21世紀海上絲綢之路背景下亞太地區(qū)港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)問題研究

錢媛媛

(清華大學(xué)法學(xué)院，北京　100084)

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21世紀海上絲綢之路背景下亞太地區(qū)港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)問題研究

錢媛媛

(清華大學(xué)法學(xué)院，北京100084)

摘要:港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)對維護海上航行安全和生態(tài)環(huán)境具有重要作用。21世紀海上絲綢之路的建設(shè)發(fā)展更離不開亞太地區(qū)海上航行安全的保障?！稏|京備忘錄》自實施以來雖然取得了明顯成效，但自身仍潛藏著若干“不協(xié)調(diào)”因素，影響了亞太地區(qū)港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)水平。綜合分析可發(fā)現(xiàn)此種“不協(xié)調(diào)”有其深層原因，應(yīng)有針對性地結(jié)合區(qū)域特點并借鑒《巴黎備忘錄》中的有效做法，通過建立基金、完善規(guī)則的方法，進一步提高亞太地區(qū)港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)水平。

關(guān)鍵詞:21世紀海上絲綢之路；港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)；《東京備忘錄》；《巴黎備忘錄》

港口國監(jiān)控及其區(qū)域協(xié)調(diào)是保障海洋航行安全和生態(tài)環(huán)境“安全網(wǎng)”的重要組成部分①。近年來，隨著中國建設(shè)“海洋強國”步伐的不斷加快，特別是2013年中國國家主席習近平在出訪東南亞國家期間提出共建“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議后，海上航行安全問題更應(yīng)引起相關(guān)領(lǐng)域的高度重視。

①參見《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第94條、第217條。

②參見《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第218條至第220條。

③如在外來船舶是政府公務(wù)用船，或其并非自愿進入某一港口而是由于某種緊急情況或天氣原因等情形下，國際習慣法對港口國行使管轄權(quán)會有一定限制。

21世紀海上絲綢之路三條航線②涉及沿岸國家?guī)资畟€、港口城市近百個，提高各相關(guān)國家在實施港口國監(jiān)控方面的區(qū)域協(xié)調(diào)水平，保證相關(guān)海域航行安全，對促進各相關(guān)國家間的經(jīng)貿(mào)合作、文化交流、人員往來等有著重要意義。目前，雖然已有針對港口國監(jiān)控區(qū)域協(xié)調(diào)問題達成的《關(guān)于亞太地區(qū)港口國監(jiān)控的諒解備忘錄》(簡稱《東京備忘錄》)，但其本身仍有不完善之處，直接影響了亞太地區(qū)港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)水平，有待進一步優(yōu)化調(diào)整。筆者擬通過分析港口國監(jiān)控及其區(qū)域協(xié)調(diào)建立的必要性、闡明亞太地區(qū)港口國監(jiān)控“不協(xié)調(diào)”的具體表現(xiàn)、分析“不協(xié)調(diào)”的深層原因并提出意見建議，以期在建設(shè)21世紀海上絲綢之路的背景下，促使亞太各國在實施港口國監(jiān)控方面進一步加強合作、提高區(qū)域協(xié)調(diào)水平，為21世紀海上絲綢之路戰(zhàn)略部署的落實“保駕護航”。

一、港口國監(jiān)控的建立及其區(qū)域協(xié)調(diào)的必要性

港口國監(jiān)控是指港口國海事當局對自愿進入其港口或相關(guān)海域的外國籍船舶，按照相關(guān)國際公約的標準要求，進行檢查并根據(jù)檢查結(jié)果采取如責令修理、滯留等措施的政府行為。本質(zhì)上，港口國監(jiān)控是港口國海事當局為執(zhí)行現(xiàn)有有關(guān)船舶安全標準的國際公約而采取的政府行為，其本身并不創(chuàng)設(shè)有關(guān)船舶安全的標準。[1]229實施港口國監(jiān)控的目的是發(fā)現(xiàn)不符合相關(guān)公約規(guī)定的“低標準船舶”并采取相應(yīng)措施，防止發(fā)生重大海難事故和環(huán)境污染事件。

20世紀80年代之前，對船舶進行監(jiān)督檢查的職責主要由船舶登記注冊所在國即船旗國承擔；后來在多重因素的共同作用下，船旗國監(jiān)控無法發(fā)揮其應(yīng)有作用，港口國監(jiān)控的重要性才受到國際社會的廣泛重視。歸結(jié)起來，從20世紀80年代開始，在國際范圍內(nèi)強化港口國監(jiān)控，主要有以下三個方面的原因。

(一)現(xiàn)實需要——若干重大海難和海洋污染事故的推動

一項法律制度的產(chǎn)生往往源于對社會現(xiàn)實的回應(yīng)，總是先有實際問題有待法律解決，才有制度建構(gòu)回應(yīng)現(xiàn)實需求。換言之，法律本身就是經(jīng)驗性的，而非先驗性的。[2]這一基本規(guī)律同樣適用于海商法。具體到港口國監(jiān)控制度而言，若干重大海難和海洋污染事故的發(fā)生成為了相關(guān)國家強化港口國監(jiān)控的“導(dǎo)火線”。1967年3月，發(fā)生在英國海岸的利比里亞籍“托利·勘庸”號(Torry Canyon)油輪觸礁事故給包括英國南部海岸和法國布列塔尼在內(nèi)的地區(qū)造成了嚴重海洋環(huán)境污染。余波未平，時隔僅十余年，歐洲海域再次遭受海洋污染事故。1978年3月，超級油輪阿莫科·卡迪茲號(Amocco Cadiz)在法國布列塔尼附近因觸礁而斷成兩截，導(dǎo)致20余萬噸原油泄漏，海洋生態(tài)環(huán)境和漁業(yè)資源遭受嚴重破壞。痛定思痛，歐洲人認為，這兩次事故的發(fā)生都和“低標準船”在歐洲的肆意航行以及船旗國對其的監(jiān)管缺位有關(guān)，而這一問題必須加以有效解決。由受前述事故影響最大的法國牽頭，西歐、北歐13個國家的部長們召開會議，商討如何對進入相關(guān)國家海域的外國籍船舶進行安全檢查的問題。1982年，與會諸國部長間初步達成《巴黎港口國控制諒解備忘錄》(簡稱《巴黎備忘錄》)，該備忘錄于次年1月在第二次部長會議上得以通過，并于同年7月正式生效。自此，開創(chuàng)了世界范圍內(nèi)第一個港口國監(jiān)控區(qū)域協(xié)調(diào)的范例。

(二)法律依據(jù)——應(yīng)屬船旗國管轄還是港口國管轄

關(guān)于對航行中船舶的管轄，國際法已經(jīng)明確船旗國和港口國屬人和屬地的因素，均有對船舶進行管轄的權(quán)力和義務(wù)。船旗國管轄方面，《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第94條首先明確了公海范圍內(nèi)船旗國的責任，即應(yīng)對懸掛本國旗幟的船舶進行有效管轄和控制的義務(wù)；第217條又從海洋環(huán)境保護的角度，賦予船旗國對懸掛其旗幟或在其國內(nèi)登記的船只的監(jiān)督檢查權(quán)，采取包括發(fā)證、檢查、調(diào)查、禁止出海、處罰等在內(nèi)的措施，確保其符合船舶安全相關(guān)國際公約的要求①。另一方面，港口國基于國家主權(quán)對自愿進入其港口內(nèi)的外國船舶，也有屬地管轄權(quán)，正如一國對在其國內(nèi)居住或經(jīng)營商業(yè)的外國公民有管轄權(quán)一樣。《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第218條至第220條肯定了港口國和沿海國對外國籍船舶的監(jiān)督檢查的權(quán)力和責任②。

①方便旗現(xiàn)象是指一些船東出于經(jīng)濟上的考慮，將其擁有的船舶在其本土之外的對船舶管理松散的國家進行登記，以達到降低船舶營運當然，強調(diào)港口國監(jiān)控的重要性并不等于否定船旗國監(jiān)控存在的必要性。相反，在船舶安全監(jiān)控方面，船旗國的責任永遠是第一位的。港口國監(jiān)控作為第二道防線，是船旗國安全檢查責任的重要補充，有助于在更大范圍內(nèi)織密監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)、筑牢安全防線。

②當然，強調(diào)港口國監(jiān)控的重要性并不等于否定船旗國監(jiān)控存在的必要性。相反，在船舶安全監(jiān)控方面，船旗國的責任永遠是第一位的。港口國監(jiān)控作為第二道防線，是船旗國安全檢查責任的重要補充，有助于在更大范圍內(nèi)織密監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)、筑牢安全防線。

③參見《1973年國際防止船舶造成污染公約》第5條、《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標準國際公約》第10條、《1969年國際船舶噸位丈量公約》第12條、《1976年商船最低標準公約》第4條。

④美國因其獨特的地理特點，東西兩側(cè)海岸線緊鄰大西洋和太平洋，擁有相對獨立的海域，可以實施單獨的港口國監(jiān)控。1994年5月，美國建立海岸警衛(wèi)隊，履行港口國監(jiān)控的相關(guān)職責。

至于船旗國和港口國管轄權(quán)之間的關(guān)系，除去一些例外情況③，兩種管轄權(quán)是互不影響、并行不悖的，在維護海洋航行安全和生態(tài)環(huán)境方面共同發(fā)揮作用。但一般也承認，當船舶處于一國港口之內(nèi)時，港口國管轄權(quán)是優(yōu)先于船旗國管轄權(quán)的。盡管如此，傳統(tǒng)上，基于競爭優(yōu)勢和經(jīng)濟利益等因素的考慮，港口國很少對進入該國港口的外國籍船舶進行干涉，除非其相關(guān)活動對港口國造成了直接影響。[1]231-232但是，自從“方便旗”①開始大行其道，船旗國與在該國登記注冊的船舶已無“實質(zhì)性聯(lián)系”，船旗國沒有能力和動力對登記注冊船舶進行監(jiān)督管理，國際社會才開始重視港口國監(jiān)控在維護航行安全和海洋環(huán)境方面應(yīng)發(fā)揮的作用②。

此外，實施港口國監(jiān)控往往也是在相關(guān)國際公約的具體授權(quán)下進行的。如以《東京備忘錄》明確應(yīng)適用的相關(guān)公約為例，《1974年國際海上人命安全公約》第19條明確港口國政府正式授權(quán)的官員有權(quán)查明船上是否具備有效的證書并根據(jù)不同情況作出相應(yīng)處置措施；《1966年國際船舶載重線公約》第20條也賦予了港口國政府正式授權(quán)官員核實船上備有根據(jù)本公約規(guī)定的有效證書的權(quán)力；其他公約中也有類似的授權(quán)條款③。

因此，港口國監(jiān)控既符合國際法，同時也是在具體公約的授權(quán)下進行的，不存在法律依據(jù)上的障礙。

(三)經(jīng)濟考量——區(qū)域內(nèi)港口國之間的協(xié)調(diào)行動與公平競爭

從航運業(yè)發(fā)展的長遠角度看，加強港口國監(jiān)控有利于保障不同船舶所有人或經(jīng)營人之間的公平競爭。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)的研究顯示，低標準船舶經(jīng)營者的經(jīng)營成本與滿足國際海事組織(IMO)最低標準要求船舶的經(jīng)營成本之間相差40%；與國際海事組織設(shè)定的高標準的船舶的經(jīng)營成本之間相差3倍，每天大概有2 000至7 000美金的差額。而經(jīng)營成本的差距必然反映為運費的高低。如果任由低標準船舶自由航行，其通過低運費形成的價格優(yōu)勢展開競爭，達標船舶和高標準船舶的經(jīng)營者的利益必然受到損害，顯然不利于航運業(yè)內(nèi)公平競爭環(huán)境的形成。[3]如在訂立《巴黎備忘錄》之初，歐洲國家間即已達成共識，致力縮減低標準船舶數(shù)量有利于國際航運市場內(nèi)的公平競爭，成員國的航運業(yè)將因此受益。[4]258

另外，與個別港口國“單槍匹馬”作戰(zhàn)相比，強化港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)無疑有利于區(qū)域內(nèi)不同港口或港口國之間的公平競爭，避免“港口挑選”或“擇地選港”(port shopping)的不正?，F(xiàn)象。具體而言，如果沒有區(qū)域協(xié)調(diào)，區(qū)域內(nèi)的各港口國在安全監(jiān)控的對象、標準、程序等方面各行其是，必然導(dǎo)致港口國監(jiān)控的嚴格程度不同。此種情形下，船舶避開監(jiān)控嚴格的港口，駛往監(jiān)控較為寬松的港口，必然成為船舶經(jīng)營者在逐利動機下的“必然選擇”。[5]184而監(jiān)控寬松的港口則可以借此吸引更多的船舶往來?？?，也將帶動其港口服務(wù)業(yè)的發(fā)展，獲得相對競爭優(yōu)勢，而一旦發(fā)生事故并造成海洋環(huán)境污染和生態(tài)破壞，受影響的則是整個區(qū)域。這對那些實行嚴格執(zhí)行港口國監(jiān)控的國家來說，無疑是極不公平的。

(四)比較優(yōu)勢——單邊性、區(qū)域性與全球性安排之間的選擇

從實施范圍角度看，港口國監(jiān)控的實施方式有三種：單邊性、區(qū)域性和全球性的港口國監(jiān)控。雖然具體采用何種方式是各主權(quán)國家根據(jù)自身情況自主決定的事項，但拋開不同國家情況的差異性不談，單從實施效果上看，全球性和區(qū)域性的安排要普遍優(yōu)于單邊性的安排④。正如加拿大海商法領(lǐng)域著名教授威廉·臺特雷所指出的，雖然國家和地區(qū)立法中規(guī)定更嚴格的船舶安全標準有利于減少海上污染災(zāi)害，但是想要船舶更安全、海洋更清潔的夢想能在21世紀的全球范圍內(nèi)實現(xiàn)，在這一領(lǐng)域采取國際性的思維和解決方式是至關(guān)重要的。[6]另一方面，從可行性角度分析，綜合考慮遵守相關(guān)國際條約的嚴格程度、協(xié)調(diào)的有效性、對競爭的影響、運行成本和監(jiān)控范圍等因素，港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)比單邊性或全球性的制度安排更為可行。[4]244在此基礎(chǔ)上，加強不同區(qū)域協(xié)調(diào)機制之間的“再協(xié)調(diào)”，可以有效彌合不同區(qū)域協(xié)調(diào)機制之間的“斷裂”，也是未來港口國監(jiān)控的發(fā)展方向。[5]184

總而言之，港口國監(jiān)控，特別是其區(qū)域協(xié)調(diào)機制的建立是回應(yīng)實踐需要、具備法律依據(jù)、符合經(jīng)濟規(guī)律的更優(yōu)選擇，對于預(yù)防重大船舶安全事故和海洋環(huán)境污染事故有著非常重要的作用和意義。

①如《1982年巴黎港口國監(jiān)控諒解備忘錄》《1992年拉丁美洲港口國監(jiān)控諒解備忘錄》《1992年亞太地區(qū)港口國監(jiān)控諒解備忘錄》《1996年加勒比海港口國監(jiān)控諒解備忘錄》《1997年地中海地區(qū)港口國監(jiān)控諒解備忘錄》《1999年印度洋地區(qū)港口國監(jiān)控備忘錄》《1999年中西非港口國監(jiān)控諒解備忘錄》《2000年黑海地區(qū)港口國監(jiān)控諒解備忘錄》《2004年海灣地區(qū)港口國監(jiān)控諒解備忘錄》。

②包括澳大利亞、加拿大、智利、中國、斐濟、香港(中國)、印度尼西亞、日本、韓國、馬來西亞、新西蘭、巴布亞新幾內(nèi)亞、菲律賓、俄羅斯聯(lián)邦、新加坡、所羅門群島、泰國、瓦努阿圖和越南。

③按照《東京備忘錄》附件1第1條第1款的規(guī)定，已簽署、正式接受或經(jīng)《東京備忘錄》授權(quán)設(shè)立的港口國監(jiān)督委員會的一致同意接受的海事主管當局是《東京備忘錄》的正式成員。目前正式成員包括澳大利亞、加拿大、智利、中國、斐濟、香港(中國)、印度尼西亞、日本、韓國、馬來西亞、馬紹爾群島共和國、新西蘭、巴布亞新幾內(nèi)亞、菲律賓、俄羅斯聯(lián)邦、新加坡、泰國、瓦努阿圖和越南。按照《東京備忘錄》附件1第1條第2款的規(guī)定，公開宣告將在三年期限內(nèi)完全遵守《東京備忘錄》的相關(guān)國家海事當局，經(jīng)《東京備忘錄》港口國監(jiān)督委員會的一致同意，可成為備忘錄的合作成員。

④參見MemorandumofUnderstandingonPortStateControlintheAsia-PacificRegion，Section 2.4。

二、亞太地區(qū)港口國監(jiān)控區(qū)域協(xié)調(diào)的建立及其實施情況

正是在前述因素的共同作用下，國際范圍內(nèi)多個港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)組織相繼建立①。而在亞太地區(qū)范圍內(nèi)，1993年12月1日，19個國家(或地區(qū))的海事主管當局在日本東京簽署了《東京備忘錄》②。[7]1994年4月1日，《東京備忘錄》正式生效。目前，《東京備忘錄》包括19個國家或地區(qū)的正式成員，和秘魯一個合作成員③。[7]

在組織機構(gòu)方面，與其他有關(guān)港口國監(jiān)控區(qū)域協(xié)調(diào)的備忘錄一樣，《東京備忘錄》也創(chuàng)建有港口國監(jiān)控委員會和秘書處兩個機構(gòu)。其中，港口國監(jiān)控委員會由所有成員國海事當局、聯(lián)合國組織的觀察員以及其他委員會認為適當?shù)挠^察員組成，主要職責包括制定和審查船舶檢查規(guī)則、批準備忘錄的修訂方案，并制定和審查信息交換程序等。而設(shè)立在日本東京的秘書處則主要負責協(xié)助委員會開展工作。

在監(jiān)控依據(jù)方面，《東京備忘錄》明確指定了若干與船舶航行安全有關(guān)的國際公約，作為港口國實施監(jiān)控的統(tǒng)一依據(jù)或標準，包括：《1966年國際載重線公約》及其1988年修正案，《1974年國際海上人命安全公約》及其1978年和1988年修正案，《1973年防止船舶污染國際公約》及其1978年修正案，《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標準國際公約》《1972年國際海上避碰規(guī)則》《1969年國際船舶噸位丈量公約》《1976年商船(最低標準)公約》《2006年海事勞工公約》《2001年國際控制船舶有害防污底系統(tǒng)公約》和《1969年國際油污損害民事責任公約》的1992年議定書。[7]

《東京備忘錄》生效以來，亞太地區(qū)港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)水平不斷提高，取得了明顯的成效。區(qū)域范圍內(nèi)，低標準船舶的滯留數(shù)量和百分比不斷下降，高標準船舶的數(shù)量和比例大幅上升，具有高或較高目標因素值的船舶數(shù)量和比例不斷下降。[7]但是與《巴黎備忘錄》下港口國監(jiān)控的實施情況相比，在區(qū)域協(xié)調(diào)程度方面仍有明顯差距，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，調(diào)整的區(qū)域范圍不完整且發(fā)展水平不平衡。港口國監(jiān)控的歷史實踐已經(jīng)表明，港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)水平高低在很大程度上有賴于區(qū)域內(nèi)參加國的數(shù)量和范圍以及其所擁有港口的重要程度。以此標準衡量《東京備忘錄》下亞太地區(qū)港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)程度，可以發(fā)現(xiàn)：目前，《東京備忘錄》的成員國范圍涵蓋了亞太地區(qū)的絕大多數(shù)主要港口國家(或地區(qū))。但是，將前述國家(地區(qū))與亞太區(qū)域地圖進行比對，即可發(fā)現(xiàn)這一安全監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)并非全無漏洞，如中國臺灣地區(qū)雖有若干主要港口在亞太地區(qū)海運航線上占據(jù)重要地理位置，是各類船舶往來?？款l繁的港口，但其因政治原因，并未加入到《東京備忘錄》中，這無疑給亞太地區(qū)范圍內(nèi)港口國監(jiān)控留下了一個“漏洞”，這“百密一疏”可能使監(jiān)控效果大打折扣。

第二，不同港口國執(zhí)行監(jiān)控所適用的條約范圍不同。在檢查依據(jù)方面，《東京備忘錄》明確了若干關(guān)于船舶建造、運行以及海洋環(huán)境安全的公約，要求港口機關(guān)以此為依據(jù)對入港船舶進行檢查。但《東京備忘錄》又在此基礎(chǔ)上設(shè)置了兩個附加條件，即公約本身已經(jīng)生效且對該港口國有約束力④。具體而言，雖然《東京備忘錄》所指定的公約本身已經(jīng)生效，但每個公約對特定國家是否生效則取決于各港口國對公約的批準情況。此一條件設(shè)置雖然屬于國家承擔條約義務(wù)的必要條件，符合條約法理論，但最終造成《東京備忘錄》成員國之間所適用的公約范圍不同，各港口國實施監(jiān)控的執(zhí)行標準寬嚴不一。《東京備忘錄》的目標本是在相關(guān)國家或地區(qū)范圍內(nèi)適用一套統(tǒng)一的標準，但因各港口國實際執(zhí)行的公約范圍不同導(dǎo)致監(jiān)控標準寬嚴不一，使得“港口挑選”或“擇地選港”問題難以避免。

①參見MemorandumofUnderstandingonPortStateControlintheAsia-PacificRegion，Section 2.5。

②參見ParisMemorandumofUnderstandingonPortStateControl，Section 1.3 and Annex 11。

③參見MemorandumofUnderstandingonPortStateControlintheAsia-PacificRegion，Section 1.4。

④參見《1969年維也納條約法公約》第2條第1款第1項。

第三，不同港口國對進入該國港口的船舶的實際檢查率不均衡。如果單純從港口國監(jiān)控實施效果角度考慮，應(yīng)對進入到一國港口的所有船舶進行檢查，確保進入到一國港口的全部船舶都符合相關(guān)公約規(guī)定的安全標準。與其他區(qū)域性的港口國監(jiān)控備忘錄一樣，《東京備忘錄》也規(guī)定相關(guān)公約中的安全標準適用于所有進入到本區(qū)域的船舶，不論船旗國是否是相關(guān)公約的締約國或參加國①。但是，考慮到港口國監(jiān)控對人力配備、資金支持和技術(shù)保障的高要求，以及港口國經(jīng)濟實力、技術(shù)水平和人員素質(zhì)的有限性，對進入到一國港口的所有船舶進行檢查顯然是不現(xiàn)實的。實際上，只要對進入到一國港口的相當數(shù)量或比例的船舶進行檢查，就能形成相當程度的確信——低標準船受到了應(yīng)有的監(jiān)控，進而促使船舶所有人或經(jīng)營人自愿遵守各項船舶安全標準。因此，船舶檢查率的設(shè)置成為一個較為折衷且可行的方案，得到各備忘錄組織的廣泛采用，但具體方法卻不盡相同。如《巴黎備忘錄》采用的是“區(qū)域整體+單個國家計算法”，即先確定區(qū)域整體的船舶檢查數(shù)，再確定每一個成員國對入港船舶進行檢查的一定比例②。而《東京備忘錄》采用的則是“區(qū)域整體計算法”，為區(qū)域整體設(shè)置了一個加總的船舶檢查率——區(qū)域內(nèi)航行船舶總數(shù)的80%，對每一個參加國的檢查率未做明確具體的要求，而是由《東京備忘錄》成員國決定一個自認為合適的船舶檢查率③。盡管由各成員國單獨確定其船舶檢查率有其合理性，如區(qū)域范圍內(nèi)各國情況差異較大，確定計算船舶檢查率的統(tǒng)一標準對一些國家可能有失公平，而由各成員國自己決定則可以充分考慮自身情況確定一個相對合理且實際可行的比例。但是，考慮到實施港口國監(jiān)控對本國港口競爭力的影響，不排除有個別國家為吸引外國商船到本國港口?？?，不顧區(qū)域整體利益，實施過低的船舶檢查率。因此，正是由于《東京備忘錄》缺乏對單個國家應(yīng)實施的船舶檢查率的明確要求或者計算方法，導(dǎo)致各國實施的船舶檢查之間的不均衡。

三、亞太地區(qū)港口國監(jiān)控區(qū)域協(xié)調(diào)中潛藏的“不協(xié)調(diào)”因素

亞太地區(qū)港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)之所以在實施中存在前述不協(xié)調(diào)之處，固然有執(zhí)行過程中的問題，但根源仍是由《東京備忘錄》本身及亞太地區(qū)的區(qū)域特點所決定，具體而言有以下兩個方面的原因。

(一)現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)機制對成員國缺乏足夠的拘束力

首先，備忘錄的法律性質(zhì)本身造成港口國監(jiān)控區(qū)域協(xié)調(diào)機制的法律約束力“先天不足”。為了正確理解備忘錄的法律性質(zhì)，需要對可能與其產(chǎn)生混淆的“條約”的概念內(nèi)涵有個準確的認識?！?969年維也納條約法公約》第2條第1款第1項規(guī)定：“‘條約’者，謂國家間所締結(jié)而以國際法為準之國際書面協(xié)定，不論其載于一項單獨文書或兩項以上相互有關(guān)之文書內(nèi)，亦不論其特定名稱如何④?！币虼?，條約的構(gòu)成要件除書面形式上的要求外，更重要的要求有二：一是締結(jié)主體是國家之間；二是本質(zhì)上須以國際法為準，即產(chǎn)生國際法上的權(quán)利和義務(wù)。一般情況下，備忘錄亦是采用書面形式，因此對備忘錄與條約法律性質(zhì)的比較分析，只需針對后兩項要求進行逐一檢視。

其一，關(guān)于締結(jié)主體。從早期的《巴黎備忘錄》起源于歐洲13國間的部長會議，直到其他區(qū)域備忘錄的產(chǎn)生，港口國監(jiān)控備忘錄始終是由成員國海事主管當局而非主權(quán)國家之間簽訂的。這明顯區(qū)別于條約須由主權(quán)國家締結(jié)的要求。因此，從締結(jié)主體上看，備忘錄的簽訂明顯有異于條約的締結(jié)。

其二，關(guān)于是否產(chǎn)生國際法上的權(quán)利義務(wù)。從產(chǎn)生的角度看，備忘錄這一協(xié)議形式的出現(xiàn)可能僅僅是由于成員方之間希望以書面的形式記錄下某些事項，而并不希望以此產(chǎn)生某些國際法下的權(quán)利義務(wù)，因此它僅僅表達了成員方之間的一種共同意愿和行動綱領(lǐng)，而不是創(chuàng)設(shè)一個有法律效力的承諾。而從使用的角度看，它是所謂“君子協(xié)議”的一個更加正式的替代，是建立在信任基礎(chǔ)上的協(xié)議安排，并不具有法律約束力。與條約相比，備忘錄的優(yōu)勢體現(xiàn)在其生效并不需要大多數(shù)成員國以某種正式的方式予以批準，而且其修訂程序也更為簡單。[5]172正基于此，在《巴黎備忘錄》制定過程中，因相關(guān)國家都表示希望盡快看到這一協(xié)調(diào)機制的實際效果，因此最終決定采用備忘錄的形式。[8]至于《東京備忘錄》，在其序文部分已經(jīng)寫明，“此備忘錄不是一個有法律約束力的文件，無意將任何法律義務(wù)加諸成員國當局①?！币虼耍罁?jù)條約法理論，備忘錄在法律性質(zhì)上不是國際法意義上的條約，不會對成員國產(chǎn)生國際法上的權(quán)利義務(wù)，不具有法律上的拘束力。

①參見MemorandumofUnderstandingonPortStateControlintheAsia-PacificRegion，Preamble。

其次，缺乏除《東京備忘錄》以外的效力補強機制，導(dǎo)致港口國監(jiān)控區(qū)域協(xié)調(diào)機制的法律約束力“后天失衡”。在這一方面，與歐盟范圍內(nèi)除《巴黎備忘錄》外還有歐盟指令作效力補強明顯不同。從歷史起源上看，1996年7月1日生效的歐盟指令的產(chǎn)生即與《巴黎備忘錄》實施效果不理想有關(guān)。1992年《巴黎備忘錄》年度報告表明，與人們的預(yù)期相反，《巴黎備忘錄》實施后的十年間，歐洲范圍內(nèi)的低標準船不減反增。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，一些成員國的船舶扣押數(shù)量明顯低于其他成員國，成員國之間的船舶扣押比例差異很大。至于原因，有兩種可能：一是有的成員國是幸運的，進入其港口的船舶均為高標準船舶；二是成員國并未正確地實施港口國監(jiān)控，顯然后一種解釋更具說服力。因此，為了使得備忘錄中的承諾具有拘束力和統(tǒng)一性，并完善相關(guān)規(guī)則，1996年7月1日生效的歐盟指令應(yīng)需而生。由于《巴黎備忘錄》中的大部分成員國是歐盟的成員國，須受歐盟指令的法律約束；而在此種情形下，推動《巴黎備忘錄》中的其他少數(shù)非歐盟成員國將《巴黎備忘錄》中的規(guī)則和標準提升至歐盟指令要求的水平上也不是難事。[9]因此，《巴黎備忘錄》和1996年7月的歐盟指令相結(jié)合，使得歐洲地區(qū)港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)具有了法律上的拘束力和統(tǒng)一性。相比之下，《東京備忘錄》本身對成員國缺乏足夠的約束力，統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)程度則顯得相對不足。

(二)成員間經(jīng)濟社會發(fā)展情況差異明顯導(dǎo)致區(qū)域協(xié)調(diào)難度加大

前已述及，《東京備忘錄》正式成員國范圍包括了亞太地區(qū)的19個國家或地區(qū)。與《巴黎備忘錄》成員國間的情況不同，《東京備忘錄》成員國的特殊性決定了亞太地區(qū)范圍內(nèi)港口國區(qū)域協(xié)調(diào)的難度明顯更大。

首先，從發(fā)展水平上看，《巴黎備忘錄》成員國多為歐洲發(fā)達國家，其經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異并不明顯，區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)行動所需要的經(jīng)濟基礎(chǔ)、技術(shù)和人力資源保障也可大致保持在同一水平；而《東京備忘錄》成員國中既有像日本、加拿大、澳大利亞這樣的發(fā)達國家，又有中國這樣的世界上最大的發(fā)展中國家，還有諸如越南、印度尼西亞、巴布亞新幾內(nèi)亞等其他一些發(fā)展中國家，發(fā)展水平的差異直接導(dǎo)致了其在進行港口國監(jiān)控方面的資金能力、技術(shù)水平和人員配備能力也大小有別，必然加大了統(tǒng)一協(xié)調(diào)的難度。

其次，從港口分布上看，與西歐、北歐地區(qū)相比，亞太地區(qū)這一地理范圍內(nèi)港口數(shù)量的國別分布更加不均衡，甚至體現(xiàn)出較為明顯的集中性。如與中國、日本、加拿大等國家具備多個優(yōu)良港口供船舶往來?？康那闆r不同，新加坡和中國的香港地區(qū)分別都只擁有一個港口，若按照“單個國家計算法”要求其完成與其他國家相同的船舶檢查率，顯然是不適宜的，也是幾乎不可完成的。[5]177

此外，還有一些其他因素也在客觀上影響了港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)程度，如：實施檢查的官員對適用公約的理解不同，導(dǎo)致同一備忘錄的成員國之間在檢查的依據(jù)和執(zhí)行標準上存在差異；一些官員對特定國家的船舶存有偏見或歧視，更有甚者竟以權(quán)謀私，以滯留船舶為手段撈取好處。[10]

四、21世紀海上絲路背景下亞太地區(qū)港口國監(jiān)控區(qū)域協(xié)調(diào)的優(yōu)化路徑

目前，與歐盟相比，亞太地區(qū)的區(qū)域一體化發(fā)展程度還有很大差距，尚未形成確立具有強制約束力的統(tǒng)一規(guī)則所需的基礎(chǔ)條件。因此，在現(xiàn)階段，區(qū)域范圍內(nèi)協(xié)調(diào)各成員方港口國監(jiān)控的文件只有《東京備忘錄》，尚無法建立起其他具有國際法上的約束力的文件作效力補強。唯有通過加強區(qū)域合作，優(yōu)化區(qū)域協(xié)調(diào)機制，才能更好地發(fā)揮港口國監(jiān)控在保障區(qū)域內(nèi)航行安全方面的應(yīng)有作用。筆者認為，可以嘗試從以下兩個方面作出努力。

第一，加強合作，對外提高區(qū)域整體監(jiān)控的能力。建議建立亞太地區(qū)港口國監(jiān)控區(qū)域協(xié)調(diào)基金，彌補區(qū)域內(nèi)發(fā)展中國家實施港口國監(jiān)控的能力不足問題。為使基金的管理和使用更加規(guī)范化，充分發(fā)揮基金的作用，應(yīng)制定基金的繳納、管理和使用規(guī)范，明確相應(yīng)的程序，確保專款專用?；鸬膩碓春屠U納可按照各成員方所擁有的港口數(shù)量、船舶吞吐量等因素在其間按比例分配，并由亞太地區(qū)港口國監(jiān)督備忘錄組織統(tǒng)一管理和使用。在使用范圍上，應(yīng)體現(xiàn)出對發(fā)展中國家適度傾斜的原則，通過開展人員培訓(xùn)、提供資金和技術(shù)支持的方式，提高發(fā)展中國家實施港口國監(jiān)控的能力。此外，統(tǒng)一對檢查官員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，也有利于統(tǒng)一檢查官員對公約的理解和船舶檢查標準，提高區(qū)域范圍內(nèi)各國實施港口國監(jiān)控的協(xié)同能力。

第二，調(diào)整指標，對內(nèi)平衡各國實施監(jiān)控的水平。如前所述，目前實施的“區(qū)域整體檢查率”容易導(dǎo)致各國在實施港口國監(jiān)控方面的不均衡的問題。對此，可借鑒《巴黎備忘錄》中的計算方法，在確定年度內(nèi)區(qū)域整體船舶檢查數(shù)量的基礎(chǔ)上，根據(jù)單個成員國的入港船舶數(shù)量占區(qū)域整體的入港船舶數(shù)量的比例，確定單個成員國年度內(nèi)應(yīng)承擔的船舶檢查數(shù)量。如此，既兼顧了各港口國之間的差異，也保證了船舶檢查率指標要求的約束力。此外，同時應(yīng)確定一定的彈性機制或一定的浮動空間，如果某一成員國完成目標指標確有困難的，經(jīng)委員會認可和批準程序，可予適度豁免，待“確有困難”的情形消失，再行恢復(fù)原指標要求。

五、結(jié)語

當今世界范圍內(nèi)，在“方便旗”大行其道，船旗國監(jiān)控持續(xù)乏力的情況下，建立港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)機制不僅符合實踐需要，而且具備法律依據(jù)和經(jīng)濟上的可行性。而在建設(shè)21世紀海上絲綢之路的新的時代背景下，進一步提高亞太地區(qū)港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)水平，使得新海上絲路成為一條“安全之路”，對于促進相關(guān)國家的經(jīng)貿(mào)往來、人員和文化交流發(fā)揮著更加基礎(chǔ)性的作用。針對《東京備忘錄》中空間范圍不完整、適用的公約范圍不一致以及船舶檢查率不均衡的問題，一方面應(yīng)通過加強區(qū)域合作，彌補部分國家監(jiān)控能力不足的問題；另一方面也應(yīng)完善備忘錄中制度規(guī)則，強化備忘錄對成員國的約束力。

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收稿日期：2015-12-17

作者簡介：錢媛媛(1988-)，女，河北張家口人，清華大學(xué)法學(xué)院國際法專業(yè)博士研究生，北京市第一中級人民法院助理審判員，E-mail：qianyuanyuanowen@163.com。

中圖分類號:DF961.9

文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X(2016)02-0105-07

Study on the regional coordination of the port state control in the Asia-Pacific region under the background of jointly building the 21st century Maritime Silk Road

QIAN Yuan-yuan

(Law School，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

Abstract：Regional coordination of the port state control is of great importance to the maintenance of maritime navigation safety and the environment. The safety of maritime navigation in the Asia-Pacific region plays a fundamental role in the construction and development of the 21st century Maritime Silk Road. Since the Tokyo MOU has been exercised, although it achieves remarkable results, there are still hidden “discordant” factors affecting the level of regional coordination of port state control in the Asia-Pacific region. After a comprehensive analysis of the underlying causes, it is believed that regional characteristics should be seriously considered and effective practices in the Paris MOU should be referred to as well. With the establishment of a fund and the improvement of relevant rules, the level of regional coordination of the port state control in the Asia-Pacific region will be improved.

Key words：the 21st century Maritime Silk Road; regional coordination of the port state control; Tokyo MOU; Paris MOU

①除港口國以外，國際海事組織(IMO)制定的一系列國際公約、國際勞工組織(ILO)制定的相關(guān)公約、船旗國、船級社、海運保險業(yè)也都對海上航行安全和生態(tài)環(huán)境保護有重要作用。

②一般認為海上絲綢之路有三大航線:一是東洋航線，由中國沿海港至朝鮮、韓國和日本的航線；二是南洋航線，由中國沿海港至東南亞諸國的航線；三是西洋航線，由中國沿海港至南亞、西亞和東非沿海及至美洲諸國的航線。參見陳萬靈，何傳添：《海上絲綢之路的各方博弈及其經(jīng)貿(mào)定位》，發(fā)表于《改革》，2014年第3期：第74-83頁。

錢媛媛.21世紀海上絲綢之路背景下亞太地區(qū)港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)問題研究[J].中國海商法研究，2016，27(2)：105-111