重啟新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程正當(dāng)其時(shí)

劉　勇

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重啟新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程正當(dāng)其時(shí)

劉勇

時(shí)隔37年并緊接著年度經(jīng)濟(jì)工作會議，中央召開第三次全國城市工作會議，充分反映了這次中央城市工作會議的重大意義。

重啟新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期新階段的客觀要求

首先，再次啟動城鎮(zhèn)化進(jìn)程是穩(wěn)增長需要。剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，認(rèn)識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯，這是我們綜合分析世界經(jīng)濟(jì)長周期和我國發(fā)展階段性特征及其相互作用作出的重大判斷。一方面，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，需要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新情況，以保持足夠的經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的定力；另一方面，我國經(jīng)濟(jì)也面臨“中等收入陷阱”的威脅，需要引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新態(tài)勢，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中高速增長。保持定力和穩(wěn)定增長是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，缺一不可。

“新常態(tài)”下，穩(wěn)增長的基本途經(jīng)包括以下幾方面：一是提升發(fā)展理念，依靠創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享新理念，推動發(fā)展方式向質(zhì)量和效益型方式轉(zhuǎn)變，這是穩(wěn)增長的最大前提和保障。二是全面深化改革，讓市場體制機(jī)制在資源配置中起決定性作用，這是穩(wěn)增長的最大紅利。三是靠擴(kuò)大內(nèi)需，特別是走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，這是穩(wěn)增長的最大潛力。四是靠技術(shù)創(chuàng)新，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，這是穩(wěn)增長的最大動力。

2015年以來，國務(wù)院為穩(wěn)增長已經(jīng)出臺了許多有關(guān)政策和措施，如減少審批、減稅降費(fèi)、定向投資、“雙創(chuàng)”、“互聯(lián)網(wǎng)+”、“制造業(yè)2025”、“一帶一路”、小微企業(yè)扶持政策以及提高固定資產(chǎn)更新折舊等。但經(jīng)濟(jì)下滑的局面依然沒有改變，下滑的壓力依然較大。不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐，還是理論分析都表明，目前迫切需要重啟新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，才能有效地起到穩(wěn)定增長的作用。

啟動新型城鎮(zhèn)化不僅僅有利于經(jīng)濟(jì)增長的穩(wěn)定，同時(shí)還有利于轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等多方面的作用。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)是最大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵在于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化則要以城鎮(zhèn)為主，由城鎮(zhèn)來“化”“三農(nóng)”，以推進(jìn)戶籍人口城鎮(zhèn)化為主要抓手，包括流動人口的市民化和農(nóng)村居民的進(jìn)一步就地城鎮(zhèn)化，這也是大幅度普遍提高城鄉(xiāng)居民生活水平的唯一途徑。

其次，再次啟動新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程是全面建成小康社會的必然要求。中央城市工作會議指出，改革開放以來，我國城市發(fā)展帶動了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎；未來全面建成小康社會、加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須抓好城市這個(gè)“火車頭”。這些論斷充分肯定了城鎮(zhèn)化在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要作用，也正確地闡述了城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展（包括工業(yè)化）兩者之間相互促進(jìn)、相輔相成的關(guān)系。事實(shí)上，城市是我國各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會活動最集中的地方，是我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等方面活動的中心，高度城鎮(zhèn)化是全面建成小康社會和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的主要標(biāo)志之一，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位?！笆濉币?guī)劃建議圍繞全面建成小康社會、完成第一個(gè)百年目標(biāo)的任務(wù)，明確提出了“一個(gè)決勝目標(biāo)、四個(gè)全面戰(zhàn)略布局、五位一體的建設(shè)和五大發(fā)展理念”的總體戰(zhàn)略構(gòu)想，這些都與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化有著密切的關(guān)系，集中體現(xiàn)了新的發(fā)展理念和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化在未來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改善民生方面的重要作用。

最后，再次啟動新型城鎮(zhèn)化也是城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段的要求。中央城市工作會議指出，我國城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。其標(biāo)志有三：

一是我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入快速減速增長階段，這是“新常態(tài)”在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。一般認(rèn)為，城鎮(zhèn)化水平從30%上升到70%的過程是城鎮(zhèn)化快速增長時(shí)期，其中50%之前的城鎮(zhèn)化過程是快速加速增長階段，而50%之后則處于快速減速增長階段。2014年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化水平已達(dá)54.8%，已超過50%，表明我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入快速減速增長階段。

二是我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入流動人口市民化為主的階段。中央城市工作會議要求，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市。城市發(fā)展是農(nóng)村人口向城市集聚、農(nóng)業(yè)用地按相應(yīng)規(guī)模轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的過程，是以下三個(gè)過程的統(tǒng)一：一是鄉(xiāng)村居民點(diǎn)人口不斷向城鎮(zhèn)居民點(diǎn)的轉(zhuǎn)移聚集；二是鄉(xiāng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地不斷減少，城鎮(zhèn)居民點(diǎn)建設(shè)用地不斷增加（可通過置換實(shí)現(xiàn)，總建設(shè)用地是否增加將由兩者大小決定）；三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不斷集約化，鄉(xiāng)村居民點(diǎn)逐步家庭農(nóng)莊化，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。由此帶來的結(jié)果：一是鄉(xiāng)村居民點(diǎn)多數(shù)將逐步消失，留下部分建設(shè)用地則逐步演變?yōu)楦叨确稚⒌募彝マr(nóng)莊；二是城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大、城鎮(zhèn)體系不斷完善，成為國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動的主體，這是世界各國城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律。但在我國由于特殊的戶籍制度，進(jìn)城打工的農(nóng)村流動人口難以落戶和市民化，造成戶籍人口城鎮(zhèn)化（即所謂新型城鎮(zhèn)化水平）嚴(yán)重低于常住人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，制約了我國城鎮(zhèn)化的正常發(fā)展，突出表現(xiàn)在我國城鎮(zhèn)化嚴(yán)重落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工業(yè)化發(fā)展水平。在“新常態(tài)”下，如何推進(jìn)流動人口的市民化就成為既有利于提高城鎮(zhèn)化實(shí)際水平，又有利于擴(kuò)大內(nèi)需、培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的重要舉措。

三是我國城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入以質(zhì)量提高為主的集約緊湊式發(fā)展階段。中央城市工作會議要求，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力。這表明，我國現(xiàn)代化城鎮(zhèn)建設(shè)將從粗放發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴岣哔|(zhì)量為主的集約緊湊式發(fā)展階段，更加注重城鎮(zhèn)的可控邊界、內(nèi)在功能和整體發(fā)展實(shí)力，更加重視實(shí)體城市的發(fā)展、城鎮(zhèn)群的發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，更加重視建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代城市。

重啟新型城鎮(zhèn)化要以問題為導(dǎo)向

中央城市工作會議指出，以建設(shè)現(xiàn)代化城市為目標(biāo)的重啟新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，應(yīng)該以我國城鎮(zhèn)化面臨的主要問題，即各種城市病為導(dǎo)向，問題解決了，新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)也就實(shí)現(xiàn)了。中央城市工作會議提出的尊重一個(gè)規(guī)律、提高新型城鎮(zhèn)化工作的“五性”的主要任務(wù)，就是針對我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的主要問題而去的。

第一，尊重城市發(fā)展規(guī)律。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程受戶籍制度、土地管理制度以及社會公共服務(wù)制度的嚴(yán)重影響，走了一條人地分離、就業(yè)與社保分置、城鄉(xiāng)要素不平等交換等不符合城市發(fā)展規(guī)律之路，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化、人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于土地城鎮(zhèn)化、中小城市嚴(yán)重滯后于大城市發(fā)展、城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境發(fā)展嚴(yán)重滯后經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多問題。這些都必須得到糾正，才能夠真正有效地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

第二，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性。城市人口、建設(shè)用地和產(chǎn)業(yè)布局是城市發(fā)展的三大要素，涉及城市發(fā)展的整體和全局。目前，我國城市化全局遇到的問題可以概括為城鎮(zhèn)化水平不高、城鎮(zhèn)化質(zhì)量更差等兩個(gè)方面。就城鎮(zhèn)化水平不高而言，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化水平與工業(yè)化水平相比，嚴(yán)重滯后；與國外同等收入國家相比，我國城鎮(zhèn)化水平也嚴(yán)重落后。城鎮(zhèn)化質(zhì)量更差主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)流動人口難以落戶，常住人口城鎮(zhèn)化水平與戶籍人口城鎮(zhèn)化水平嚴(yán)重背離；流動人口在城鎮(zhèn)就業(yè)層次低、收入少、社保與住房等公共服務(wù)待遇差；人口轉(zhuǎn)移中存在著農(nóng)村老人、婦女與兒童留守問題，農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變、農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)變等問題；城鎮(zhèn)化尚未有效帶動農(nóng)村發(fā)展，城鄉(xiāng)差距較大，關(guān)系不順，城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”依然突出，多數(shù)城鎮(zhèn)尚處于集聚階段，對外輻射能力弱等問題。由此導(dǎo)致的結(jié)果是內(nèi)需沒有隨著城鎮(zhèn)人口的增加而得到應(yīng)有的增張，城鎮(zhèn)化沒有起到應(yīng)有的帶動經(jīng)濟(jì)增長的作用。解決我國新型城鎮(zhèn)化全局性問題的出路，一是以人為本，促進(jìn)戶籍人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，落實(shí)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出的“三個(gè)一億”的目標(biāo)，即農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶和市民化一個(gè)億，中西部地區(qū)農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化一個(gè)億，“棚戶區(qū)”和“城中村”改造轉(zhuǎn)化一個(gè)億。二是優(yōu)化布局，以城市群為主體形態(tài)，構(gòu)建“兩橫三縱”的總體城鎮(zhèn)空間布局體系，做到“大分散、小集中”，空間均衡發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展21個(gè)城鎮(zhèn)群，落實(shí)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展方針，宜大則大、宜小則小。三是“四化”同步，產(chǎn)城融合發(fā)展。正確處理城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，解決“三農(nóng)”問題。借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)模式，將目前我國300萬村莊逐步演變?yōu)榧彝マr(nóng)莊，構(gòu)建新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系（集約化、期貨化和服務(wù)化）；正確處理城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系，推進(jìn)產(chǎn)城融合，不斷創(chuàng)造新的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，推進(jìn)工業(yè)化和服務(wù)業(yè)化擴(kuò)張，優(yōu)先發(fā)展服務(wù)于集約化家庭農(nóng)莊需求的產(chǎn)業(yè)，吸納更多轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)；正確處理城鎮(zhèn)化與信息化的關(guān)系，推進(jìn)智慧城市建設(shè)。

第三，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性。城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理包括城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局和建設(shè)理念等方面，涉及城鎮(zhèn)體系、城市群、城市圈和城鎮(zhèn)等層次。面臨的主要問題有四：一是城鎮(zhèn)體系與空間布局不合理，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)“大的太大、小的太小、缺乏中間環(huán)節(jié)”，空間布局“東密、中散、西稀，城鎮(zhèn)輻射有空白”。二是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不足、配套差，人口容量小，“城市病”盛行。三是城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量不高，規(guī)劃和管理水平都有待提高，如城市邊界不清、內(nèi)部功能太多太雜、分層布局混亂、網(wǎng)絡(luò)體系不完善、人文生態(tài)脈絡(luò)破壞嚴(yán)重等。四是城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)問題多。城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁環(huán)境污染，農(nóng)村向城市提供有害食品等問題時(shí)有發(fā)生。解決城市規(guī)劃、建設(shè)、管理問題的途徑，一是強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的引領(lǐng)作用，做到綜合性、前瞻性、參與性和權(quán)威性的有機(jī)結(jié)合。二是強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)的適度超前意識，做到城市建設(shè)的彈性化、有序化、兼顧化和質(zhì)量優(yōu)化。三是強(qiáng)調(diào)城市管理的服務(wù)功能，做到城市管理的全面化、精準(zhǔn)化、便利化和安全化。

第四，統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發(fā)展持續(xù)性。我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式存在許多體制機(jī)制性障礙，嚴(yán)重扭曲了城鎮(zhèn)化的過程和結(jié)果，使我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程在取得巨大成就的同時(shí)也面臨著同樣巨大的困難和問題；科技創(chuàng)新在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理中的作用明顯不足，規(guī)劃理論嚴(yán)重落后、建設(shè)質(zhì)量意識淡薄、管理手段粗放；城市文化面臨文脈的破壞（如西北地區(qū)城市建設(shè)的“大十字”布局）、地方特色的喪失（包括自然風(fēng)貌和人文景觀）、現(xiàn)代建筑千篇一律等問題。解決之道在于全面深化城市發(fā)展的體制機(jī)制的改革，盡快消除嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)的一系列體制機(jī)制上的障礙，為城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)的健康發(fā)展創(chuàng)造符合現(xiàn)代化要求的體制機(jī)制條件和環(huán)境；科技創(chuàng)新引領(lǐng)城市智慧發(fā)展；城市歷史文化的傳承、地域風(fēng)情的差異是城市的靈魂，要強(qiáng)化舊城保護(hù)，形成市民對城市文化特點(diǎn)的共識，采取有效措施，恢復(fù)重要?dú)v史遺跡。

第五，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性。宜居是城市發(fā)展的基本要求，宜居城市是指對城市適宜居住程度的綜合評價(jià)，包括環(huán)境優(yōu)美、社會安全、文明進(jìn)步、生活舒適、經(jīng)濟(jì)和諧、美譽(yù)度高等多項(xiàng)指標(biāo)。1996年聯(lián)合國第二次人居大會提出城市應(yīng)當(dāng)是適宜居住的人類居住地的概念，得到國際社會廣泛認(rèn)同并成為21世紀(jì)新的城市發(fā)展觀。目前，我國宜居城市建設(shè)主要面臨的問題是各種城市病和城市安全問題多；城市生態(tài)破壞和環(huán)境污染嚴(yán)重；城市土地、水和其他資源利用效率低、浪費(fèi)嚴(yán)重等。解決城市宜居問題的基本途徑是提升城市發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)城市生產(chǎn)空間集約高效、城市生活空間宜居適度、城市生態(tài)空間山清水秀。一是要強(qiáng)化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念，集約節(jié)約高效利用資源，提高資源利用效率；二是加大生態(tài)環(huán)境治理力度，讓城市再現(xiàn)綠水青山；三是樹立“精明增長”“緊湊城市”理念，控制城市開發(fā)強(qiáng)度，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，防止“攤大餅”式擴(kuò)張，推動城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，充分利用各種先進(jìn)技術(shù)和智慧城市手段，解決大城市病和城市安全問題。

第六，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性。我國城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展機(jī)制依然存在許多問題，如市場機(jī)制尚未成為城市發(fā)展的決定性作用，城市居民在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理上尚缺乏有效的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，政府對城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)干預(yù)太多等。解決之道包括進(jìn)一步強(qiáng)化市場機(jī)制在城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展中的決定性作用；鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享；通過合適的制度安排，確保市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。

重啟新型城鎮(zhèn)化要以體制機(jī)制改革為突破口

要按照以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市的方針，抓住妨礙新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷加大改革力度，以充分釋放新型城鎮(zhèn)化在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生等方面不可替代的重要作用。

關(guān)于戶籍制度改革?；謴?fù)戶籍制度的本來性質(zhì)，與依附于它的社會福利管理功能脫鉤，成為單純的居民人事登記管理制度；積極推進(jìn)居住證制度的實(shí)施和落實(shí)；逐步用身份證取代戶口本，并與社會保障卡掛鉤。

關(guān)于土地制度改革。正確處理好糧食安全與耕地保護(hù)的關(guān)系，處理好糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品開放的關(guān)系；在農(nóng)村土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，借鑒國有資本改革經(jīng)驗(yàn)，開展農(nóng)村土地股份化試點(diǎn)；建立農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地的置換機(jī)制，使農(nóng)村建設(shè)用地成為城市建設(shè)用地的主要來源，做好不占或少占耕地。

關(guān)于財(cái)稅體制改革。盡快實(shí)施普遍化累進(jìn)式房地產(chǎn)稅收體系，為城鎮(zhèn)管理和建設(shè)提供可靠的、經(jīng)常性的、能夠?qū)Τ鞘薪ㄔO(shè)和布局起到調(diào)節(jié)作用的資金來源渠道。

關(guān)于社保制度改革（包括住房制度）。進(jìn)一步加大社保全國層次的、全部部門和領(lǐng)域的統(tǒng)籌力度，為人口自由流動創(chuàng)造更好的條件；進(jìn)一步加大保障住房建設(shè)力度，將流動人口納入保障范圍。

關(guān)于行政區(qū)劃改革。建立區(qū)域政府與城鄉(xiāng)居民點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)分設(shè)體系，嚴(yán)肅區(qū)劃體系；恢復(fù)正常設(shè)市進(jìn)程；明確中心城區(qū)范圍；規(guī)范和理順各類經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)劃的關(guān)系。

作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部