跨行政區(qū)生態(tài)治理中地方政府合作動(dòng)力機(jī)制探析

張 雪

(成都理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610059)

跨行政區(qū)生態(tài)治理中地方政府合作動(dòng)力機(jī)制探析

張 雪

(成都理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610059)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，地方政府的合作對(duì)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的作用將日益明顯。推動(dòng)跨行政區(qū)生態(tài)治理地方政府的合作，就是要進(jìn)一步優(yōu)化既有動(dòng)力機(jī)制，將阻力作用控制到最低，甚至消除，形成關(guān)聯(lián)互動(dòng)的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”的實(shí)踐中，地方政府的合作呈現(xiàn)為“引力-壓力-推力-耦合場(chǎng)力”的動(dòng)力系統(tǒng)，并面臨著理念阻力、體制阻力、機(jī)制阻力和技術(shù)阻力。在綜合考量相關(guān)經(jīng)驗(yàn)及國情的基礎(chǔ)上，跨行政區(qū)生態(tài)治理中地方政府合作動(dòng)力機(jī)制的提升路徑可以遵循以下思路：加強(qiáng)利益整合，積極培育府際全面戰(zhàn)略合作倫理；完善府際協(xié)作機(jī)構(gòu)設(shè)置，健全相應(yīng)的法律法規(guī)體系；創(chuàng)新跨區(qū)域地方政府生態(tài)治理合作運(yùn)行機(jī)制；構(gòu)建協(xié)同霧霾污染防治技術(shù)機(jī)制。

跨行政區(qū)；生態(tài)治理；聯(lián)防聯(lián)控治霧霾；動(dòng)力機(jī)制

近年來，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境污染事件頻頻發(fā)生，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)亟待解決的問題之一。而加強(qiáng)地方政府之間的合作則成為學(xué)術(shù)界和政府共識(shí)的解決路徑。根據(jù)社會(huì)運(yùn)行動(dòng)力機(jī)制理論，“一個(gè)社會(huì)只有當(dāng)它擁有較為適度的社會(huì)動(dòng)力的時(shí)候，它才能保持其持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展趨勢(shì)”。*鄭杭生：《社會(huì)學(xué)概論新修》，北京：中國人民大學(xué)出版社2004年版，第38頁。因此，動(dòng)力機(jī)制是研究地方政府生態(tài)治理合作的恰當(dāng)介入口。本文以“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”跨行政區(qū)生態(tài)治理實(shí)踐為研究案例，力圖描述并檢識(shí)地方政府間合作的動(dòng)力機(jī)制模型，探究其阻力障礙及深層原因，并據(jù)此提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期對(duì)推進(jìn)跨行政區(qū)生態(tài)治理地方政府合作有所助益。

一、“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”：跨行政區(qū)生態(tài)治理地方政府合作脈絡(luò)考察

2011年10月，北京發(fā)生重度霧霾天氣，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，“霧霾”、“PM2.5”等專業(yè)詞語開始進(jìn)入大眾視野，掀起了一場(chǎng)官民博弈催生PM2.5監(jiān)測(cè)信息公開的全國性公共事件。從公共政策議程設(shè)置角度審視，本次“PM2.5監(jiān)測(cè)入國標(biāo)”經(jīng)歷了“潛問題階段”、“顯問題階段”以及“政策化階段”等三個(gè)階段，政府環(huán)境信息公開進(jìn)程在這次事件中大大加快了。*張雪：《轉(zhuǎn)型期政府環(huán)境信息公開動(dòng)力機(jī)制探析》，《城市發(fā)展研究》2012第9期。在霧霾污染問題進(jìn)入公共政策議程之后，“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”成為治理之策被逐步確定并推廣。其中，涉及全國的法律法規(guī)文件主要如表1所列。

除了全國性法律法規(guī)文件之外，全國霧霾污染重災(zāi)區(qū)基于本地基本情況也紛紛制定區(qū)域性霧霾合作治理法律法規(guī)體系和開展合作實(shí)踐。綜合來看，專門針對(duì)霧霾天氣的法律法規(guī)和政策實(shí)踐開始出現(xiàn)始于“政策化階段”后，并且呈現(xiàn)出積極向好的發(fā)展趨勢(shì)。一方面法律法規(guī)政策出臺(tái)或修改的頻率越來越快，涉及到基本法、一般法、行政法規(guī)、行政規(guī)章等法律位階，法律內(nèi)容上也從無到有、從原則規(guī)定到實(shí)體規(guī)定，法律體系日趨完善；另一方面，在政策實(shí)踐上，涉及到人大、政協(xié)、政府、高校等立法主體、參政議政主體、政策執(zhí)行主體、智囊團(tuán)主體，聯(lián)防聯(lián)控形式也包含大氣污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作小組等。通過法律法規(guī)與政策實(shí)踐的開展，實(shí)現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)與底層摸索的協(xié)同推進(jìn)。然而，以上聯(lián)防聯(lián)控體制機(jī)制的完善，并不能代表具體工作的落實(shí)?，F(xiàn)實(shí)中，地方政府之間“議而不決、決而不行”等合作困境依然多有出現(xiàn)，聯(lián)防聯(lián)控治理霧霾的效果也并未充分體現(xiàn)出來。以上脈絡(luò)考察便是引入動(dòng)力機(jī)制模型予以審視的背景。

表1 “聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”全國性法律法規(guī)文件

二、“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”：地方政府合作動(dòng)力機(jī)制模型

(一)四力模型：地方政府生態(tài)治理合作動(dòng)力機(jī)制系統(tǒng)

社會(huì)運(yùn)行機(jī)制是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)，其中動(dòng)力機(jī)制是保障其持續(xù)、健康發(fā)展的核心要素。從動(dòng)力源上看，社會(huì)需要是社會(huì)運(yùn)行的動(dòng)力源泉。從結(jié)構(gòu)上看，社會(huì)運(yùn)行動(dòng)力機(jī)制系統(tǒng)分為外圍結(jié)構(gòu)和內(nèi)核結(jié)構(gòu)，其中外圍結(jié)構(gòu)包括動(dòng)力主體、動(dòng)力受體、動(dòng)力傳導(dǎo)媒介；內(nèi)核結(jié)構(gòu)包括動(dòng)力源、動(dòng)力方向、動(dòng)力貯存體、社會(huì)行動(dòng)。從運(yùn)行過程上看，社會(huì)運(yùn)行過程包括了動(dòng)力源開發(fā)、動(dòng)力轉(zhuǎn)化、動(dòng)力分配、動(dòng)力反饋等環(huán)節(jié)。*鄭杭生：《社會(huì)學(xué)概論新修》，北京：中國人民大學(xué)出版社2004年版，第40-42頁。在“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”實(shí)踐中，影響地方政府合作的利益主體主要有各地方政府、公眾、環(huán)保非政府組織、咨詢專家、新聞媒體等，其利益訴求構(gòu)成動(dòng)力源。這些動(dòng)力源再形成引力、壓力、推力等二級(jí)機(jī)制，通過相互間的影響與作用，最終耦合為場(chǎng)力(圖1)。

圖1 地方政府生態(tài)治理合作動(dòng)力機(jī)制示意圖

其一，引力機(jī)制。引力機(jī)制是指地方政府生態(tài)治理合作的內(nèi)生動(dòng)力，是指合作的動(dòng)機(jī)，在動(dòng)力系統(tǒng)中具有根本性地位。促進(jìn)“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”實(shí)踐開展的引力主要有：一是符合各行政區(qū)的利益。在改革開放之前，行政區(qū)并不是一個(gè)獨(dú)立的行政利益體，僅是國家利益在地區(qū)的代表。改革開放之后，尤其是1994年實(shí)行分稅制以后，中央向地方分權(quán)，地方政府角色得到改變，成為擁有較大獨(dú)立利益的地方組織，生態(tài)利益也在其列，尤其是近年來區(qū)域合作的深入化更加凸顯了生態(tài)利益的重要性。區(qū)域合作的本質(zhì)是打破行政壁壘，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)要素自由流動(dòng)，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。在區(qū)域合作深入化背景下，生態(tài)利益共同體的結(jié)盟顯然符合各行政區(qū)的利益，特別是，像霧霾這類一地政府無法獨(dú)立承擔(dān)治理責(zé)任時(shí)更是如此。二是符合地方政府官員的升遷訴求。在單一制結(jié)構(gòu)形式下，地方政府官員的晉升主要依靠中央政府或上級(jí)政府，依憑則主要是該地的政績考核結(jié)果。政績考核事實(shí)上是國家宏觀管理的指向標(biāo)，在生態(tài)文明大力開展的背景下，國家相繼推出自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、重大環(huán)境事故終身追責(zé)制等制度安排，對(duì)政績考核指標(biāo)做出相應(yīng)的調(diào)整，生態(tài)指標(biāo)所占份額持續(xù)上升。在理性經(jīng)濟(jì)人的約束條件下，地方政府官員出于自身晉升的需求，會(huì)選擇通過府際合作的方式改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，做出符合政績考核偏好的政策行為。

其二，壓力機(jī)制。壓力是地方政府合作的外部動(dòng)力之一，通過壓力機(jī)制作用讓被作用對(duì)象產(chǎn)生“不得不為”的心理，形成合作的迫切感。當(dāng)前我國地方政府生態(tài)治理合作的外部壓力主要有：一是建設(shè)服務(wù)型政府，增強(qiáng)政府合法性的必然要求。在執(zhí)政黨“全心全意為人民服務(wù)”宗旨以及新公共管理運(yùn)動(dòng)影響下，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，撇除可以市場(chǎng)化且市場(chǎng)化效益更高的職能，使政府聚焦公共服務(wù)能力的提升，建設(shè)服務(wù)型政府成為政府職能轉(zhuǎn)變的方向。而加強(qiáng)地方政府間的合作，推動(dòng)跨界生態(tài)環(huán)境問題的治理則是服務(wù)型政府構(gòu)建的必然要求。二是降低行政成本，建設(shè)績效型政府的必然要求?？冃驼且缘统杀救〉酶叱晒非髮?shí)績與效率相統(tǒng)一的政府模式。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，在交易過程中，通過第三方的介入來協(xié)調(diào)交易雙方的關(guān)系，交易成本將會(huì)上升。*盧現(xiàn)祥、朱巧玲：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社2009年版，第149-168頁。因此，在諸如霧霾污染防治之類的跨區(qū)域生態(tài)問題治理，且單一行政區(qū)無法完成的情況下，必須加強(qiáng)地方政府之間的合作，通過完善協(xié)作體制機(jī)制，構(gòu)建整體政府，從而降低交易成本。三是回應(yīng)外部輿論壓力的必然要求。自2011年“PM2.5監(jiān)測(cè)入國標(biāo)”事件后，霧霾污染成為社會(huì)各界普遍關(guān)注的問題，尤其是每年冬春霧霾高發(fā)期更是如此。社會(huì)公眾通過網(wǎng)上和網(wǎng)下社會(huì)交往行為傳播不滿情緒，或通過各種途徑向政府建言獻(xiàn)策；人大、政協(xié)代表也將霧霾污染防治作為提案內(nèi)容反映社情民意；新聞媒體更是發(fā)揮“無冕之王”的作用，起著知識(shí)普及及環(huán)保意識(shí)孵化器的功能，等等。多元利益主體在無意識(shí)中實(shí)現(xiàn)聯(lián)盟，持續(xù)向政府施壓。政府在強(qiáng)大的輿論壓力面前，順應(yīng)“合作的聯(lián)邦主義”趨勢(shì)，*孫柏英：《當(dāng)代地方治理——面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，北京：中國人民大學(xué)出版社2004年版，第64-72頁。不得不做出回應(yīng)，將地方政府的合作作為解決對(duì)策。

其三，推力機(jī)制。推力是一種順向的推動(dòng)地方政府之間合作的力，形成一種良好的外部氛圍。在跨區(qū)域生態(tài)治理中，形成推力機(jī)制的主要因素有：一是中央政府政策導(dǎo)引形成的自上而下的推動(dòng)力。改革開放以來，中央政府十分重視地方政府之間的關(guān)系。2003年提出的科學(xué)發(fā)展觀，便將統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為五大統(tǒng)籌之一，作為地方政府之間合作發(fā)展的宏觀指導(dǎo)方針；在生態(tài)治理及霧霾治理方面，通過立法提出“聯(lián)防聯(lián)控”的政策思路。二是典型經(jīng)驗(yàn)啟迪形成的橫向推力。國外跨區(qū)域生態(tài)治理的典型經(jīng)驗(yàn)，諸如美國田納西河流域跨界治理經(jīng)驗(yàn)、歐洲萊茵河流域跨國協(xié)調(diào)管理、美加五大湖地區(qū)管理等，以及國內(nèi)正在生成的霧霾治理模式，如京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)合作治理霧霾的實(shí)踐摸索，都為區(qū)域城市群霧霾聯(lián)防聯(lián)控的開展提供了強(qiáng)勁的推動(dòng)力。三是企業(yè)、非政府組織跨區(qū)域發(fā)展形成體制外推力。改革開放以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)展，各地之間各主體各要素之間的流動(dòng)越來越頻繁，其中企業(yè)、非政府組織表現(xiàn)活躍，積極參與跨行政區(qū)公共生態(tài)治理項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)拓展和組織發(fā)展。在生態(tài)文明多元主體治理成為共識(shí)的情況下，企業(yè)和非政府組織的進(jìn)一步成長壯大，離不開行政區(qū)壁壘的進(jìn)一步破除，這構(gòu)成了地方政府合作自下而上的推動(dòng)力。

其四，耦合場(chǎng)力機(jī)制。對(duì)行政區(qū)利益的追求、各地方政府官員的升遷訴求構(gòu)成的引力機(jī)制，是地方政府生態(tài)治理合作的源動(dòng)力，能夠從根本上決定著合作的方向、速度以及深度；服務(wù)型政府建設(shè)、績效型政府建設(shè)以及外部輿論壓力構(gòu)成的壓力機(jī)制，為地方政府生態(tài)治理合作提供實(shí)踐的緊迫感和約束力；中央政府的政策導(dǎo)引、典型經(jīng)驗(yàn)啟迪、體制外組織發(fā)展構(gòu)成的推力機(jī)制，則是地方政府間生態(tài)治理合作順利進(jìn)展的催化劑。引力、壓力和推力，此三力相互影響、相互作用，最后耦合形成場(chǎng)力，推動(dòng)著“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”實(shí)踐的進(jìn)行。

(二)當(dāng)前地方政府生態(tài)治理合作機(jī)制的阻力障礙

現(xiàn)實(shí)中，地方政府生態(tài)治理合作面臨著諸多阻力障礙，這是妨礙地方政府生態(tài)治理合作走向深入、生態(tài)治理取得良好效果的主要原因，主要體現(xiàn)在理念阻力、體制阻力、機(jī)制阻力、技術(shù)阻力等四個(gè)方面(見圖2)。

圖2 地方政府生態(tài)治理合作阻力機(jī)制

其一，理念阻力。我國行政區(qū)劃體制及1994年分稅改革后，各地方利益逐漸獨(dú)立化。因此，在破除利益窠臼、走向利益聯(lián)盟所必需的地方政府合作形成過程中，需要充分滿足“理性經(jīng)濟(jì)人”地方政府官員升遷的心理訴求。然而，既有的政績考核體系缺乏對(duì)府際合作情況的考核，各級(jí)地方政府官員對(duì)府際合作的熱情更多地依賴于合作所能帶來的利益預(yù)期，缺乏有針對(duì)性的制度考核作為保障。而且，根治霧霾污染是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，牽涉面廣，短期內(nèi)甚至?xí)?yán)重影響一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，而這，顯然不是現(xiàn)有任期制下地方政府官員所熱衷的，由此屆別機(jī)會(huì)主義不斷滋生。面對(duì)各種作用力所形成的霧霾污染治理需求，地方政府會(huì)理性地計(jì)算成本、收益，并且會(huì)選擇投入少、見效快的治標(biāo)策略?，F(xiàn)實(shí)中，霧霾重災(zāi)區(qū)的地方政府也的確會(huì)進(jìn)一步要求加強(qiáng)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)警、強(qiáng)化大氣污染源控制、強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管工作等，但大多數(shù)都屬于治標(biāo)措施。而“污染企業(yè)禁止布局”、“增加政績考核環(huán)保砝碼”等源頭治理舉措則多數(shù)仍處于政策提案階段。

其二，體制阻力。完善的體制設(shè)置在“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”實(shí)踐中起著基礎(chǔ)作用，相應(yīng)的法規(guī)體制也應(yīng)在不斷的制定、修改和完善之中。2015年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》做出了體制方面的相關(guān)規(guī)定，“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”。*見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第20條。隨之，各霧霾重災(zāi)區(qū)地方政府間的聯(lián)防聯(lián)控體制也開始運(yùn)作，目前主要有區(qū)域大氣污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組、區(qū)域環(huán)保協(xié)議、區(qū)域大氣污染防治工作聯(lián)席會(huì)議制度等。然而，現(xiàn)有的聯(lián)防聯(lián)控體制框架遠(yuǎn)未成熟，既有決策層面的問題，也存在執(zhí)行力的問題。尤其是聯(lián)席會(huì)議是由各地環(huán)保部門牽頭組成，往往陷于應(yīng)急式溝通，從性質(zhì)上看有時(shí)就是出于道義的協(xié)商會(huì)，缺乏法律制度的保障，權(quán)威性不足，因而常常議而不決、決而不行。而且，極容易受到各地領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志及職務(wù)變遷的影響。*卓凱、殷存毅：《區(qū)域合作的制度基礎(chǔ)：跨界治理理論與歐盟經(jīng)驗(yàn)》，《財(cái)經(jīng)研究》2007第1期。法制保障缺乏的主要表現(xiàn)是法律規(guī)定的原則性較強(qiáng)、操作性不足，法律體系的制度性功效難以落到實(shí)處。

其三，機(jī)制阻力。順暢的運(yùn)行機(jī)制可將“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”理念與體制設(shè)置轉(zhuǎn)化為實(shí)際執(zhí)行力。當(dāng)前各霧霾重災(zāi)區(qū)地方政府的聯(lián)防聯(lián)控治機(jī)制正在不斷探索，但總體而言仍處于初級(jí)階段，有待進(jìn)一步深化。首先，政府財(cái)政支出機(jī)制上不平衡、各地方政府間利益補(bǔ)償機(jī)制欠缺。就全國霧霾重災(zāi)區(qū)財(cái)政支出能力來看，聯(lián)防聯(lián)控大致分為“強(qiáng)-強(qiáng)”、“強(qiáng)-強(qiáng)-弱”、“強(qiáng)-弱”三類聯(lián)合模式。*龍朝雙、王小增：《我國地方政府間合作動(dòng)力機(jī)制研究》《中國行政管理》2007第6期。“強(qiáng)-強(qiáng)”模式往往是區(qū)域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，如長三角、珠三角，在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控治霧霾中各地方政府的財(cái)政支出能力普遍比較強(qiáng)；“強(qiáng)-強(qiáng)-弱”模式最典型的地區(qū)為京津冀，北京、天津作為直轄市，用于治理霧霾的財(cái)政支出能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于河北?。弧皬?qiáng)-弱”模式則更為普遍，例如成都平原城市群，成都是區(qū)域中心城市，其公共財(cái)政收入與支出能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于周邊的綿陽、德陽等城市。在當(dāng)前區(qū)域性各地方政府間的直接利益補(bǔ)償機(jī)制尚未建立的背景下，尤其是在財(cái)政支出能力差異較大的區(qū)域，弱勢(shì)地方政府缺乏利益補(bǔ)償和保障，很容易導(dǎo)致地方政府合作的表面化或不合作。其次，信息共享機(jī)制不健全。當(dāng)前各區(qū)域性地方政府間業(yè)已開展的信息共享工程，絕大多數(shù)還僅限于單項(xiàng)或部分環(huán)境指標(biāo)的共享，基于霧霾成因所涉及的全面環(huán)境指標(biāo)信息共通共享機(jī)制還有待進(jìn)一步健全完善。再次，政策效果評(píng)估及處罰機(jī)制存在差異。一方面違法處罰的時(shí)效與標(biāo)準(zhǔn)問題?，F(xiàn)實(shí)中，部分省區(qū)市及其城市已經(jīng)開展了對(duì)未完成污染氣體排放控制任務(wù)地區(qū)的處罰措施，然而社會(huì)各界普遍認(rèn)為既有的處罰力度過輕，不能從根本上起到警戒作用，而有些地方政府的“霧霾罰單”對(duì)于何時(shí)何種力度實(shí)施則干脆讓人看不懂。另一方面，部分省區(qū)市及其城市試圖通過調(diào)整政績?cè)u(píng)估考核體系實(shí)現(xiàn)治理霧霾的長效化，然而各地方政府實(shí)際存在的考核指標(biāo)、權(quán)重設(shè)計(jì)等方面的差異，致使地方政府間的“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”機(jī)制難以協(xié)同，從而導(dǎo)致地方政府的合作形同虛設(shè)。

其四，技術(shù)阻力。技術(shù)在“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”的實(shí)踐中起著基礎(chǔ)性作用。目前，在各區(qū)域治霾實(shí)踐中，空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)技術(shù)手段的運(yùn)用存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。盡管各地環(huán)保部門的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)儀器都是通過政府采購招標(biāo)方式獲得的，但是，在具體的監(jiān)測(cè)過程中，即便有《環(huán)境空氣治理監(jiān)測(cè)規(guī)范(試行)》作為規(guī)范，監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)的布點(diǎn)、監(jiān)測(cè)方法的選擇等技術(shù)操作流程也難以做到完全一致，也需要結(jié)合各地具體情況施以權(quán)變運(yùn)用。而這些權(quán)變措施，不可避免地會(huì)對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果產(chǎn)生影響，并由此帶來技術(shù)方面的誤差。

三、跨行政區(qū)生態(tài)治理中地方政府間合作動(dòng)力機(jī)制的提升路徑

“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”雖然僅是一個(gè)個(gè)案，但它能夠反映出跨區(qū)域生態(tài)治理中地方政府合作動(dòng)力機(jī)制的一種基本樣態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，地方政府的合作對(duì)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的作用將日益明顯。推動(dòng)跨行政區(qū)生態(tài)治理地方政府的合作，就是要進(jìn)一步優(yōu)化既有動(dòng)力機(jī)制，將阻力作用控制到最低，甚至消除，形成關(guān)聯(lián)互動(dòng)的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。結(jié)合“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”案例，在綜合考量相關(guān)經(jīng)驗(yàn)及國情的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為跨行政區(qū)生態(tài)治理中地方政府合作動(dòng)力機(jī)制的提升路徑可以遵循以下思路：

首先，加強(qiáng)利益整合，積極培育府際全面戰(zhàn)略合作倫理。在地方政府生態(tài)治理合作中，“和諧的關(guān)系取決于溝通，而順利的溝通取決于相似的價(jià)值觀”。*喬爾·布利克、戴維·厄恩斯特：《協(xié)作型競(jìng)爭(zhēng)·前沿》，中國大百科全書出版社1998年版，第3頁。行政倫理觀對(duì)行政管理及公共政策實(shí)踐行為起著引領(lǐng)作用。在合作倫理形成的眾多因素中，相似的現(xiàn)實(shí)利益是處于首位的、根本性的。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的“四大融入”，尤其是融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)，使經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)、健康、綠色化發(fā)展。增加經(jīng)濟(jì)合作中生態(tài)社會(huì)效益的權(quán)重分量，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前區(qū)域合作中過度偏重經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的導(dǎo)向，使區(qū)域合作向縱深發(fā)展，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境的全面治理，形成1+1大于2的效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)互惠多贏。在這種宏觀政策導(dǎo)引下，地方政府生態(tài)治理合作才能樹立起以互信為特征的府際全面戰(zhàn)略合作倫理，才能從根本上應(yīng)對(duì)當(dāng)前各行政區(qū)域間各自為政的“理性經(jīng)濟(jì)人”局面，從而擺脫區(qū)域本位主義束縛，取得“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”的實(shí)效。

其次，完善府際協(xié)作機(jī)構(gòu)設(shè)置，健全相應(yīng)的法律法規(guī)體系。針對(duì)區(qū)域“聯(lián)防聯(lián)控治霧霾”的體制阻力，需要建立和完善各層級(jí)的區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，爭(zhēng)取做到體制設(shè)置的固定化、常態(tài)化。一方面在中央政府層面上，可以考慮在國家環(huán)境保護(hù)部增設(shè)省際環(huán)境協(xié)調(diào)司，專職負(fù)責(zé)跨省際環(huán)境問題的宏觀協(xié)調(diào)管理，將《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第20條的規(guī)定“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”落實(shí)到實(shí)處。另一方面，在省級(jí)政府層面上，建議將各地現(xiàn)有的大氣污染防治工作小組、聯(lián)席會(huì)議等府際協(xié)調(diào)形式逐漸規(guī)范為環(huán)保廳下屬的市際環(huán)境治理協(xié)調(diào)管理部門。同時(shí)，完善信息溝通、專家咨詢、糾紛解決、監(jiān)督保障、聯(lián)合規(guī)劃、應(yīng)急機(jī)構(gòu)等下一級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置，保障協(xié)調(diào)功能真正落到實(shí)處。此外，為發(fā)揮法律法規(guī)保障作用，在實(shí)體法逐漸完善的條件下，建議加快相關(guān)配套程序法的制定，以將實(shí)體法的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可遵循、可操作性的法則，推動(dòng)地方政府生態(tài)治理合作機(jī)制早日完善以及治理效應(yīng)的有效發(fā)揮。

再次，創(chuàng)新跨區(qū)域地方政府生態(tài)治理合作運(yùn)行機(jī)制。府際全面戰(zhàn)略合作倫理、府際協(xié)作機(jī)構(gòu)設(shè)置，需要通過暢通的運(yùn)行機(jī)制才能發(fā)揮功效。針對(duì)現(xiàn)存的問題，應(yīng)在以下幾方面進(jìn)行完善：其一，協(xié)同治霾資金支持力度。在稅收制度方面，按照“誰污染、誰付費(fèi)”、“誰受益、誰買單”的原則，推進(jìn)財(cái)稅制度改革，主要措施包括增加霧霾污染防治專項(xiàng)基金投入力度、實(shí)行差異稅收措施，探討碳稅、硫稅制度可行性以及對(duì)生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)推行稅收優(yōu)惠政策等，充分發(fā)揮稅收的杠桿功能；在財(cái)政收支方面，界定明確各地方政府間的環(huán)保責(zé)任，試點(diǎn)推廣排污權(quán)交易等府際財(cái)政補(bǔ)償制度，平衡各地方政府間的利益訴求，強(qiáng)化合作的內(nèi)生動(dòng)力。其二，完善生態(tài)環(huán)境信息公開制度。討論將公民生態(tài)環(huán)境信息“知情權(quán)”入憲，獲得最高位階法律的保障，推動(dòng)政府信息公開，除涉及國家安全的信息外，其它信息一律公開，務(wù)必做到公開為原則、不公開為例外。同時(shí)，積極修改《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》，確保公民對(duì)環(huán)境信息訴求的法律救濟(jì)程序健全有效，切實(shí)保障公民環(huán)境信息知情權(quán)。以此，貫通區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量信息，共享共用。其三，健全政策監(jiān)督機(jī)制。在監(jiān)督主體上，發(fā)揮上級(jí)政府、同級(jí)政府等內(nèi)部監(jiān)督主體以及專家學(xué)者、社會(huì)公眾、環(huán)保非政府組織、新聞媒體等外部監(jiān)督主體對(duì)聯(lián)防聯(lián)控治霧霾的監(jiān)管力度，做到360度無死角監(jiān)督；在監(jiān)督內(nèi)容上，既要做到對(duì)聯(lián)防聯(lián)控治霧霾結(jié)果的監(jiān)督，更要對(duì)聯(lián)防聯(lián)控治霧霾過程進(jìn)行監(jiān)督，防止單純的結(jié)果監(jiān)督可能引發(fā)的應(yīng)急式治理行為的濫用。同時(shí)，逐漸統(tǒng)一各地方政府間的考核指標(biāo)、權(quán)重設(shè)計(jì)等要素，做到政策統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，使政策監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮長效硬約束作用。

最后，構(gòu)建協(xié)同霧霾污染防治技術(shù)機(jī)制。消除技術(shù)阻力，實(shí)現(xiàn)技術(shù)一體化在聯(lián)防聯(lián)控治霧霾實(shí)踐中發(fā)揮基礎(chǔ)性保障作用。應(yīng)提高各地方政府環(huán)保部門的霧霾監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化程度，將其中的自由裁量空間壓縮到最低程度。基于各地之間客觀原因所造成的不可避免的自由裁量情況，一方面要發(fā)揮體制內(nèi)作用機(jī)制，深化各地環(huán)保機(jī)構(gòu)之間的技術(shù)運(yùn)用交流，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及公認(rèn)的較好的方法或方案，提高技術(shù)業(yè)務(wù)水平。另一方面，建議要在霧霾聯(lián)防聯(lián)治過程中增加專家咨詢環(huán)節(jié)，發(fā)揮外腦作用，提高技術(shù)運(yùn)用的科學(xué)化水平，實(shí)現(xiàn)程序性控制。

(責(zé)任編輯：欒曉平)

2016-03-10

張 雪，男，法學(xué)博士，成都理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授。

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