社會發(fā)展與社會政策的國際經(jīng)驗(yàn)

社會發(fā)展與社會政策的國際經(jīng)驗(yàn)

社會發(fā)展與社會政策是深化改革的核心問題之一。放眼世界，歐洲、美國和東亞地區(qū)已經(jīng)在此方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。這些多樣化的社會發(fā)展和社會政策模式、遭遇的問題以及改革舉措能為中國提供有益的借鑒。

歐美社會政策的困境與改革

20世紀(jì)70年代以來，人口老齡化、經(jīng)濟(jì)增長率下降、性別角色及家庭結(jié)構(gòu)的改變、收入不平等、區(qū)域一體化、經(jīng)濟(jì)全球化等一系列背景推動了歐洲福利國家的深刻轉(zhuǎn)型。歐洲社會福利改革的核心任務(wù)是應(yīng)對社會政策的財政可行性問題，改革可分為4個階段：從早期直接的福利削減政策到以妥協(xié)和協(xié)商為基礎(chǔ)的改革；90年代中后期，在“社會投資”“積極福利國家”等概念下轉(zhuǎn)向基于就業(yè)最大化的改革策略；2000年后更多采取以勞動力市場和非勞動力市場二元區(qū)分為基礎(chǔ)的舉措（Giuliano Bonoli，2014）。斯堪的納維亞模式、歐洲大陸模式、歐洲南部地中海模式、英國-愛爾蘭模式以及中歐和東歐歐盟新成員國模式經(jīng)歷了不同的發(fā)展歷程?！吧鐣Ｕ稀焙汀吧鐣茝V”是作為改革主要舉措的社會投資的兩大支柱，主要包括增加積極的勞動力市場支出；增加雙職工家庭需要的各類服務(wù)的支出比例；融資來源從社會貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)為財政融資；社會保障與社會投資功能產(chǎn)生“制度互補(bǔ)性”（Anton Hemerijck，2014）。

雖然美國的社會政策面臨與歐洲相同的挑戰(zhàn)，但美國的福利改革延續(xù)了“工作導(dǎo)向”的原則，要求個體重拾責(zé)任并實(shí)現(xiàn)自我支持；強(qiáng)化了福利領(lǐng)受者的工作激勵并為低收入者在私人市場中購買個人所需的福利產(chǎn)品提供支持；在社會福利的民營化中，公共部門輔助私營部門實(shí)現(xiàn)福利融資與服務(wù)傳遞（Neil Gilbert，2014）。

東亞社會政策的歷史與趨勢

東亞福利模式是“福利資本主義的三個世界”（Esping-Andersen，1990）之外最為經(jīng)典的范式。作為“生產(chǎn)型福利國家”的東亞模式強(qiáng)調(diào)社會政策必須為經(jīng)濟(jì)增長服務(wù)。但東亞模式當(dāng)前不僅面臨老齡化、低生育率等與歐美相似的問題，還面臨競爭政治、民眾參與擴(kuò)大等獨(dú)有的問題。

東亞社會政策模式的歷史變革。戰(zhàn)后日本建立了一個大量依賴公司和家庭來提供收入、救助和照顧的社會保護(hù)體系。但老齡化、低生育率及女性職業(yè)化帶來了家庭模式的變化，家庭之外的照顧服務(wù)需求增長；加上經(jīng)濟(jì)減緩帶來的財政惡化，傳統(tǒng)政策亟需變革。渡邊雅男認(rèn)為，未來的改革應(yīng)走出國家主義、家庭主義或市場主義的傳統(tǒng)道路，更多仰仗市民行動和社會網(wǎng)絡(luò)的作用。香港地區(qū)將經(jīng)濟(jì)作為主要福利引擎并把充分就業(yè)作為政府唯一最重要的福利目標(biāo)，一直沿用殘補(bǔ)式或補(bǔ)救式福利模式，在退休、醫(yī)療或失業(yè)方面沒有任何強(qiáng)制性、公共資助的社會保險項目，而是在公共住房等社會服務(wù)方面給予了大量資助。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、人口變遷和勞工市場結(jié)構(gòu)變化加劇的兩極分化，政府近年推出了諸多項目以增加就業(yè)機(jī)會并幫助失業(yè)民眾獲取工作（梁祖彬，2014）。而韓國政治變遷的諸多背景因素對韓國的社會政策有決定性影響。威權(quán)時期的政府為了取得政府合法性會推動有限的社會福利計劃，而民選時期的政黨為贏得競選都有意維持和擴(kuò)展福利國家體系。韓國這種親福利保守模式與其他東亞地區(qū)明顯不同（Christian Aspalter，2014）。

當(dāng)前東亞社會政策面臨的挑戰(zhàn)。當(dāng)前東亞國家和地區(qū)的社會政策都面臨的挑戰(zhàn)，既有特殊性同時也有共同性。臺灣地區(qū)的社會福利政策變化可以劃分為4個階段：1945—1980年代福利侍從主義，政府主要為能鞏固國內(nèi)合法性的軍人、公務(wù)員和教師群體提供福利；20世紀(jì)90年代的社會抗?fàn)?、民主化、選舉政治強(qiáng)化了自由包容的社會福利政策；2000—2008年是調(diào)整與完善階段，這個時期臺灣的民主政治趨于穩(wěn)定，社會福利政策更加現(xiàn)實(shí)；2008—2011年財政困境加重。臺灣當(dāng)前面臨的困境包括財政危機(jī)引發(fā)的政策可持續(xù)性，福利侍從主義導(dǎo)致的公平問題以及選舉政治的負(fù)面影響（祁冬濤，2014）。

中國社會政策的改革路徑

中國社會政策的改革路徑，要堅持“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”是防止意識形態(tài)爭論、體制僵化和推進(jìn)改革的重要前提，也是防止改革陷入“轉(zhuǎn)型陷阱”的前提（鄭永年，2014；孫立平等，2012），著重表現(xiàn)為4個方面。

在更廣泛的層面推進(jìn)社會政策改革。作為一種現(xiàn)代現(xiàn)象，社會政策在歐美和東亞等國家有著不同的模式，并扮演了不同的角色和作用。改革開放后，中國通過推行新自由主義經(jīng)濟(jì)政策實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長，但也破壞了傳統(tǒng)的社會政策，帶來社會不公和國內(nèi)有效需求不足。近年，國家試圖引入社會政策來解決新自由主義經(jīng)濟(jì)政策的社會后果。鄭永年認(rèn)為，未來社會政策改革的核心目標(biāo)是要擴(kuò)大中產(chǎn)階級，以保障轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)過渡。具體著眼點(diǎn)包括：將國家資助的特權(quán)和特殊利益轉(zhuǎn)換成各種形式的普遍共享的權(quán)利；調(diào)整公務(wù)員以及壟斷行業(yè)與國有企業(yè)雇員所享有的特殊福利待遇；財政方面要增加中央責(zé)任，納入更加透明和民主的預(yù)算過程。

重視文化發(fā)展戰(zhàn)略。中國新時期的文化發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)涉及兩個層面：其一是挖掘文明間共性，介紹中華文明的特性，強(qiáng)化與其他民族、其他國家的跨文明對話，推動良性互動，消解誤解、隔閡和歷史敵意。其二是中華民族內(nèi)部不同文化傳統(tǒng)、族群和宗教信仰之間的交往與相互學(xué)習(xí)，挖掘中華民族各群體在幾千年交往中交融共享的價值觀和文化元素，加強(qiáng)“多元一體”的中華民族文化格局（馬戎，2014）。

抓住政策改革的關(guān)鍵部分。改革需要包括元政策、基本政策、具體政策在內(nèi)的政策結(jié)構(gòu)整體調(diào)整，具體包括從黨政關(guān)系、央地關(guān)系方面改革中國公共政策制定與執(zhí)行體制，同時從約束公權(quán)力、壯大社會力量、回歸市場本位3個方面推進(jìn)社會治理創(chuàng)新（周超，2014）。改革要抓住關(guān)鍵，不能貪大求全，政府在未來的改革中應(yīng)運(yùn)用直接的現(xiàn)金支付和所得稅或者間接通過向窮人提供物品和服務(wù)來減少不平等（?ke Blomqvist，2014）。浙江溫嶺參與式預(yù)算模式在推動公共參與方面建立了一系列有關(guān)預(yù)算的制度、啟動人大制度，“民主懇談”框架之下的對話制度和公共參與，參與式預(yù)算讓國家與社會之間學(xué)會用制度化的辦法解決沖突（李凡，2014）；而信任度、對醫(yī)療體制的滿意度、加入傳統(tǒng)社會組織、社會規(guī)范等變量對公眾的幸福感具有正向作用，因此，要重視改進(jìn)與人們生活息息相關(guān)的機(jī)構(gòu)，為社會網(wǎng)絡(luò)規(guī)范和信仰提供更多空間（單偉，2014）。

“把激勵搞對”。作為推動中國改革核心現(xiàn)象的地方創(chuàng)新，是探討中國社會政策改革路徑必不可少的重要因素之一。影響地方創(chuàng)新的變量包括地區(qū)的社會緊張程度、富裕與貧困程度、經(jīng)濟(jì)—社會規(guī)模狀況、城鄉(xiāng)狀況、與上級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。其中晉升制度是核心，“把激勵搞對”是其中最根本的一條經(jīng)驗(yàn)（Joseph Fewsmith，2014；錢穎一，2008）。未來應(yīng)改革以縱向問責(zé)為核心的問責(zé)制度，更少地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長，更多地注重社會服務(wù)，加大橫向問責(zé)力度，公開更多信息（如預(yù)算），擴(kuò)展公推直選制度，核心是必須重視打造有效的法律體系和官僚體系（Joseph Fewsmith）。

（周超 汪廣龍）