關(guān)于中國海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)的法學思考

李佑標

(武警學院 邊防系，河北 廊坊　065000)

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關(guān)于中國海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)的法學思考

李佑標

(武警學院 邊防系，河北 廊坊065000)

中國海警作為我國海上綜合執(zhí)法力量和準軍事力量，相應(yīng)地也應(yīng)當享有海上綜合執(zhí)法權(quán)和準軍事權(quán)。就中國海警享有海上綜合執(zhí)法權(quán)而言，其應(yīng)當納入法治的軌道，將權(quán)力關(guān)進“法律”的籠子，從而做到“師出有名”，執(zhí)法有據(jù)。

中國海警；海上綜合執(zhí)法；法律依據(jù)；法學思考

一、中國海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)的現(xiàn)狀

2013年3月，以國家海洋局及其中國海監(jiān)、農(nóng)業(yè)部中國漁政、公安部邊防海警以及海關(guān)總署海上緝私警察四支海上執(zhí)法隊伍整合組建了新的國家海洋局，以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法。同年7月，國家海洋局重組后正式掛牌，中國海警局同時掛牌。從此，中國海警作為海上綜合執(zhí)法主體在形式上實現(xiàn)了“四龍合一”。因其囊括了海監(jiān)、漁政、海警、緝私的執(zhí)法職能而成為海上綜合執(zhí)法主體。*有論者認為，中國海警局的海上執(zhí)法權(quán)應(yīng)是一種綜合性執(zhí)法權(quán)，即應(yīng)具有行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法雙重權(quán)利(力)。參見趙偉東：《中國海警力量體系建設(shè)——基于新海防安全觀的思考》，載于《公安海警學院學報》2014年第4期。“中國海警是一支以行政執(zhí)法為主，防范打擊走私、偷渡、販毒、非法捕撈等刑事犯罪案件的綜合性執(zhí)法隊伍?！眳⒁妵液Ｑ缶趾Ｑ髴?zhàn)略研究所課題組：《中國海洋發(fā)展報告(2015)》，海洋出版社2015年版，第80頁。

根據(jù)2013年6月9日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國家海洋局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國辦發(fā)〔2013〕52號)，中國海警局海警司綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)處設(shè)有以下八個：治安處、刑偵處、緝私處、漁業(yè)執(zhí)法處、漁業(yè)調(diào)查處、資源環(huán)境執(zhí)法處、海域執(zhí)法處和海島執(zhí)法處。2014年,中國海警局編寫的《中國海警海上綜合執(zhí)法指南》列舉的執(zhí)法轄區(qū)共有九類：海上治安執(zhí)法、海上緝私執(zhí)法、海洋漁業(yè)執(zhí)法、漁業(yè)港航安全執(zhí)法、海洋資源執(zhí)法、海域使用執(zhí)法、海島保護執(zhí)法、海底電纜管道鋪設(shè)執(zhí)法、涉外海洋科研執(zhí)法。上述海上綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)與中國海警局海警司設(shè)置的綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)處也是基本上相對應(yīng)的。

但是，時至今日，中國海警局組織體系還沒有最終組建完畢，其名稱仍為“××省海警總隊(籌備組)”。各總隊海警籌備組(海警總隊還沒有落編到位，原有四支執(zhí)法隊伍在一定程度上還存在著“合而不統(tǒng)”的現(xiàn)象，綜合執(zhí)法之路任重道遠。[1]目前，四支海上執(zhí)法隊伍仍舊依照原有法律規(guī)范作為執(zhí)法依據(jù)，各執(zhí)各家的法。我們在中國裁判文書網(wǎng)上查悉到一則柯俊賢訴福建省公安邊防總隊海警第三支隊行政處罰案的判決書。[2]結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)該案行政處罰時間是2015年1月15日，而該案的行政處罰主體卻是福建省公安邊防總隊海警第三支隊。這一案例說明，福建省海警第三支隊到2015年初還沒有以福建省海警總隊海警第三支隊的名義實施行政處罰，仍然在以福建省公安邊防總隊下屬支隊的名義實施行政處罰。同時，各家仍然是各穿各家的衣。迄今為止，中國海警局對所屬人員的身份還未統(tǒng)一。[3]有一個例證，2015年5月25日，中國海警局在北京舉行了掛牌以后的首場新聞發(fā)布會。當天參加中國海警局首場發(fā)布會的四位官員，仍然分別身著原公安邊防、海關(guān)緝私警察、中國漁政、中國海監(jiān)的制服。[4]因此，中國海警作為海上綜合執(zhí)法主體在實質(zhì)上并未真正實現(xiàn)“四龍合一”。

二、中國海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)現(xiàn)狀背后的法律原因

那么，出現(xiàn)上述問題的原因到底是什么呢？原因可能是非常復雜的。我們不妨化繁為簡，從法律程序上去追根溯源。我們發(fā)現(xiàn)當年組建中國海警局在法律程序上應(yīng)當是不存在任何瑕疵的。

組建中國海警局是在國務(wù)院實行“大部制”的背景下實施的。在第十二屆全國人民代表大會一次會議召開期間，國務(wù)院向第十二屆全國人民代表大會一次會議提交了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案(草案)》，該方案中的一項重要內(nèi)容就是“重新組建國家海洋局”，“國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導”。2013年3月10日，時任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長的馬凱在第十二屆全國人民代表大會一次會議第三次會議上作了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》。3月14日，第十二屆全國人民代表大會一次會議批準通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定(草案)》。該決定在決定批準這個方案的同時指出：實施機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案需要修改法律的，國務(wù)院要及時依法提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。這一段文字被我們很多人忽略了。實際上會后并沒有按這個要求去實施相應(yīng)的立法工作，這就為今天中國海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)不足問題埋下了伏筆。相反，2013年6月9日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國家海洋局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國辦發(fā)〔2013〕52號)，在該規(guī)定中對中國海警的主要職責做了相應(yīng)規(guī)定。

三、如何完善中國海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)的法學思考

如何看待目前中國海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)不足問題呢？有一種觀點認為，海上執(zhí)法機構(gòu)或者名稱的變化并不影響法律上中國海警局仍為行使行政執(zhí)法和刑事偵查權(quán)的合法主體。國家內(nèi)部機構(gòu)的調(diào)整，將其并入新成立的中國海警局，其行政執(zhí)法和刑事偵查權(quán)應(yīng)當由中國海警局繼續(xù)行使。例如，有論者認為：專職警察被植入部分部門行政機關(guān)之中。使部門行政機關(guān)獲得了刑事執(zhí)法權(quán)力是我國的立法和執(zhí)法的實踐。例如，我國的海關(guān)、林業(yè)、鐵路、民航、司法行政等部門均配備有專職的警察。在海洋執(zhí)法領(lǐng)域，海上緝私警察就是這樣一個具備專職警察與行政執(zhí)法權(quán)限的二元結(jié)構(gòu)主體。國家海洋局將海上緝私和邊防海警整合納入，同樣也就吸收了原來兩個機構(gòu)的刑事執(zhí)法權(quán)，這將大大增加中國海警局的執(zhí)法力度和執(zhí)法權(quán)威。[5]

上述觀點表面上看來似乎在邏輯上能夠站得住腳，然而我們不敢茍同。

首先，取得行政執(zhí)法主體資格必須要有法律、法規(guī)和規(guī)章作為依據(jù)。上述結(jié)論是根據(jù)2015年5月1日生效的新《中華人民共和國行政訴訟法》得出的。該法第2條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟；前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織做出的行政行為。因此，行政行為的實施者是行政主體，是指依法享有行政主體資格的各種公務(wù)組織，包括各級人民政府及其下屬的職能部門和法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織。[6]由此觀之，規(guī)章以上的法律規(guī)范才能作為取得行政執(zhí)法資格的依據(jù)。有人可能認為，中國海警組建前所依據(jù)的規(guī)章以上法律規(guī)范而獲得的行政主體資格應(yīng)當?shù)玫嚼^承，由新組建的中國海警局以其名義獨立行使。這種理解是不妥當?shù)模驗橐?guī)章以上的法律規(guī)范賦予的行政執(zhí)法主體已經(jīng)發(fā)生了變化。例如，1994年國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院對清理、取締“三無”船舶通告的批復》，賦予農(nóng)業(yè)部、公安部、交通部、工商總局、海關(guān)總署五個部門對“三無”船舶的沒收、處罰權(quán)限。因此，現(xiàn)在的中國海警無權(quán)依據(jù)上述行政法規(guī)*依據(jù)當時有效的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，《清理、取締“三無”船舶通告》經(jīng)國務(wù)院批準并公布在1994年第26期《中華人民共和國國務(wù)院公報》上，屬行政法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容。行使行政處罰權(quán)。這也是上文所引案例中福建省海警第三支隊以福建省公安邊防總隊海警第三支隊名義實施行政處罰的“不得已”原因。*同理，2013年中國海警成立前，原地方有權(quán)立法的人大及其常委會或者人民政府制定的賦予原公安邊防海警行使的海上行政職權(quán)，現(xiàn)中國海警也不存在繼承問題。

其次，取得刑事執(zhí)法主體資格必須要有法律作為依據(jù)。根據(jù)新立法法第8條和第9條規(guī)定，對于犯罪和刑罰以及訴訟制度只能制訂法律。換句話說，上述事項適用法律保留原則，只能由法律規(guī)定。因此，只有全國人大及其常委會制定的法律才能作為取得刑事執(zhí)法主體資格的依據(jù)。在這里，以下幾個問題是需要討論的：一是如何看待《公安機關(guān)執(zhí)法工作規(guī)定》賦予原公安邊防海警享有辦理海上特定刑事案件的執(zhí)法主體資格問題。2007年12月1日施行的《公安機關(guān)執(zhí)法工作規(guī)定》屬于部門規(guī)章，該規(guī)章賦予原公安邊防海警享有辦理海上特定刑事案件的執(zhí)法主體資格。但是，該規(guī)章的上述授權(quán)性規(guī)定與立法法的規(guī)定是相沖突的?！豆矙C關(guān)執(zhí)法工作規(guī)定》由于其適用主體是原公安部邊防海警，與當前的中國海警局在性質(zhì)上存在較大的區(qū)別，而且由于它在法的效力層級層面上屬于部門規(guī)章(公安部)，不適用于國家海洋局，必將面臨著被束之高閣的窘境。[7]二是如何看待《國家海洋局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》中關(guān)于中國海警刑事執(zhí)法職責的規(guī)定問題。我們也注意到在國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國家海洋局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》有“管護海上邊界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動”的字眼，它似乎表明中國海警也有相應(yīng)的刑事執(zhí)法職責。但是，基于上述同樣的理由，上述規(guī)定為自我授權(quán)，同樣違反了法律保留原則。三是如何看待《中華人民共和國海關(guān)法》賦予原海關(guān)緝私警察享有的對于特定范圍走私犯罪案件的刑事執(zhí)法主體資格問題。根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)法》第4條規(guī)定：國家海關(guān)總署設(shè)立了專門偵查走私犯罪的公安機構(gòu)，配備了專職緝私警察，負責對其管轄的走私犯罪案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預審；海關(guān)偵查走私犯罪公安機構(gòu)履行偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預審職責，應(yīng)當按照《中華人民共和國刑事訴訟法》的規(guī)定辦理；海關(guān)偵查走私犯罪公安機構(gòu)根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，可以設(shè)立分支機構(gòu)。各分支機構(gòu)辦理其管轄的走私犯罪案件，應(yīng)當依法向有管轄權(quán)的人民檢察院移送起訴。因此，海關(guān)緝私部門具有刑事執(zhí)法主體資格。但是，不能將海關(guān)緝私部門與中國海警等同?！吨腥A人民共和國海關(guān)法》中與原海上緝私警察有關(guān)的規(guī)定也將得不到適用。[7]

至此，我們回頭來看看，國務(wù)院辦公廳的上述規(guī)定能否成為中國海警取得海上綜合執(zhí)法主體資格的依據(jù)。答案是否定的。因為從法理角度來看，國務(wù)院的上述規(guī)定肯定不屬于法律，也不屬于行政法規(guī)，它應(yīng)當是而且僅僅只能是一個規(guī)范性文件而已。也有人可能會問：難道第十二屆全國人大一次會議通過的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》不能被看作是法律嗎？答案同樣是否定的。立法法第25條規(guī)定：全國人民代表大會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。因此，作為法律必須由國家主席簽署主席令予以公布，而第十二屆全國人大一次會議通過的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》不具備這一形式要件。由此看來，中國海警實施海上綜合執(zhí)法仍然“師出無名”。

要解決中國海警的海上綜合執(zhí)法主體資格必須要有合法且有效的法律規(guī)范作為依據(jù)。解決上述綜合執(zhí)法依據(jù)困境的出路說簡單也很簡單，那就是回到起點，即按照第十二屆全國人大一次會議批準的決定，修改相應(yīng)的法律。這也符合黨的十八屆四中全會決定所指出的：實現(xiàn)立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。因此，改革應(yīng)當納入而且也是可以納入法治軌道的。*有論者認為，“關(guān)于海洋管理體制調(diào)整，究竟是先進行機構(gòu)改革還是先立法再進行機構(gòu)改革，一直是有爭論的。這次重組國家海洋局，調(diào)整海上執(zhí)法體制的做法是機構(gòu)改革在先。因此，隨著海上執(zhí)法體制的改革和職能轉(zhuǎn)變，相關(guān)法律法規(guī)的修訂或調(diào)整已經(jīng)迫在眉睫?！眳⒁妱⒂窈＃骸秶液Ｑ缶种亟M后相關(guān)法律修訂迫在眉睫》，載于《21世紀經(jīng)濟報道》2013年3月12日第T07版。

鑒于由全國人大常委會對中國海警海上綜合執(zhí)法所依據(jù)的法律規(guī)范分別修改不僅程序繁瑣，而且也不適應(yīng)中國海警對合法且有效的海上綜合執(zhí)法依據(jù)“渴求”的緊迫性。我們認為，最快捷的辦法就是由全國人大常委會做出一項授權(quán)決定，其具體名稱可暫定為“中國海警管轄海上案件規(guī)定”。當然，從長遠來看，應(yīng)當由全國人大或者由其常委會制定一部專門調(diào)整中國海警海上維權(quán)與海上綜合執(zhí)法的基本法——“中華人民共和國海警法”。正像有的專家所主張的那樣：海警從法律上定性是警察還是行政執(zhí)法隊呢？需要一部海警法來界定。[4]

[1]王金堂.中國海警發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想[J].公安海警學院學報，2015，(2):49.

[2]中國裁判文書網(wǎng).柯俊賢與福建省公安邊防總隊海警第三支隊行政處罰一審判決書[EB/OL].http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/fj/fjssmszjrmfy/smshcprmfy/xz/201510/t20151013_11660492.htm.

[3]劉斌,譚暢,黃圣淳.中國海警局組建一年觀察——執(zhí)行任務(wù)不再單打獨斗了[N].南方周末,2014-10-09(1).

[4]董冠洋.中國海警局舉行首場記者會——明確海上維權(quán)職責[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2015/05-25/73001.

[5]郭倩,張繼平.中美海洋管理機構(gòu)的比較分析——以重組國家海洋局方案為視角[J].上海行政學院學報,2014，(1):109.

[6]馬懷德.新編中華人民共和國行政法釋義[M].北京:中國法制出版社,2014:11.

[7]杜明明,徐寬,陳瑞雪.中國海警局成立后亟待解決的幾個問題[J].公安海警學院學報,2014，(1):58.

(責任編輯杜彬)

The Thinking of the Legal Basis of Sea Comprehensive Administrative Enforcement by China Coast Guard

LI Youbiao

(Department of Border-control and Immigration,The Armed Police Academy,Langfang,Hebei Province065000,China)

As part of comprehensive administrative enforcement at sea and as paramilitary forces,China Coast Guard is also entitled to comprehensive administrative enforcement at sea and to paramilitary power.As far as its power of comprehensive administrative enforcement at sea is concerned,it should be in accordance with the rule of law and governed by law accordingly.

China Coast Guard；comprehensive administrative enforcement at sea；legal basis；legal thinking

2015-12-23

李佑標(1963—)，男，安徽巢湖人，教授。

●執(zhí)法研究

D631.46

A

1008-2077(2016)03-0044-04