育與培訓(xùn)體系實(shí)施整合。這些教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)雖然繼續(xù)為海警部隊(duì)培養(yǎng)、訓(xùn)練和輸送各類人才，但由于隊(duì)伍整合工作尚未結(jié)束，這些教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的任務(wù)、職能、定位、去向并不明確，影響中國海警整體戰(zhàn)斗力，更嚴(yán)重影響未來隊(duì)伍履職能效的發(fā)揮。

(六)合作交流機(jī)制有待完善

中國海警各項(xiàng)隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)的開展涉及與國內(nèi)眾多涉海部門、機(jī)構(gòu)、實(shí)體、團(tuán)體，以及國外同行和國際組織等各類機(jī)構(gòu)團(tuán)體的合作與交流。中國海警局組建后，在之前四支隊(duì)伍原有合作交流機(jī)制基礎(chǔ)上，正在逐漸構(gòu)建新的機(jī)制，但由于原有整合工作尚未結(jié)束，新一輪軍事改革正在進(jìn)行，中國海警局與國內(nèi)相關(guān)涉海部門的關(guān)系仍待明確：中國海警海上維權(quán)執(zhí)法業(yè)務(wù)開展與相關(guān)涉海管理職能部門的工作關(guān)系應(yīng)進(jìn)一步理順；在南海等海域正在構(gòu)建的軍警民聯(lián)合維權(quán)執(zhí)法機(jī)制仍需進(jìn)一步完善并在其他海域推廣實(shí)施；需進(jìn)一步加強(qiáng)與各沿海國海岸警衛(wèi)部門、海岸警衛(wèi)隊(duì)國際組織的合作與交流，積極參與、推動與中國密切相關(guān)的北太平洋海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇、亞洲海岸警衛(wèi)隊(duì)國際論壇等海岸警衛(wèi)隊(duì)國際組織的建設(shè)與業(yè)務(wù)開展。

三、實(shí)施海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略中的中國海警建設(shè)與發(fā)展策略

(一)完成頂層設(shè)計(jì)，制訂出臺“中國海警法”

中國海警隊(duì)伍的整合是一個系統(tǒng)工程，既要考慮滿足當(dāng)前在我國管轄海域維權(quán)執(zhí)法的需要，又要考慮未來發(fā)展需要。一是盡快組織專家進(jìn)行考察論證，參考借鑒國外的基本做法，結(jié)合我國實(shí)際，制定系統(tǒng)詳盡的整合方案；二是盡快制訂“中國海警法”，由全國人大以國家法律的形式明確規(guī)定這支隊(duì)伍的性質(zhì)、構(gòu)成、職能、權(quán)限等，使中國海警的隊(duì)伍建設(shè)和維權(quán)執(zhí)法活動有明確而系統(tǒng)的法律依據(jù)；三是借助我國深化軍事體制改革的機(jī)遇，克服各種阻力，自上而下強(qiáng)力推進(jìn)改革，盡早實(shí)現(xiàn)整合。

(二)深化體制改革，建立現(xiàn)代海岸警衛(wèi)體制

《公約》生效后，明確賦予沿海國管轄海域的范圍及其權(quán)益。為有效履行海洋監(jiān)管職能，各國或組建獨(dú)立的海岸警衛(wèi)隊(duì)，或整合原有機(jī)構(gòu)，將維權(quán)、執(zhí)法、服務(wù)等沿海國政府應(yīng)履行的各類職能賦予海岸警衛(wèi)部門。一般來說，沿海國政府的海岸警衛(wèi)職能主要包括以下六個方面：一是國防，包括實(shí)施海上維權(quán)巡航，管控海上邊界，維護(hù)國家海洋權(quán)益，保衛(wèi)國家海洋國土安全；二是海上治安，包括防范和打擊海上搶劫、走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動，維護(hù)國家海上安全和治安秩序，負(fù)責(zé)海上重要目標(biāo)的安全警衛(wèi)，處置海上突發(fā)治安事件等；三是海洋監(jiān)管，包括負(fù)責(zé)海域使用、海島保護(hù)及無居民海島開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)、海底電纜管道鋪設(shè)、海洋漁業(yè)、海洋調(diào)查測量以及涉外海洋科學(xué)研究活動等的執(zhí)法檢查；四是海上安全，實(shí)施海員證件管理，各類船舶的安全管理、船舶證件等檔案資料管理，港口安全管理，航道安全設(shè)備設(shè)施維護(hù)與管理等；五是實(shí)施海上搜救及海上事故處置，負(fù)責(zé)VHF-FM災(zāi)難應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、COSPAS/SARSAT系統(tǒng)、自動雙向幫助船只搜救(AMVER)系統(tǒng)，負(fù)責(zé)本國搜救責(zé)任區(qū)內(nèi)各類海上事故的搜尋救助的組織、協(xié)調(diào)、實(shí)施等；六是國際交流與合作，代表沿海國政府參加國際、地區(qū)性或者雙邊海岸警衛(wèi)相關(guān)組織、機(jī)構(gòu)的各種協(xié)作活動或者交流活動。[2]

中國海警局整合了上述《公約》賦予沿海國海洋監(jiān)管職能的多數(shù)海岸警衛(wèi)職能，但海上安全、海上搜救及海上事故處置職能目前的主管部門仍為交通部，中國海警局只是海上搜救以及海上事故處置的參與部門之一。建議繼續(xù)深化機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步優(yōu)化海上執(zhí)法體制，將海上安全等交通部海上執(zhí)法服務(wù)職能，海岸治安、漁船民管理等原公安邊防執(zhí)法服務(wù)職能與中國海警職能進(jìn)行整合，使中國海警履行全部海岸警衛(wèi)職能，提高海上執(zhí)法隊(duì)伍效能。

(三)建設(shè)具有軍事、公安、行政等多種屬性的海岸警衛(wèi)隊(duì)

中國海警承擔(dān)的使命和職能要求中國海警必須建設(shè)一支擁有多種屬性和職權(quán)的軍警隊(duì)伍。

一是要擁有多種權(quán)限。中國海警隊(duì)伍代表政府實(shí)施海上維權(quán)、行政執(zhí)法、服務(wù)等公務(wù)活動，是除了海軍之外主要的海上隊(duì)伍，擁有包括警察權(quán)、海關(guān)權(quán)、武器使用權(quán)等權(quán)力權(quán)限，是一支具有軍事、公安、行政等多種屬性的海上隊(duì)伍。

二是應(yīng)實(shí)行軍事化管理。海上活動有別于陸地活動，工作環(huán)境艱苦惡劣、海況氣候多變，人員必須乘坐船艇、飛機(jī)等交通工具，所有人員有細(xì)致嚴(yán)密的分工，為確保安全、高效、快速、順利完成各類海上任務(wù)，遠(yuǎn)洋運(yùn)輸、捕撈等海上生產(chǎn)作業(yè)隊(duì)伍一般實(shí)行軍事化管理，海上公務(wù)隊(duì)伍更是采用軍事建制或者準(zhǔn)軍事的建制。當(dāng)前，世界各沿海國海岸警衛(wèi)隊(duì)多數(shù)實(shí)行軍事化管理，采用軍事建制或者準(zhǔn)軍事的警察建制。我國周邊鄰國的海岸警衛(wèi)隊(duì)伍大多為軍警建制，大噸位艦艇往往配備軍用重武器裝備。近年來，在美國的唆使下，周邊海洋鄰國與我國的海上爭端呈逐年上升態(tài)勢，我國海上維權(quán)執(zhí)法面臨嚴(yán)峻形勢。因此，基于當(dāng)前維權(quán)執(zhí)法形勢的需要，中國海警應(yīng)建設(shè)一支實(shí)行軍事化管理、作風(fēng)過硬、能打勝仗的海上軍警隊(duì)伍，才能在處理海上爭端中確保中央戰(zhàn)略意圖的勝利實(shí)現(xiàn)。

(四)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，建立完善的中國海警教育培訓(xùn)機(jī)制

中國海警局應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)整合，結(jié)束目前武警、警察、公務(wù)員等多種成分并存的局面。還應(yīng)建立完善的教育培訓(xùn)機(jī)制，這是建設(shè)一支能夠高效維權(quán)執(zhí)法的中國海警隊(duì)伍、確保隊(duì)伍持久戰(zhàn)斗力的關(guān)鍵因素。中國海警組建后，其隊(duì)伍編制結(jié)構(gòu)、職能、執(zhí)勤執(zhí)法區(qū)域、武器裝備等方面與原有四支執(zhí)法隊(duì)伍差異甚大。因此，原有四支隊(duì)伍的教育培訓(xùn)體系已不能完全滿足中國海警隊(duì)伍建設(shè)、履職的需要，必須作重大調(diào)整。筆者建議：一是盡早制定培訓(xùn)計(jì)劃，組織和儲備師資，在隊(duì)伍整合期間對所有人員分層次進(jìn)行針對性培訓(xùn)，使新隊(duì)伍盡快適應(yīng)勝任中國海警新崗位、新業(yè)務(wù)。二是建議保留規(guī)模適當(dāng)?shù)膶W(xué)歷教育，培養(yǎng)海警專門人才。海警業(yè)務(wù)涉及船艇駕駛、通信指揮、武器使用、執(zhí)法等領(lǐng)域，具有極強(qiáng)的專業(yè)性，需要大量具有較高軍人素養(yǎng)的復(fù)合型專門人才，這些復(fù)合型人才難以從普通的地方高等院校培養(yǎng)。原有四支執(zhí)法隊(duì)伍中唯有公安海警部隊(duì)在浙江寧波設(shè)有公安海警學(xué)院培養(yǎng)本科層面專門人才，在河北廊坊設(shè)有中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院培養(yǎng)少量研究生層面高級警務(wù)人才。今后可依托這兩所公安部所屬軍校培養(yǎng)中高級海警人才，但要根據(jù)中國海警隊(duì)伍履行大部分海岸警衛(wèi)職能的實(shí)際情況，對于兩校原有人才培養(yǎng)方案進(jìn)行大幅度調(diào)整修改，引進(jìn)或者培養(yǎng)師資，增加大噸位遠(yuǎn)洋艦艇等實(shí)踐教學(xué)設(shè)備設(shè)施，滿足海警部隊(duì)對于中高級指揮型人才的需求。三是建立大學(xué)生入警培訓(xùn)體系。除了部分指揮型生長干部由兩所公安現(xiàn)役院校培養(yǎng)外，多數(shù)海警干部特別是工程技術(shù)類干部應(yīng)從地方重點(diǎn)大學(xué)優(yōu)秀應(yīng)屆畢業(yè)生中招收，地方大學(xué)生經(jīng)過一至兩年的專業(yè)培訓(xùn)成長為海警基層干部。四是建立完善的任職培訓(xùn)體系。海警是一個技術(shù)性、專業(yè)性極強(qiáng)的警種，應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)需要，建設(shè)以中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院、公安海警學(xué)院為主的高級警官培訓(xùn)、海上執(zhí)法培訓(xùn)、任職晉職培訓(xùn)基地，建設(shè)以原公安部?？凇V州、威海海警培訓(xùn)基地為主的新兵入警培訓(xùn)、專業(yè)技能培訓(xùn)等業(yè)務(wù)培訓(xùn)基地，委托海軍指揮學(xué)院、大連艦艇學(xué)院、蚌埠海軍士官學(xué)院實(shí)施艦艇指揮培訓(xùn)，委托海軍工程大學(xué)實(shí)施艦艇等裝備工程技術(shù)培訓(xùn)。

(五)規(guī)范海上執(zhí)勤執(zhí)法，建立完善的維權(quán)巡航執(zhí)法機(jī)制

作為代表我國政府在海上從事綜合執(zhí)法活動的主要隊(duì)伍，海警維權(quán)執(zhí)法活動十分復(fù)雜，涉及面非常廣，具有極強(qiáng)的涉外性、軍事性、公安性、行政性、服務(wù)性，既要與國內(nèi)各涉海相關(guān)部門溝通協(xié)作，又有極強(qiáng)的涉外性，既要處置各類行政、刑事案件，又要做好海上搜救等服務(wù)性工作，還要從事海區(qū)常規(guī)巡航監(jiān)管、海上邊界管控、重要目標(biāo)警衛(wèi)等工作。為確保海警部隊(duì)依法高效履職，首先應(yīng)根據(jù)國際法、國內(nèi)法相關(guān)規(guī)定和授權(quán)，盡早制訂出臺“海警執(zhí)勤執(zhí)法規(guī)范”，對于海警維權(quán)執(zhí)法服務(wù)的所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)全面具體的規(guī)定，做到有法可依。其次要建立完善的維權(quán)巡航執(zhí)法機(jī)制。應(yīng)參照我國明清時期海防巡航的基本做法，借鑒美日等國海岸警衛(wèi)隊(duì)的做法，確立三類不同的巡航執(zhí)法類型：一是以各沿海省所轄領(lǐng)海和毗連區(qū)為基礎(chǔ)劃分各海警總隊(duì)的任務(wù)區(qū)，建立以中小型船艇常規(guī)巡航和云臺控制系統(tǒng)等實(shí)時監(jiān)控的海上監(jiān)控機(jī)制，確保對領(lǐng)海和毗連區(qū)的有效監(jiān)管；二是確立以北海、東海、南海三大海區(qū)分局直屬的大中型船艇、飛機(jī)等裝備和隊(duì)伍為主的對于三大海域的常規(guī)定期巡航機(jī)制；三是確立在爭議海域的巡航機(jī)制，應(yīng)由中國海警局建立專門指揮部，抽調(diào)各海區(qū)分局及海警總隊(duì)的兵力裝備，組織實(shí)施專門的警衛(wèi)、巡航執(zhí)勤活動。

(六)滿足遠(yuǎn)海維權(quán)執(zhí)法需求，完善裝備體系

過去，由于裝備水平的限制，中國海警執(zhí)勤執(zhí)法效能受到嚴(yán)重制約，建議根據(jù)在未來實(shí)施海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略背景下海警承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，海警執(zhí)勤區(qū)域大小，不同海區(qū)執(zhí)勤業(yè)務(wù)需要，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，拿出完整的裝備方案。中國海警裝備體系建設(shè)應(yīng)著眼未來，采用規(guī)格統(tǒng)一、與海軍等部門兼容的尖端技術(shù)裝備部隊(duì)。今后10～20年內(nèi)，為確保對我國管轄海域有效管轄，確保在爭議海域的力量優(yōu)勢，大中型船艇、飛機(jī)的裝備規(guī)模應(yīng)超過日本、菲律賓等國，千噸級以上大中型船艇的數(shù)量至少應(yīng)達(dá)到100至150艘，各類飛機(jī)至少應(yīng)達(dá)到100架以上規(guī)模。到本世紀(jì)中期，大中型船艇和飛機(jī)裝備水平應(yīng)達(dá)到與美國海岸警衛(wèi)隊(duì)相當(dāng)?shù)乃剑軌蚺c海軍聯(lián)合承擔(dān)護(hù)航、反恐等海外執(zhí)勤執(zhí)法任務(wù)。

除了承擔(dān)廣大的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的維權(quán)巡航任務(wù)外，海警還承擔(dān)應(yīng)急處突、打擊海盜活動、打擊武裝搶劫和走私等犯罪活動，重要目標(biāo)和重大海上活動的安保以及海洋執(zhí)法、漁業(yè)執(zhí)法等大量執(zhí)法服務(wù)任務(wù)，未來還有可能承擔(dān)國際護(hù)航、極地保障、海上安全維護(hù)、海上搜救等職能。為了滿足上述任務(wù)需要，除了加強(qiáng)大中型艦船建設(shè)外，還應(yīng)大力加強(qiáng)高機(jī)動性能的船艇等特種裝備的建設(shè)。一是應(yīng)大力加強(qiáng)飛機(jī)裝備建設(shè)。飛機(jī)裝備建設(shè)是中國海警裝備的短板，嚴(yán)重制約海警正常履職。應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要確立合理的飛機(jī)裝備規(guī)模和數(shù)量，根據(jù)職能任務(wù)的不同豐富裝備類型，要側(cè)重其載重、航程、監(jiān)視、指揮通信能力特別是惡劣海況下的飛行能力。還應(yīng)大量裝備無人機(jī)用于海上邊界、海區(qū)監(jiān)控、海上目標(biāo)警戒、海上事故實(shí)時監(jiān)視等執(zhí)勤執(zhí)法任務(wù)，既能降低執(zhí)勤成本，又能夠提高海警管控和執(zhí)勤執(zhí)法效能。二是應(yīng)注重能夠在惡劣海況下執(zhí)勤執(zhí)法的高機(jī)動性高速快艇裝備，注重船艇快速反應(yīng)能力，便于完成各類海上應(yīng)急處突任務(wù)。要能夠在爭議海域與外國艦船的較量中，在對不法船艇實(shí)施有效布控時占據(jù)先機(jī)，小型海警執(zhí)法艇應(yīng)具有自我排水和自行扶正功能。三是注重建立與海軍兼容的C4ISR自動化指揮體系建設(shè)。實(shí)現(xiàn)內(nèi)部船艇、飛機(jī)等裝備之間，基層部隊(duì)與各級指揮機(jī)關(guān)之間的裝備及指揮系統(tǒng)的高度統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)與海軍的良好的兼容與互動。

(七)加強(qiáng)與海軍的合作，構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)勤機(jī)制

中國海警組建后，將成為我國第二大海上武裝力量。中國海警局不僅是預(yù)防和打擊海上安全事故、跨國犯罪、海盜、恐怖主義襲擊等各類海上非傳統(tǒng)安全問題的主管職能部門，在應(yīng)對處置侵犯我國海洋國土權(quán)益的各類傳統(tǒng)安全威脅時，也是斗爭在前沿的主要海上力量。和平時期，由于身份的敏感性，作為國防軍的海軍不便于直接出面處置各類海上爭端事件，以免擦槍走火，事態(tài)升級，代表政府進(jìn)行海上執(zhí)法的海警卻有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，可以采取軍事打擊之外的任何手段進(jìn)行強(qiáng)力維權(quán)執(zhí)法。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，我國必將在全世界范圍內(nèi)建立起廣泛的資源能源供應(yīng)網(wǎng)和產(chǎn)品銷售網(wǎng)，海上運(yùn)輸通道是構(gòu)成這些網(wǎng)絡(luò)的主要部分。為了確保我國海上通道的安全，必須建立起以遍布海外戰(zhàn)略要點(diǎn)的補(bǔ)給基地為依托的全球海上運(yùn)輸通道安全保障網(wǎng)絡(luò)，必須建立以具備強(qiáng)大打擊力量的海軍遠(yuǎn)洋作戰(zhàn)編隊(duì)為主要依靠力量，以具備專業(yè)執(zhí)法設(shè)備、具有豐富執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的中國海警為主要行動執(zhí)行者的聯(lián)合護(hù)航保障編隊(duì)，在公海等境外區(qū)域從事海上運(yùn)輸通道安全保障、打擊海盜、反恐、救援等活動。海警在參與行動時，更能夠發(fā)揮其專業(yè)裝備、技能優(yōu)勢，在與相關(guān)國家的海岸警衛(wèi)、警務(wù)、海上安全部門實(shí)施聯(lián)絡(luò)、協(xié)作、溝通時更為順暢。

(八)加強(qiáng)協(xié)作交流，構(gòu)建軍警民合作機(jī)制

一是加強(qiáng)與國內(nèi)涉海部門的協(xié)作，建立軍警民合作機(jī)制。為完成維護(hù)海洋權(quán)益、應(yīng)對處置各類海上爭端、維護(hù)海上治安、打擊海上犯罪、保護(hù)漁業(yè)資源等海洋資源、保護(hù)海洋環(huán)境、實(shí)施海上搜救等海上執(zhí)勤執(zhí)法任務(wù)，高效履職，中國海警需要與海軍以及公安、海洋、海事、環(huán)保等涉海政府部門和機(jī)構(gòu)，相關(guān)社會團(tuán)體、涉海企業(yè)等密切溝通，建立暢通的情報信息渠道，構(gòu)建一體化的自動化通信系統(tǒng)和指揮平臺，在三個海區(qū)廣泛建立軍警民協(xié)作機(jī)制。特別是在裝備、隊(duì)伍、訓(xùn)練、情報、后勤保障、維權(quán)執(zhí)法行動等方面加強(qiáng)合作，在實(shí)施海上執(zhí)法、案件處理等方面與相關(guān)涉海管理部門明確職能分工和業(yè)務(wù)交接流程。

二是加強(qiáng)國際合作，建立跨國協(xié)作機(jī)制。上世紀(jì)90年代以來，我國涉海部門與世界各國特別是周邊國家的海上執(zhí)法交流與合作逐漸增多，通過論壇、國際會議、簽署雙邊或者多邊協(xié)定、議定書或者備忘錄等形式建立各種合作機(jī)制，開展聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法演練、互派人員進(jìn)修學(xué)習(xí)等形式的合作。中國已先后與東盟各國、日本、韓國等國簽署了雙邊海上執(zhí)法合作協(xié)議，涉及漁業(yè)執(zhí)法合作、禁毒合作、防止和打擊海上犯罪、警務(wù)合作等多方面。根據(jù)中國海警隊(duì)伍整合后的形勢，一是要進(jìn)一步加強(qiáng)與世界各沿海國特別是周邊國家海岸警衛(wèi)隊(duì)的溝通和聯(lián)系，加強(qiáng)雙邊海岸警衛(wèi)隊(duì)合作機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)海上治安、遠(yuǎn)洋漁業(yè)執(zhí)法、隊(duì)伍建設(shè)、情報合作等相關(guān)問題的合作。二是要積極推動北太平洋海岸警衛(wèi)論壇等亞太海岸警衛(wèi)國際組織建設(shè)，利用這些平臺推動熱點(diǎn)問題的解決、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。三是要廣泛參與其他地區(qū)海岸警衛(wèi)隊(duì)國際組織的活動，吸收和借鑒國際社會合作處理海岸警衛(wèi)相關(guān)問題的經(jīng)驗(yàn)。

[1]習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014:39.

[2]朱建君.東夷海洋文化及其走向[J].中國海洋大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2004，(2):24-25.

[3]Hillary Clinton．America’s Pacific Century[EB/OL].http://foreignpolicy.com/2011/10/11/americas-pacific-century/.

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[5]葉自成.關(guān)于韜光養(yǎng)晦和有所作為——再談中國的大國外交心態(tài)[J].太平洋學(xué)報，2002，(1):64.

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[7]劉振環(huán).《聯(lián)合國海洋法公約》評述:上[J].國防，1996，(10).

[8]徐占忱.加快海警機(jī)構(gòu)調(diào)整提高海上綜合執(zhí)法能力[J].中國智庫經(jīng)濟(jì)觀察，2014,(下半年)：146-148.

[9]李培志.美國海岸警衛(wèi)隊(duì)“綜合深水系統(tǒng)”現(xiàn)狀及啟示[J].武警學(xué)院學(xué)報，2005，(3)：61-64.

(責(zé)任編輯杜彬)

On Reforming the System of Chinese Maritime Law Enforcement against the Background of Constructing Maritime Power

LI Peizhi

(Department of Graduate Student,The Armed Police Academy,Langfang,Hebei Province065000,China)

Deepening the reform of the system of China Coast Guard is important in implementing the strategy for maritime power,strengthening China maritime surveillance,improving efficiency of law enforcement in maritime and constructing Chinese maritime safety strategy.While being integrated,China Coast Guard has been not constructing the system of law,equipment,education and training,cooperation and communication.It is suggested that the reorganization be done as soon as possible for deepening the reform to construct a modern Coast Guard system.

China Coast Guard; Coast Guard；maritime law enforcement; maritime power

2016-01-11

2014年度國家社科基金軍事學(xué)項(xiàng)目“海警制度研究”(14GJ003—265)階段性成果

李培志(1972—)，男，山東濱州人，副教授。

D631.46

A

1008-2077(2016)03-0048-07