創(chuàng)新社會治理 加強基層建設(shè)

上海市人民政府副市長 時光輝

創(chuàng)新社會治理 加強基層建設(shè)

上海市人民政府副市長 時光輝

創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)是上海市委、市政府高度重視、著力推進(jìn)的一項重要工作，2014年，發(fā)動全市深入基層調(diào)研，研究出臺了“1+6”系列文件。我們認(rèn)真貫徹落實習(xí)總書記加強和創(chuàng)新社會治理重要指示，全面落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神，牢牢把握“社會治理的核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關(guān)鍵是體制創(chuàng)新”的要求，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、基層導(dǎo)向，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，加強和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建共建共享的社會治理格局。

一是堅持問題導(dǎo)向，把解決基層難題、服務(wù)群眾、增進(jìn)人民福祉作為根本出發(fā)點和落腳點。我們始終堅持一切從基層實際出發(fā)，把問題聚集到基層、群眾關(guān)心關(guān)注的難點重點上，把政策和創(chuàng)新舉措聚焦到解決這些問題的辦法上。

二是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于社會治理的全過程和各方面。我們始終牢牢把握加強黨的領(lǐng)導(dǎo)這一主線，充分發(fā)揮黨在社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，健全黨在基層的組織體系和工作隊伍，增強引領(lǐng)社會、組織社會和凝聚群眾、服務(wù)基層的能力，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

三是注重隊伍建設(shè)，著力為基層隊伍提供更好的工作環(huán)境。我們始終把基層干部隊伍的穩(wěn)定、發(fā)展和建設(shè)作為決定基層社會治理成敗的關(guān)鍵因素，努力建設(shè)一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、能力突出、群眾滿意的專業(yè)化、社會化、規(guī)范化的社區(qū)工作者隊伍，切實提高基層社會治理能力。

四是推進(jìn)資源下沉，讓基層切實“有職有權(quán)有物”。我們始終把握的一條基本原則是推動“重心下移、力量下沉、權(quán)力下放”，把為群眾服務(wù)的資源和力量盡可能交給直接接觸老百姓的街鎮(zhèn)和居村，更好地發(fā)揮街鎮(zhèn)、居村在社會治理中的基層基礎(chǔ)作用。

五是推動管理向治理轉(zhuǎn)變，激發(fā)各方有序參與社會治理活力。我們始終堅持把“治理”的理念和要求作為創(chuàng)新社會治理的基本方向，努力通過體制機制創(chuàng)新，進(jìn)一步激發(fā)社會各方參與的活力，實現(xiàn)政府管理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。

一、堅持黨建引領(lǐng)，大力加強基層黨組織建設(shè)

加強城鄉(xiāng)基層黨的建設(shè)，以社區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展，是貫穿于上海加強和創(chuàng)新社會治理進(jìn)程中的一根紅線。

一是完善黨建領(lǐng)導(dǎo)體制。將“社區(qū)（街道）黨工委”更名為“街道黨工委”，使街道黨工委作為區(qū)委派出機構(gòu)的性質(zhì)更為明確；保留行政黨組，撤銷綜合黨委和居民區(qū)黨委，新建社區(qū)黨委，更好地?fù)?dān)負(fù)起區(qū)域化黨建和“兩新”組織黨建、居民區(qū)黨建工作。

二是構(gòu)建區(qū)域化黨建格局。從街鎮(zhèn)向兩頭延伸，區(qū)縣層面，建立區(qū)域化黨建平臺，重點調(diào)動駐區(qū)單位、“兩新”組織等參與社區(qū)治理。居民區(qū)層面，全面推進(jìn)兼職委員配備，增強居民區(qū)黨組織統(tǒng)籌社區(qū)資源能力。落實黨組織和黨員社區(qū)“雙報到”“雙報告”制度，發(fā)揮好基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘和黨員先鋒模范作用。

三是加強居村黨組織書記隊伍建設(shè)。抓“班長工程”：對居民區(qū)書記，建立一套更為完善的管理保障制度，就業(yè)年齡段的實行“事業(yè)崗位、事業(yè)待遇”，連續(xù)任職滿兩屆、表現(xiàn)優(yōu)秀，經(jīng)過規(guī)定程序使用事業(yè)編制，在崗?fù)诵菹硎苁聵I(yè)編制退休待遇；對村黨組織書記，繼續(xù)選派優(yōu)秀機關(guān)、事業(yè)單位干部到村任職，加大對優(yōu)秀村干部定向招錄公務(wù)員和事業(yè)編制人員力度。這些政策出臺后，社會反響積極，2015年居村兩委換屆后，居民區(qū)和村黨組織書記平均年齡較上屆分別下降2歲和2.4歲，大學(xué)本科以上學(xué)歷較上屆提高43%。

二、優(yōu)化街鎮(zhèn)體制，推進(jìn)重心下移，力量下沉，權(quán)力下放

以“重心下移、權(quán)責(zé)一致、做實基層”為原則，推進(jìn)街鎮(zhèn)體制機制改革，盡可能將資源、服務(wù)和管理放到街鎮(zhèn)，更好地為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理。

一是著力推進(jìn)重心下移。核心是推進(jìn)街道職能轉(zhuǎn)變，明確街道以“三公”即公共服務(wù)、公共管理、公共安全為基本職責(zé)，主要承擔(dān)加強黨的建設(shè)、組織公共服務(wù)等八項職能，精簡街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)，實行“6+2”模式，即全市統(tǒng)一設(shè)置黨政、管理等6個辦公室，各區(qū)根據(jù)實際設(shè)立2個工作機構(gòu)。從2015年起全面取消街道招商引資職能，由區(qū)財政全額保障街道工作經(jīng)費，促使街道工作進(jìn)一步聚集服務(wù)管理。

二是著力推進(jìn)力量下沉。實施“機關(guān)瘦身、基層強身”，將市級和區(qū)級機關(guān)精簡的編制全部下沉到基層一線，2015年劃撥約700個市級編制充實街鎮(zhèn)；把城市日常管理、執(zhí)法力量盡可能下沉街鎮(zhèn)，強化綜合管理、綜合執(zhí)法，比如，城管執(zhí)法隊伍在街道實行區(qū)屬、街用、街管，在鎮(zhèn)里實行鎮(zhèn)屬、鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)用；充實加強直接服務(wù)群眾的平臺的力量，推動街道機關(guān)服務(wù)向“窗口”服務(wù)和“平臺”服務(wù)轉(zhuǎn)型，暢通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”。

三是著力推進(jìn)權(quán)力下放。按照權(quán)責(zé)一致的原則，賦予街道黨工委“四項權(quán)力”：對區(qū)職能部門派出機構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事考核權(quán)和征得同意權(quán)，對區(qū)域建設(shè)規(guī)劃和公共設(shè)施布局的規(guī)劃參與權(quán)，對區(qū)域綜合性事務(wù)的綜合管理權(quán)，對事關(guān)社區(qū)民生重大決策項目的建議權(quán)。實行“職能部門職責(zé)下沉須由區(qū)委、區(qū)政府嚴(yán)格審核把關(guān)”的準(zhǔn)入制度，做到權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、費隨事轉(zhuǎn)。

三、強化鎮(zhèn)域治理，著力提升鎮(zhèn)域社會治理水平

隨著上海城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部和郊區(qū)撤制鎮(zhèn)區(qū)成為社會治理短板區(qū)域。我們以做實基本管理單元為切入點，采取三方面舉措著力提升鎮(zhèn)域社會治理水平。

一是積極推進(jìn)析出街道。對郊區(qū)導(dǎo)入人口5萬以上的集中城市化地區(qū)，開展新建街道工作，使行政建制更加合理，區(qū)域幅度更加科學(xué)。根據(jù)人口導(dǎo)入和管理服務(wù)需求，逐步配置管理力量和服務(wù)設(shè)施，財政支出由區(qū)縣政府列入部門預(yù)算予以統(tǒng)籌保障。

二是做實基本管理單元。對暫時不具備析出街道條件、常住人口2萬以上、集中城市化面積2平方公里以上、地域邊界較為清晰的區(qū)域，作為一個基本管理單元，作為最基本公共服務(wù)、最基層管理與執(zhí)法資源的配置單位，以更好地就地就近服務(wù)群眾。目前，全市確定了67個基本管理單元，以“3+3”為重點穩(wěn)步推進(jìn)做實工作，即建立社區(qū)事務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化三個服務(wù)平臺，推動公安、城管、市場監(jiān)管三支執(zhí)法力量下沉。

三是深化“鎮(zhèn)管社區(qū)”機制。依托基本管理單元，建立健全“兩委一中心”，發(fā)揮社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用，建立社區(qū)委員會，發(fā)揮議事協(xié)商的共治平臺作用，建立社區(qū)中心，就近為居民提供行政事務(wù)和基本公共服務(wù)。

四、促進(jìn)群眾自治，夯實城鄉(xiāng)社區(qū)治理基礎(chǔ)

主要采取三方面措施深化完善居村民自治體制機制，激發(fā)社區(qū)自治活力。

一是完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居村治理體系。在居民區(qū)，建立健全以居民區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，居委會為主導(dǎo)，居民為主體，業(yè)委會、物業(yè)公司、駐區(qū)單位、社會組織等共同參與的治理架構(gòu)。厘清居委會與業(yè)委會關(guān)系，探索符合條件的居委會成員通過合法程序兼任業(yè)委會成員。在農(nóng)村，全面建立村務(wù)監(jiān)督委員會，加強黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村委會、村集體經(jīng)濟組織、村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的村級治理組織體系建設(shè)。

二是深化居村自治機制。重點是以群眾需求為導(dǎo)向，建立健全兩個“自下而上”的機制：一個是自下而上的自治議題和自治項目形成機制；一個是自下而上的居委會工作評價體系。同時，進(jìn)一步運用好“三會”制度、理事會、議事會等新載體，微博、微信等新媒體，廣泛開展社區(qū)協(xié)商。

三是扎實推進(jìn)減負(fù)增能。減負(fù)就是減少居村委會的行政性事務(wù)，實行“兩份清單、一本臺賬、一項機制”，即居村委會依法依規(guī)協(xié)助行政事務(wù)清單和居委會印章使用清單，居村委會電子臺賬建設(shè)，實行居村工作事項準(zhǔn)入機制。增能就是增強居村委會更好服務(wù)群眾的能力，重點是保障經(jīng)費、建好隊伍。比如，建立居委會“兩項經(jīng)費制度”，即規(guī)定居委會工作經(jīng)費和居民區(qū)服務(wù)群眾專項經(jīng)費每年都不得低于10萬元；落實村級組織基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制，一般每年高于50萬元。

五、加強隊伍建設(shè)，建立專業(yè)化社區(qū)工作者職業(yè)化體系

我們從上?，F(xiàn)實情況出發(fā)，以專業(yè)化、社會化、規(guī)范化為發(fā)展方向，以建立完善的薪酬體系為基礎(chǔ)，建立專業(yè)化社區(qū)工作者職業(yè)化體系，推動基層骨干隊伍“進(jìn)得了、留得住、有發(fā)展、干得好”。

一是規(guī)范納入條件。將就業(yè)年齡段、全日制街鎮(zhèn)所屬“中心”聘用的骨干人員、街鎮(zhèn)聘用的社區(qū)專職工作人員和居民區(qū)黨組織成員、專職黨務(wù)工作者、居委會成員、社區(qū)干事納入社區(qū)工作者范圍。實施社區(qū)工作者總量調(diào)控、額度管理。

二是規(guī)范薪酬體系。全市社區(qū)工作者隊伍平均收入水平統(tǒng)一為2013年度本市職工平均工資的1至1.4倍；建立全市統(tǒng)一的三崗十八級薪酬體系，并實施薪酬動態(tài)調(diào)整。

三是規(guī)范用工管理。統(tǒng)一建立街鎮(zhèn)社區(qū)工作者事務(wù)所，與社區(qū)工作者簽訂勞動合同，完善考核評價，建立退出機制，形成長效常態(tài)管理機制。

專業(yè)化社區(qū)工作者職業(yè)化體系的建立，有力加強了基層隊伍建設(shè)的制度保障，充分調(diào)動了全市居村委會參選的熱情，推動隊伍結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。2015年居村委會換屆后，居委會成員平均年齡47歲，較換屆前下降3.7歲；村委會成員平均年齡42歲，較換屆前下降4.6歲。經(jīng)綜合考評考核，全市現(xiàn)已完成近3萬名專業(yè)化社區(qū)工作者的簽約起薪工作，平均年齡37歲，大專以上學(xué)歷超過80%。

六、聚集城市管理，提升網(wǎng)格化管理服務(wù)水平

深化拓展網(wǎng)格化管理，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，打造管理責(zé)任得到落實、精細(xì)化管理得以實現(xiàn)、治理資源有效整合的基層綜合服務(wù)管理平臺。

一是科學(xué)設(shè)置網(wǎng)格和厘清網(wǎng)格職能。以城市網(wǎng)格化管理中的責(zé)任網(wǎng)格為基準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)置管理網(wǎng)格。明確現(xiàn)階段網(wǎng)格化管理的工作職能主要集中在城市管理、市場監(jiān)管、街面治安領(lǐng)域，重點牽頭處置與城市綜合管理相關(guān)、需多部門協(xié)同解決、以各類頑癥為主的問題。

二是做實街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理中心。明確由街鎮(zhèn)牽頭負(fù)責(zé)轄區(qū)城市綜合管理的派單調(diào)度、督辦核查、指揮協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法等工作。同時，健全居村民自我巡查、自我管理、自我監(jiān)督的聯(lián)勤機制，加強城市網(wǎng)格化管理與居村自治管理有效銜接。

三是優(yōu)化網(wǎng)格化管理機制。在問題發(fā)現(xiàn)機制上，采取街面巡管執(zhí)勤、視頻巡邏，居村委干部、平安志愿者巡查等多種方式，及時發(fā)現(xiàn)上報各類問題。在分級處置機制上，針對市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)、居村不同層面發(fā)現(xiàn)的問題，建立相應(yīng)派單處置機制。在監(jiān)督考核機制上，加強對問題發(fā)現(xiàn)、處置的日常督辦、專項督查和監(jiān)督評議。在聯(lián)動聯(lián)勤機制上，形成以城管為骨干，以公安為保障，市場監(jiān)管等職能部門和執(zhí)法單位共同參與的聯(lián)勤隊伍，增強管理頑癥的快速處置能力。

七、推進(jìn)社會協(xié)同，構(gòu)建社區(qū)多元共治格局

從社會管理到社會治理，基礎(chǔ)在于形成共同參與的工作格局，重點在于發(fā)揮社區(qū)中多元治理主體的參與熱情和積極作用。

一是加強社區(qū)共治平臺建設(shè)。引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)的黨政機構(gòu)、駐區(qū)單位、社會組織、社會工作者、志愿者和“兩代表一委員”等主體參與社會治理，豐富共治主體。同時，拓展共治內(nèi)容，把發(fā)展規(guī)劃、公共管理、公共服務(wù)、公共安全等社區(qū)公共事務(wù)納入共治內(nèi)容，激發(fā)各方參與主體的積極性。

二是扶持社區(qū)社會組織發(fā)展。進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入，扶持社區(qū)生活服務(wù)等四類社會組織發(fā)展；加大政府購買服務(wù)力度，編制指導(dǎo)目錄，將適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承接的公共管理和服務(wù)事項，納入政府購買服務(wù)范圍；編制承接社區(qū)服務(wù)的社會組織指導(dǎo)目錄，重點解決購買服務(wù)承接主體的資格問題。

三是壯大社區(qū)志愿者隊伍。健全“三個平臺”推動志愿者參與社區(qū)治理：一是健全市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級志愿者協(xié)會和各行業(yè)、各條線志愿服務(wù)隊伍構(gòu)成的樞紐型平臺。二是拓展志愿者服務(wù)基地、睦鄰中心等實體化平臺建設(shè)，引導(dǎo)志愿者就近參與為老、幫困、助殘等志愿服務(wù)。三是整合各類志愿服務(wù)系統(tǒng)，建立全市統(tǒng)一的信息化平臺。