社會(huì)團(tuán)體和國家治理職能優(yōu)化*
——基于道格拉斯·柯爾民主思想的探究

董石桃

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南 湘潭 411105)

社會(huì)團(tuán)體和國家治理職能優(yōu)化*
——基于道格拉斯·柯爾民主思想的探究

董石桃

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南 湘潭 411105)

柯爾的民主思想從根本上來說就是探究社會(huì)團(tuán)體和國家治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。在柯爾看來，代議制“代表”企圖在一切議題上代表他人，無法給予選民充分的控制權(quán)，因而存在自身不能克服的局限。社會(huì)團(tuán)體可以使公民的多元意志有多元的表達(dá)渠道，使公民對(duì)代表能夠?qū)崿F(xiàn)有效的控制，能夠推動(dòng)公民積極參與公共事務(wù)管理。社會(huì)團(tuán)體是一種職能民主發(fā)展的核心要素。應(yīng)實(shí)行分權(quán)治理的原則，彰顯公共服務(wù)精神，并優(yōu)化國家對(duì)社會(huì)團(tuán)體的調(diào)節(jié)職能。

社會(huì)團(tuán)體；國家治理；公民參與；治理職能

在民主理論看來，社會(huì)團(tuán)體興盛是民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)，社會(huì)團(tuán)體對(duì)國家治理體系現(xiàn)代化具有十分重要意義。關(guān)于社會(huì)團(tuán)體和國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，思想史的考察也許是一個(gè)不容忽視的視角。通過思想史的追根溯源，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)此問題較早進(jìn)行深入闡述的是20世紀(jì)上半期英國費(fèi)邊社會(huì)主義后期的主要領(lǐng)導(dǎo)人道格拉斯·柯爾。他從社會(huì)主義的視角出發(fā)，在理論上較早分析了民主的真實(shí)含義，對(duì)代議民主制的弊端進(jìn)行了深入辨析，主張積極的公民權(quán)，提出真正的民主制應(yīng)能夠是一種鼓勵(lì)積極參與的職能民主制，闡述了社會(huì)團(tuán)體對(duì)推進(jìn)公民參與和民主政治發(fā)展的重大意義?？聽柕拿裰髦卫硭枷牒椭袊鴩抑卫憩F(xiàn)代化也有著較強(qiáng)的契合性，對(duì)推動(dòng)中國民主發(fā)展也具有重要的啟示意義。本文試圖通過柯爾民主理論的闡釋，以思想史的反觀來探究社會(huì)團(tuán)體和國家治理職能優(yōu)化的重大問題，求教于學(xué)界同仁。

一、代表制度的扭曲和代議制民主的缺陷：對(duì)西方民主國家治理的反思

在我們這個(gè)時(shí)代，幾乎人人都講民主，幾乎人人都是“民主主義者”，各種各樣的社會(huì)制度和學(xué)說都借民主政治的名義來維護(hù)。在這種情況下，“民主”一詞的含義是多元而復(fù)雜的。但是，在西方主流的民主理論中，關(guān)于民主的定義基本都是等同于選舉民主或者代議制政府，似乎這就是民主的全部內(nèi)容。參與式民主理論顯然不滿意這種狀況，他們對(duì)代議制的弊端有著清醒的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為代議制民主在民主的發(fā)展歷程中雖然貢獻(xiàn)巨大，但是它并不是民主的終點(diǎn)，而是新的起點(diǎn)，它本身存在著很大的缺陷，需要新的民主理論來矯正和改變?？聽栕鳛閰⑴c式民主理論的早期代表，他認(rèn)為代議制民主中代表制度的扭曲主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：

1.代議制民主中“代表”企圖在一切議題上代表他人

代表及其代表性是民主理論的核心問題，現(xiàn)代的任何民主理論都必須直面“代表”問題，這是因?yàn)槲覀兊谋尘笆窃谝?guī)模龐大的民族國家，而非盧梭般試圖將國家回到小國寡民中去。作為參與式民主理論的先驅(qū)者之一，柯爾也無可避免要處理“代表”問題。畢竟在現(xiàn)代民族國家中，人口規(guī)模和土地規(guī)模都已經(jīng)超過了直接民主的可行范圍。因此，現(xiàn)代民主發(fā)展必須承認(rèn)代表的必要性，這也是代議制民主對(duì)現(xiàn)代民主發(fā)展的重大貢獻(xiàn)。“代表”是現(xiàn)代民主制度中不可缺少的核心因素。參與式民主理論并不否認(rèn)代表的重要性，并不是說直接民主才是真正的民主。在社會(huì)團(tuán)體的管理中，也不是任何事務(wù)都是成員直接參與，也需要“代表”的存在。在規(guī)模比較大的或者目的比較復(fù)雜的社會(huì)團(tuán)體中，不得不給它的一些成員分派工作和任務(wù)，并給予權(quán)力和一部分權(quán)限，以便實(shí)現(xiàn)共同的目的。比如，它必須選舉出一個(gè)秘書、一個(gè)主席、一個(gè)財(cái)務(wù)和執(zhí)行委員會(huì)等，并授權(quán)給這些人按一定的方法和一定的范圍代表該團(tuán)體進(jìn)行活動(dòng)。就是在規(guī)模比較小和地方性較濃的社會(huì)團(tuán)體中，社會(huì)團(tuán)體的工作可以掌握在全體成員的手中，但當(dāng)它變得過于龐大或者過于分散，以致不便于大家都經(jīng)常關(guān)心社會(huì)團(tuán)體的工作，那么，它的詳細(xì)的管理工作便主要是交給人數(shù)較少的成員、職員、委員或“代表”去執(zhí)行。而到了最大和最復(fù)雜的團(tuán)體，比如國家中，更是需要將一切實(shí)際工作都交給代表去進(jìn)行——這也是代議制民主的代表理論?？傊?，在社會(huì)團(tuán)體和國家的治理中，代表不可缺少。盧梭式的直接民主或者否定一切“代表”的存在是不可能的。

代議制民主的問題不是因?yàn)樗嬖凇按怼保且驗(yàn)槠洹按怼钡姆绞酱嬖谥鴨栴}。在代議制民主中，“代表”一旦選舉出來以后，他就能夠在所有的問題和議題上代表他人進(jìn)行利益訴求。這在柯爾看來是荒謬的，因?yàn)榇碓谝磺凶h題上代表他人是不可能的。我們代表他人只能做到在某些問題或者某些觀點(diǎn)上代表他人，而無法做到在所有事務(wù)上代表他人。在代議制民主中，代表方式不啻使“代表”成為“人”的代表，而非某人在某議題上“觀點(diǎn)”的代表，這無疑是錯(cuò)誤的?？聽栒J(rèn)為，“不能把人當(dāng)作一個(gè)人來代表，這個(gè)事實(shí)看來是如此的明白，以至于難于理解為什么有許多關(guān)于政體和民主政治的學(xué)說還要以它為依據(jù)。每個(gè)人是一個(gè)意識(shí)和理智的中樞，是有自覺能力的意志，是最后的實(shí)體”。就“代表”本身來說，他是一個(gè)意志的實(shí)體；而被代表者又是眾多獨(dú)立而不同的意志實(shí)體。“一個(gè)人的意志如何能夠代表許多人的意志呢？一個(gè)人如何既是他自己同時(shí)又是許多人呢？如果他能夠的話，這倒是一個(gè)奇跡；但是，把我們的社會(huì)制度建筑在假設(shè)的奇跡上，實(shí)在是一個(gè)危險(xiǎn)的嘗試?！盵1]真正的代表像真正的團(tuán)體一樣，總是特殊的和有職能的，絕不是一般的和概括一切的。他所代表的，決不是個(gè)人而是一群人所共有的一些目的。建立在個(gè)人可以完全由他人代表這個(gè)思想上的代議制民主理論，是一種存在缺陷的學(xué)說，西方社會(huì)中個(gè)人和社會(huì)權(quán)利的矛盾從根本上來說和此存在著一定的關(guān)聯(lián)。所以，在任何議題上，公民若缺乏直接的參與機(jī)會(huì)，便必須委托和自己立場、觀點(diǎn)相同的人為代表，以為公民因此需要無數(shù)位代表，代表他發(fā)表關(guān)于教育、外交、稅賦等不同議題上的不同看法，而非像代議制民主那樣可以由一位代表來代表其選區(qū)選民在所有議題上的立場。

2.代議制民主無法給予選民充分的控制權(quán)

代議制民主中代表的第二個(gè)問題是代表一旦選出來以后，選民往往無法控制代表。公民缺乏切實(shí)有效的監(jiān)督代表的機(jī)會(huì)，公民自身沒有發(fā)言的機(jī)會(huì)和權(quán)利，凡事都必須透過代表為之。由此觀之，柯爾認(rèn)為，代議制民主實(shí)際上是失敗的。代表實(shí)際上取代了被代表的人，被代表者在此制度中淪落為被統(tǒng)治者。他們每次的選舉實(shí)質(zhì)上是選舉自己的“統(tǒng)治者”。柯爾的這種觀點(diǎn)實(shí)際上承繼了盧梭的對(duì)代議制民主中代表的疑慮。我們知道，但代議制民主還沒有形成氣候的時(shí)候，盧梭似乎已經(jīng)預(yù)見到代議制民主中“代表”制度存在的危險(xiǎn)。他在《社會(huì)契約論》中有一段名言：“一旦公共服務(wù)不再成為公民的主要事情，并且公民寧愿掏自己的錢口袋而不愿本人親身來服務(wù)的時(shí)候，國家已經(jīng)是瀕臨滅亡了。需要出征作戰(zhàn)嗎？他們可以出錢雇兵，而自己呆在家里。需要去參加會(huì)議嗎？他們可以推舉議員，而自己呆在家里。由于懶惰與金錢的緣故，他們便終于有了可以奴役自己祖國的軍人和可以出賣自己祖國的代表?！盵2]盧梭還嘲笑英國人，“他們只有在選舉國會(huì)議員的時(shí)候是自由的，議員一旦選出之后，他們便是奴隸，他們就等于零了。”[3]為克服這個(gè)缺陷，代表制度的核心環(huán)節(jié)是考慮如何確保公民對(duì)代表的有效控制問題，“一個(gè)大型的民主社會(huì)，首先需要一個(gè)公正的、其目的在于充分而且準(zhǔn)確反映人民意志的代表制度”[4]但是，在代議制民主中，人們除了選舉之外，并沒有非常有力的途徑對(duì)代表進(jìn)行有效控制，這就造成公民意志經(jīng)常被自己的代表所扭曲，或者被少數(shù)代表所利用，這就是柯爾等參與式民主理論家對(duì)代議制民主不滿的原因。

在代議制民主中，公民參與最多不過是在投票時(shí)參政，這也是公民控制代表的唯一有效環(huán)節(jié)，但是一旦投完票，接下來四年或五年，就是“代表們”的統(tǒng)治，而自己則拱手讓出了參政的機(jī)會(huì)。在代議制之下，選民在投完票之后，就不再作為一個(gè)團(tuán)體而存在了，只有在下次選舉時(shí)，他們才又作為一個(gè)團(tuán)體而出現(xiàn)。也就是說，投完票后，“除了人家統(tǒng)治他以外，便無事可做了”，[5]公民在兩次投票選舉之間缺乏其他的途徑制約代表的選擇，因此，柯爾認(rèn)為普選權(quán)只是民主的必要而并不是民主的充分條件，他提出:“普選權(quán)并不是民主，也不是民主的什么保證。它當(dāng)然是民主的自然手段之一，但它和民主迥然不同。民主指人民擁有權(quán)力，而不只是指形式上有權(quán)表示，在那些能把自己推到前臺(tái)的權(quán)利要求者中，誰應(yīng)當(dāng)擁有權(quán)力”。[6]由于公民無法有效控制代表，結(jié)果造成代議政治要么是無能的，要么是獨(dú)裁的。代議制政治最根本的弊病在于它企圖使議會(huì)、議員“無所不能”，而實(shí)際上他們卻“無所能”。因其標(biāo)榜“無所不能”，故致使國家濫用職權(quán)，干了許多不該由國家干的事情，嚴(yán)重地侵犯了個(gè)人的自由權(quán)力；因其實(shí)際上“無所能”，故又導(dǎo)致國家的“失職”，該干的事情不干或沒有干好。因此，柯爾認(rèn)為，在代議制民主中，“由投票箱構(gòu)成的抽象民主”并不能實(shí)現(xiàn)真正的政治平等，由普選權(quán)所反映的公民之間的平等只是形式上的，它掩蓋了政治權(quán)力實(shí)際上不平等分配的事實(shí)。

二、擴(kuò)大公民有序參與：社會(huì)團(tuán)體的國家治理職能

在對(duì)代議制民主的核心制度——代表制度的弊端進(jìn)行深入反思后，柯爾提出以倡導(dǎo)積極參與的職能民主制來代替它。這種職能民主制以人人能參加的社會(huì)團(tuán)體為基礎(chǔ)，推動(dòng)公民積極有序地參與社會(huì)公共事務(wù)的管理。每一個(gè)成員都對(duì)團(tuán)體有充分了解并能參與決定自己所在團(tuán)體的事情，而不是讓別人來代表自己。他提出:“其實(shí)，民主依靠的不是任何形式的選舉制度，而是遍及整個(gè)社會(huì)的精神。最民主的社會(huì)是其中的大部分公民希望廣泛分配真正的政治權(quán)力，并能保證這種權(quán)力在實(shí)踐上和理論上都得到廣泛的分配。只有在允許民主的愿望同時(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)也允許這種愿望成為現(xiàn)實(shí)的地方，民主才可能存在”。[7]社會(huì)團(tuán)體是民主發(fā)展的基礎(chǔ)，它是公民參與的主要領(lǐng)域和渠道。

1.社會(huì)團(tuán)體使公民的多元意志有多元的表達(dá)渠道

如前所述，代議民主制度出現(xiàn)的扭曲首先體現(xiàn)在代表不能發(fā)揮確實(shí)的代表功能——代表公民表達(dá)觀點(diǎn)，反而在相當(dāng)程度上取代了公民，以代表自身的意志假裝為公民全體的意志，使公民在服從法律時(shí)，不像盧梭所說的那樣服從自己的意志，而是服從他人的意志，成為完全受制于人的“被統(tǒng)治者”，這是民主的異化。如何改變這一狀況，使代表身份“名實(shí)相符”呢？柯爾認(rèn)為必須切實(shí)推進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的參與職能。

柯爾是當(dāng)代西方較早探討公民社會(huì)建構(gòu)的社會(huì)主義理論家。對(duì)社會(huì)團(tuán)體職能的重視根源于他的社會(huì)理論。在柯爾看來，社會(huì)力量的主要研究對(duì)象不能像傳統(tǒng)政治學(xué)那樣，僅僅局限在對(duì)國家行為的研究，而要轉(zhuǎn)換視角，注重對(duì)公民社會(huì)建構(gòu)的研究，馬克思主義認(rèn)為，是社會(huì)決定國家，而不是國家決定社會(huì)，因此，古典政治學(xué)將國家看作是社會(huì)意識(shí)的體現(xiàn)和代表，國家的行為被看作是人在社會(huì)中的行動(dòng)，國家和個(gè)人的關(guān)系被看作是社會(huì)理論首要的，差不多是唯一的問題，這是存在偏差的。國家本質(zhì)上是一個(gè)強(qiáng)制力的實(shí)體，從國家行為出發(fā)，也即從社會(huì)中的人的強(qiáng)制力開始思考問題，它容易造成國家宰制社會(huì)，進(jìn)而違背個(gè)人的意志，侵犯個(gè)人的合法權(quán)益?？聽栒J(rèn)為，社會(huì)整體上是一個(gè)職能結(jié)構(gòu)，它是一個(gè)由許多不同的社會(huì)團(tuán)體所構(gòu)成的復(fù)合體，而這些多元的社會(huì)團(tuán)體又是因?yàn)楦髯猿蓡T的意志結(jié)合的。和盧梭一樣，柯爾認(rèn)為，個(gè)人之所以加入社會(huì)組織，其目的是實(shí)現(xiàn)個(gè)人的利益和福祉。因此，由多元社會(huì)團(tuán)體構(gòu)成的社會(huì)，其最基礎(chǔ)的價(jià)值應(yīng)該是人類價(jià)值，即社會(huì)必須能夠滿足不同社會(huì)團(tuán)體成員的個(gè)人利益，并且允許個(gè)人有充分的自我實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)，否則便違反了社會(huì)團(tuán)體成員的意志。柯爾指出，“每向民主政治接近一步，就使人們愈加明白，社會(huì)的現(xiàn)實(shí)的和合法的基礎(chǔ)是建筑在它的成員的意志上的。以暴力和法律為根據(jù)的學(xué)所，在一個(gè)專制獨(dú)裁的社會(huì)中也許可以長期不為人們看出它的缺點(diǎn)；但民主的意識(shí)，甚至貴族的意識(shí)，一經(jīng)出現(xiàn)，它就不能夠再存在下去了?！盵8]

由于柯爾將社會(huì)看成是一個(gè)由多元社會(huì)團(tuán)體構(gòu)成的整體，每個(gè)社會(huì)組織有著不同的職能，反映著成員不同的利益和意志。由此，在民主政治中，代表并不是代議制民主所說的“全能的代表”，而是“職能的代表”，即人們可以根據(jù)自己的需要和意志表達(dá)需求選擇參與職能不同的社會(huì)組織，在這些職能不同的社會(huì)團(tuán)體中選擇自己某個(gè)方面意志表達(dá)的代表。社會(huì)組織因此具有了整合和代表公民個(gè)人意志的職能。這種“職能的代表”不會(huì)宣稱它能用一個(gè)人的意志代表許多人的意志，而是代表公民某方面的利益和意志，這正是社會(huì)組織具有的公民參與職能。在很小的社會(huì)中，例如古代的城市國家中，人們可以直接參與政府決策，對(duì)社會(huì)組織的需求也許是很有限的，但是在但社會(huì)變得很大時(shí)很復(fù)雜時(shí)，各種類型的社會(huì)團(tuán)體的需要將隨之增加，它是保持一個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)個(gè)人權(quán)益的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代代議制民主將議會(huì)視為無所不代表的團(tuán)體，宣稱在一切事務(wù)中均代表所有的公民，但在實(shí)際事務(wù)中它誰也沒有代表，它容易受腐敗事務(wù)的影響，尤其是財(cái)政寡頭的影響。因此，柯爾認(rèn)為只有一個(gè)辦法可以避免議會(huì)政治的“代表”缺陷，那就是充分發(fā)揮各自公民社會(huì)組織的職能，使之成為公民表達(dá)自己多元意志和利益的渠道?？聽柕纳鐣?huì)理論和當(dāng)代中國政治協(xié)商的理論與實(shí)踐有著較強(qiáng)的契合性，中國的政協(xié)協(xié)商中，代表是按照54個(gè)不同的界別進(jìn)行，實(shí)質(zhì)就是按照不同的社會(huì)行業(yè)和職能，盡量使代表能夠代表不同的群體利益，這也是毛澤東在人大制度運(yùn)行后仍然要保持政治協(xié)商會(huì)議的原因。此項(xiàng)制度顯然和西方的代議制不同，彰顯的是柯爾所主張的民主制度邏輯。

2.社會(huì)團(tuán)體使公民對(duì)代表能夠?qū)崿F(xiàn)有效的控制

柯爾認(rèn)為，民主政治必須首先理解為不同社會(huì)團(tuán)體的職能代表調(diào)節(jié)制度。如前所述，代議制民主在選民和代表間的關(guān)系上存在著重大的缺陷，它不能保證選民對(duì)代表實(shí)現(xiàn)有效的控制。選民和代表間的關(guān)系問題是現(xiàn)代西方民主政治思想的經(jīng)典理論問題，被選舉的人一經(jīng)被選之后，是照他自己的意志辦事呢還是在每件事情上都盡可能地聽從他的選民的指示？這個(gè)問題幾百年來都爭論不休，其中最核心的辯論發(fā)生在“選舉的代表和委派的代表”這一爭論中?！斑x舉的代表”理論認(rèn)為，選民必須對(duì)代表進(jìn)行嚴(yán)格的控制；而“委派的代表”理論認(rèn)為，代表們是作為“某種程度的委托人，自由地參與討論并交換他們的觀點(diǎn)”，而不僅僅是所在選區(qū)的選民的傳聲筒，直接受選民偏好的控制，因此，“為了審議的目的我們就必須放棄對(duì)代表的直接控制”。[9]柯爾認(rèn)為，“選舉的代表和委托的代表”之間的爭論是一個(gè)歷史難題，一方面，想使被選人僅僅只作為一個(gè)代表始終是辦不到的。在許多問題上要用指示來約束代表，不只是不適宜的，而且也是不可能的，因?yàn)轭A(yù)料不到的情況和復(fù)雜的事情是經(jīng)常發(fā)生的。即使是沒有別的原因，純粹的代表也必定是失敗的，因?yàn)榇韨冊(cè)诮?jīng)常等待指示，以至于什么事情也辦不成，接連錯(cuò)過最好的行動(dòng)的機(jī)會(huì)。 另一方面，如果堅(jiān)持不受選民的指示或意見的純粹的“代表”，那就接近于虛位代表了，因?yàn)楸M管在有限的范圍以內(nèi)，他總歸是用一個(gè)人的意志來代替多數(shù)人的意志。

如何保證選民對(duì)代表的有效監(jiān)督但又使代表有必要的自主性呢？柯爾認(rèn)為，這只有充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的參與職能才能有效解決。在代議制民主理論的框架內(nèi)，如果對(duì)代表們首先民主的控制，首要的困難是選舉人投過票以后他們就不再作為一個(gè)團(tuán)體而存在了，一直要到下次舉行新的選舉，他們才又作為一個(gè)團(tuán)體而出現(xiàn)。任何的人或團(tuán)體都不留下來給被選人以經(jīng)常的指導(dǎo)和批評(píng)。結(jié)果，被選人要么在選舉的時(shí)候便得到充分的知指示，而這在情況已有變化時(shí)，即將產(chǎn)生難以應(yīng)付局勢的困難，要么他就做一個(gè)十足的代表，一切按自己的意見辦事。只要選民團(tuán)體在被選人任職期間沒有繼續(xù)存在和活動(dòng)，對(duì)代表控制的左右為難的情形便始終存在。如果代表們由長期存在的各類社會(huì)組織所產(chǎn)生，那么這種情形也許會(huì)有所改觀。代表有社會(huì)組織產(chǎn)生，那么在他任職期間，社會(huì)組織就可以不斷地對(duì)他提出批評(píng)和意見。代表和他所在的社會(huì)組織聯(lián)系緊密，時(shí)時(shí)溝通，能夠充分代表該社會(huì)組織的共同的意志。同時(shí)，社會(huì)組織在任何時(shí)候都可以罷免不稱職的代表，因?yàn)榇肀緛砭蛯儆谏鐣?huì)團(tuán)體的一員。在民主政治中，我們必須保證代表進(jìn)行有效的工作，畢竟我們不能在現(xiàn)代社會(huì)中拋棄代表而代之以“老百姓“控制任何事務(wù)。在柯爾的職能民主理論中，選民通過社會(huì)團(tuán)體這一中介，能夠?qū)Υ磉M(jìn)行有效的監(jiān)督和控制。被選人是一個(gè)選舉的代表而不是一個(gè)被委派的代表，他通常是按照批評(píng)或者建議辦事而不是按照指示辦事，在保持選民和代表間有效聯(lián)系的前提下，優(yōu)秀的代表也將獲得廣闊的活動(dòng)范圍。

3.社會(huì)團(tuán)體能夠推動(dòng)公民積極參與公共事務(wù)管理

柯爾認(rèn)為，民主政治的含義不是人民群眾對(duì)政府的消極的同意。民主政治的含義是積極的公民權(quán)而不是消極的公民權(quán)，是每一個(gè)人不僅有作國家的，而且有作于他的人格和環(huán)境有關(guān)系的社會(huì)團(tuán)體的公民的機(jī)會(huì)。有些人說，社會(huì)的結(jié)合在于人民群眾的消極的統(tǒng)一，抱這種看法的人將會(huì)兩頭落空。如果如果須要由人民群眾來證明社會(huì)秩序是正當(dāng)?shù)脑挘敲?，就須要他們采取主?dòng)的方式而不采取被動(dòng)的方式。換句話說，如果我們以人民群眾的態(tài)度來作我們社會(huì)學(xué)說的基礎(chǔ)，則我們勢所必然地將要求這種態(tài)度應(yīng)當(dāng)盡可能地明朗和肯定。[10]因此，若要促進(jìn)團(tuán)體、社會(huì)的利益，政府不能以被統(tǒng)治者的默示或者是消極的同意為滿足，還應(yīng)該要讓公民進(jìn)行自我管理，讓公民有權(quán)力決定于自身密切相關(guān)的或引起其關(guān)心的議題。畢竟每個(gè)不同的身份、不同的職業(yè)的人都會(huì)有他們的獨(dú)特關(guān)懷、立場，也唯有他們自己才會(huì)明白什么是對(duì)自己最好，什么是自己想要的。民主政治的發(fā)展需要公民積極參與并全面地表達(dá)自身的意志，而公民參與公共事務(wù)的主要載體之一就是各類社會(huì)團(tuán)體的興盛和發(fā)展，社會(huì)團(tuán)體發(fā)展能夠推進(jìn)公民積極參與公共事務(wù)的管理。

一個(gè)和諧穩(wěn)定的、組織良好的社會(huì)應(yīng)該是這樣一種社會(huì)：不僅社會(huì)的制度建設(shè)比較完備，而且人群的成員們的意志表達(dá)也是積極的，都能夠通過組成這個(gè)社會(huì)的各種社會(huì)團(tuán)體和制度渠道進(jìn)行利益的訴求和意志的表達(dá)。政治文明建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)該是盡可能做到讓每個(gè)利益相關(guān)者充分地參與制定的決策，而不是少數(shù)精英代替人們進(jìn)行獨(dú)斷的決策，這才是真正的民主政治，而要做到這一點(diǎn)，首先必須充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的參與職能。當(dāng)代西方的精英民主理論一般否認(rèn)這一點(diǎn)，他們認(rèn)為，人民在選舉過代表之后，除了讓代表來統(tǒng)治他以外，便無事可做了。民主除了選舉之外，似乎沒有其他的內(nèi)容了。參與式民主理論家反對(duì)這種看法，柯爾主張，公民社會(huì)的建設(shè)、社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展，意味著一般的人能夠經(jīng)常參與和他直接相關(guān)的那一部分社會(huì)事務(wù)的管理，因而使他對(duì)這一部分的社會(huì)事務(wù)有了充分的了解。一個(gè)人在議會(huì)的選舉時(shí)不知道投誰的票好，或者不知道如何評(píng)價(jià)議員的工作，這是可以原諒的，因?yàn)榻裉斓淖h員并不是為了要他辦理一件明確的事情而選舉的，相反，他們是漫無目的地被選舉出來辦理一件可能發(fā)生的事情的。但是，一個(gè)職能的社會(huì)團(tuán)體卻是有確定的工作需要辦理，他的職責(zé)和目標(biāo)是確定的。成員和社會(huì)組織的聯(lián)系也是非常緊密的，因此，人們更容易把握這些貼近自身的具體事務(wù)?？傊?，社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展可以使每一個(gè)人都有機(jī)會(huì)按照他自己的能力和旨趣做一個(gè)積極的公民。選舉只是民主的一個(gè)組成部分而不是全部，選舉代表了人們的一次直接表達(dá)和利益訴求，但是人們的意志表達(dá)和利益訴求在一段時(shí)間內(nèi)并不是只有一次就夠了，而單個(gè)個(gè)體的意志表達(dá)和利益訴求往往又是微弱和無力的，因此，只有通過發(fā)展各種不同職能的社會(huì)團(tuán)體，讓人們能夠根據(jù)自己的需要選擇參與不同的和自己利益切身相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體，這樣人們的政治參與熱情也許會(huì)得到提高，公民不再是冷漠和消極的公民，而是轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)的公民。

三、國家治理職能的協(xié)調(diào)：社會(huì)團(tuán)體優(yōu)化國家治理的基本路徑

社會(huì)團(tuán)體在推動(dòng)公民參與具有重要的作用，但是要使公民參與社會(huì)組織成為現(xiàn)實(shí)，還需要其他的一系列條件，柯爾認(rèn)為這需要實(shí)行分權(quán)治理的原則，彰顯社會(huì)組織的公共服務(wù)精神以及優(yōu)化國家的調(diào)節(jié)職能。

1.實(shí)行分權(quán)治理的基本原則

柯爾作為早期的一個(gè)參與式民主理論家，他的理論以肯定公民參與為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)際的制度也以便利公民參與，讓公民盡可能地參與公共決策。但是，現(xiàn)代社會(huì)和古代社會(huì)不同，現(xiàn)代社會(huì)國家規(guī)模龐大、人口眾多，這一切似乎和公民參與的原則格格不入。在現(xiàn)代社會(huì)中，公民積極參與各類社會(huì)團(tuán)體如何讓可能？柯爾認(rèn)為首先要注重實(shí)行分權(quán)治理的原則，當(dāng)然這種分權(quán)治理不僅僅限于國家層面的三權(quán)分立，而是包括中央與地方、國家與社會(huì)以及社會(huì)組織內(nèi)部治理多層面的分權(quán)治理。

分權(quán)治理原則實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)在中央和地方的分權(quán)。中央和地方的分權(quán)模式主要有三種：第一種是嚴(yán)格意義上的聯(lián)邦制，這種制度下，所有的權(quán)限都根源于地方，它們將一定的權(quán)力交給中央，同時(shí)把為轉(zhuǎn)移的權(quán)力掌握在自己的手中；第二種是分權(quán)制或者集權(quán)制，這種制度下，權(quán)力根源于中央，中央將一定的適宜地方行使的權(quán)力分配給地方；第三種是混合制的。中央和地方依據(jù)憲法，各自保持自身特殊的權(quán)力，如英國和加拿大?？聽柶蛴诘谌N中央和地方的分權(quán)模式，他尤其強(qiáng)調(diào)，中央和地方間的分權(quán)不能僅僅按照權(quán)力本身來分，而是按照權(quán)力對(duì)職能的關(guān)系來分，從本質(zhì)上來說，中央和地方間的分權(quán)不是聯(lián)邦和分權(quán)的問題，而是正確地分配社會(huì)職能的問題。[11]適合中央政府實(shí)施的職能由中央政府執(zhí)行，適合地方政府實(shí)施的職能由地方政府執(zhí)行。柯爾認(rèn)為，推進(jìn)社會(huì)良好的治理，尤其要注重地方感情的培育和公民參與的方便。地方政府不能一味地追求大，而是要根據(jù)政府服務(wù)社會(huì)的職能發(fā)揮的成效來確定，實(shí)際上，地方政府最好能夠小到公民能夠加以控制的程度，同時(shí)又要成為社會(huì)生活和情感的實(shí)際單位。“對(duì)真正的民主政治來說，這樣一種情感和表達(dá)的較小的中心其重要性是也不亞于在現(xiàn)今的條件下掌握了大部分行政工作的大團(tuán)體的”。[12]可以看出，柯爾的這些思想對(duì)中國中央和地方關(guān)系的處理具有較強(qiáng)的啟示意義。

分權(quán)治理的原則還體現(xiàn)在國家和社會(huì)之間的分權(quán)以及社會(huì)組織內(nèi)部分權(quán)治理的實(shí)現(xiàn)。國家和社會(huì)的分權(quán)主要體現(xiàn)在國家重視社會(huì)團(tuán)體的獨(dú)立性，不是通過強(qiáng)制的方式而是調(diào)節(jié)的方式協(xié)調(diào)國家和社會(huì)團(tuán)體以及社會(huì)團(tuán)體間的關(guān)系。而社會(huì)組織內(nèi)部的分權(quán)治理則主要體現(xiàn)為社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部的民主管理?？聽栐谡撌觥白杂伞钡母拍顣r(shí)說道，自由包括“屬于個(gè)人以個(gè)人身份享受的自由和屬于與個(gè)人有關(guān)的團(tuán)體與制度的自由。二者相互補(bǔ)充，不可缺少。個(gè)人自由是簡單的對(duì)外的，即保證個(gè)人免于不正當(dāng)?shù)母缮妫簧鐣?huì)的自由既是對(duì)外的也是對(duì)內(nèi)的，它主要是人們參與社會(huì)組織的自由，在這個(gè)前提下，一方面保證社會(huì)組織一定的獨(dú)立性，在合法職能范圍內(nèi)自由行動(dòng)，這其實(shí)是體現(xiàn)了國家和社會(huì)關(guān)系分權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)；另一方面，社會(huì)組織內(nèi)部必須自治和民主。公民參與志愿參與各種社會(huì)團(tuán)體，同時(shí)在社會(huì)組織內(nèi)部管理中有著表決權(quán)，對(duì)于社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人有著罷免權(quán)等等。個(gè)人自由和社會(huì)自由互相依存，“個(gè)人自由的最好保證是在每一種團(tuán)體中有活躍的民主，對(duì)被選人和官吏之超出他們所代表的職能的行為禮儀進(jìn)行尖銳的批評(píng)。比起任何其他的社會(huì)來，由許許多多這樣的團(tuán)體所組成的社會(huì)更少有理由會(huì)產(chǎn)生專制或者使個(gè)人的自由在社會(huì)組織的壓力之下趨于消滅”。[13]

2.凸顯社會(huì)團(tuán)體的公共服務(wù)精神

實(shí)現(xiàn)公民積極參與社會(huì)團(tuán)體，推進(jìn)民主的進(jìn)一步發(fā)展，還須彰顯社會(huì)組織的公共服務(wù)精神。在柯爾看來，現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)存在一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)重的缺陷，那就是它的制度運(yùn)行結(jié)果將每一個(gè)人都變成了與商品無異，一切以金錢和貨幣來衡量價(jià)值的大小。在這個(gè)物化的過程中，每個(gè)人開始自己的工作、制造商品的過程全部由外在的物性價(jià)值來衡量，失去公民內(nèi)在的責(zé)任感、榮譽(yù)感、道德感等維度。由此導(dǎo)致產(chǎn)品的品質(zhì)不是優(yōu)先考慮的目標(biāo)，生產(chǎn)速度、商品數(shù)量、機(jī)械化、自動(dòng)化成為出生產(chǎn)的信條。于是工人們不再有任何社會(huì)責(zé)任感，他們忘卻了為“公共服務(wù)”才是生產(chǎn)的目標(biāo)。

公共服務(wù)精神的彰顯需要從各類社會(huì)組織的重建中尋找?？聽柼貏e考察了西方中世紀(jì)的同業(yè)公會(huì)組織，當(dāng)時(shí)的同業(yè)公會(huì)組織主要是由手工業(yè)者組成，但仍然包含著其他具有社會(huì)、教育、慈善目的的團(tuán)體。由各行各業(yè)的獨(dú)立制造者、銷售者組成的同業(yè)公會(huì)，它們不干涉成員的經(jīng)營管理，但是對(duì)各個(gè)行業(yè)進(jìn)行獨(dú)立的“管制”。這些管制的內(nèi)容不是其他，而是對(duì)該行業(yè)人員所設(shè)下的行動(dòng)和職業(yè)守則、紀(jì)律。基爾特同業(yè)公會(huì)灌輸成員對(duì)自己所生產(chǎn)物品的責(zé)任感，不允許次級(jí)瑕疵商品流入市場，并且反對(duì)哄抬物價(jià)，借此設(shè)下的職業(yè)守則，同業(yè)公會(huì)教育自己的成員從事自己的職業(yè)時(shí)，應(yīng)該秉持著良心從事生產(chǎn)，為社會(huì)提供有益的公共服務(wù)。社會(huì)也會(huì)因?yàn)樵撔袠I(yè)的良好產(chǎn)品、公正價(jià)格、為公共服務(wù)的精神，從而對(duì)該行業(yè)及其所有成員保持敬意。如此一來，同業(yè)公會(huì)的“管制”不僅僅在“限制”成員，也是在向他的成員提供安全感，讓他們?cè)谏鐣?huì)中享有被肯定的地位。

柯爾的用意當(dāng)然不是“恢復(fù)周禮”，復(fù)歸中世紀(jì)的同業(yè)公會(huì)，而是在大型工業(yè)社會(huì)中倡導(dǎo)復(fù)興社會(huì)團(tuán)體的公共服務(wù)精神?？聽査O(shè)想的社會(huì)由不固定的功能性社會(huì)團(tuán)體構(gòu)成，不同職業(yè)的公民以不同身份加入生產(chǎn)、消費(fèi)、教育、公共衛(wèi)生等各類社會(huì)團(tuán)體，他們履行不同的社會(huì)功能，關(guān)注不同的社會(huì)議題，直接參與公共事務(wù)的運(yùn)作。彰顯各類社會(huì)團(tuán)體的公共服務(wù)精神，一方面，可以推進(jìn)各個(gè)行業(yè)的自主管理、健康運(yùn)行，獲得大眾的認(rèn)可。另一方面，公民在參與這些社會(huì)團(tuán)體的過程中，不再是單純地將貨幣、金錢等外在物性的價(jià)值作為唯一的衡量價(jià)值，而是將社會(huì)責(zé)任感、服務(wù)公眾、提高品質(zhì)也作為主要的衡量價(jià)值，從而提高公民的內(nèi)在素質(zhì)，為民主的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。值得一提的是，這種公共服務(wù)精神的培育，不能從強(qiáng)迫中得來，而必須在擁有自由的人在自由的環(huán)境中，所做出的審慎理性決定，才有可能重現(xiàn)中古時(shí)期的職業(yè)道德。

3.優(yōu)化國家對(duì)社會(huì)團(tuán)體的調(diào)節(jié)職能

公民參與社會(huì)團(tuán)體的實(shí)現(xiàn)，還需優(yōu)化國家對(duì)社會(huì)組織的調(diào)節(jié)功能。從本質(zhì)上來說，也就是要處理好國家和社會(huì)的關(guān)系問題，這也是柯爾社會(huì)理論中核心內(nèi)容之一?？聽栒J(rèn)為國家是社會(huì)當(dāng)中最大和最持久的制度，在現(xiàn)代社會(huì)中，國家的職能幾乎是萬能和無限，因此，我們尤其要謹(jǐn)慎處理好國家和社會(huì)之間關(guān)系?？聽栒J(rèn)為國家對(duì)社會(huì)的影響手段主要有兩種：強(qiáng)制和調(diào)節(jié)。強(qiáng)制的手段主要有三種：一是影響一個(gè)人的金錢或財(cái)產(chǎn)，如罰款；二是直接影響一個(gè)人的行動(dòng)自由，即直接限制一個(gè)人的機(jī)會(huì)和自我表現(xiàn)的范圍；三是直接影響一個(gè)人的身體，即限制他的行動(dòng)的權(quán)利，拘留他、監(jiān)禁他直至消滅他。調(diào)節(jié)則不是用上述強(qiáng)制的手段，二是通過職能的合理劃分、規(guī)則的制定、協(xié)商的方法等協(xié)調(diào)國家和社會(huì)之間以及社會(huì)組織之間的關(guān)系?？聽柕倪@些思想和當(dāng)前中國的社會(huì)治理和政府職能轉(zhuǎn)變?cè)瓌t具有較強(qiáng)的契合性，迄今仍然顯示真理的價(jià)值。

柯爾反對(duì)濫用國家的強(qiáng)制職能而主張優(yōu)化國家的調(diào)節(jié)職能。他認(rèn)為，“強(qiáng)制是社會(huì)混亂的結(jié)果，其所以需要他，不是因?yàn)槿祟愄焐男皭?，而主要是因?yàn)槿祟愒诂F(xiàn)現(xiàn)今的社會(huì)條件下找不到他們適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)服務(wù)的范圍，不明了他們?cè)谏鐣?huì)中的權(quán)利和義務(wù)。如果我們把社會(huì)這個(gè)屋子安排得井井有條，使人們更容易了解他們適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)服務(wù)的范圍，我相信，對(duì)強(qiáng)制的需要將和快遞逐漸消失”。[14]推動(dòng)公民社會(huì)的建設(shè)和社會(huì)組織的健康發(fā)展，需要切實(shí)優(yōu)化國家對(duì)社會(huì)團(tuán)體的調(diào)節(jié)職能。各種方面服務(wù)團(tuán)體，如教育、公共衛(wèi)生類社會(huì)組織既與社會(huì)整體相關(guān)，運(yùn)作結(jié)果更直接關(guān)系到社會(huì)的盛衰。因此政府應(yīng)該代表公民全體，承擔(dān)各種社會(huì)組織之間協(xié)調(diào)、溝通的責(zé)任。當(dāng)然，值得強(qiáng)調(diào)的是，國家對(duì)社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系的調(diào)節(jié)，不是高高在上地協(xié)調(diào)各功能團(tuán)體的運(yùn)作，這種協(xié)調(diào)只是強(qiáng)迫的。只有讓相關(guān)行為者自己參與其中，為他們提供一個(gè)對(duì)話、協(xié)商、溝通行動(dòng)的平臺(tái)，公民也可以選擇代表進(jìn)入溝通平臺(tái)，表達(dá)地方、地區(qū)的公民觀點(diǎn)?？聽栒J(rèn)為，在地方治理中，政府除了協(xié)調(diào)各種社會(huì)組織關(guān)系，推動(dòng)公民參與公共事務(wù)之外，還要承擔(dān)其他五項(xiàng)職能：(1)在眾多需要支出的消費(fèi)服務(wù)中，進(jìn)行地方資源的配置；(2)對(duì)不同功能的社會(huì)團(tuán)體的爭議進(jìn)行裁判；(3)決定不同社會(huì)團(tuán)體功能的界線劃定；(4)負(fù)責(zé)城市整體規(guī)劃的方案制定；(5)掌握必要的強(qiáng)制性“警力”。由此觀之，柯爾的社會(huì)理論中，國家的調(diào)節(jié)職能至關(guān)重要，其調(diào)節(jié)的根本在于發(fā)揮各個(gè)社會(huì)組織的職能和自主性，而不是越俎代庖，任何事情都由自己來管理，這一點(diǎn)和20世紀(jì)后期興起的“治理”理論不謀而合，顯示出柯爾社會(huì)理論的前瞻性和深刻性。

總之，作為一個(gè)早期的社會(huì)主義理論家，柯爾的民主社會(huì)治理思想至今仍未過時(shí)，相反，隨著現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)和消費(fèi)社會(huì)的發(fā)展，這些思想反而在當(dāng)前世界獲得新的回響?？聽柕纳鐣?huì)治理思想和中國國家治理現(xiàn)代化也有著較強(qiáng)的契合性，對(duì)推動(dòng)中國民主發(fā)展也具有重要的啟示意義，需要我們結(jié)合中國新的社會(huì)實(shí)踐予以吸收和借鑒。

[1][英]道格拉斯·柯爾.社會(huì)學(xué)說[M].李平漚譯，商務(wù)印書館，1959.69.

[2][3][法]盧梭.社會(huì)契約論[M].何兆武譯，商務(wù)印書館，2008.119、125.

[4][美]科恩.論民主[M].聶崇信、朱秀賢譯，北京:商務(wù)印書館.2005.81.

[5][8][10][11][12][13][14][英]道格拉斯·柯爾.社會(huì)學(xué)說[M].李平漚譯，商務(wù)印書館，1959.74、6、73、105、108、121、121.

[6][7][英]柯爾.費(fèi)邊社會(huì)主義[M].夏遇南、吳瀾譯，商務(wù)印書館，1984.105、112.

[9]Anthong McGann:The Logic of Democracy,The University of Michigan,2006,p142-143.

(責(zé)任編輯:育 東)

本文系國家社科基金項(xiàng)目“中國特色協(xié)商民主過程中的公民有序參與研究”(15KS066)，湖南省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目“中國特色協(xié)商民主過程中的公民有序參與研究”( 15A191)，教育部人文社科重點(diǎn)研究基地湘潭大學(xué)毛澤東中心開放課題“國家建設(shè)視域中的毛澤東政治協(xié)商思想研究”(14MY09 )，中國博士后基金第9批特別資助項(xiàng)目“協(xié)商民主過程中的公民有序參與研究”，中國博士后科學(xué)基金第53批面上資助項(xiàng)目“公民資格視域中的農(nóng)民政治參與研究”(2013M531791)的階段性研究成果。

2016-06-11

董石桃(1979-)，男，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，政治學(xué)博士，公共管理學(xué)博士后，教育部人文社科重點(diǎn)研究基地湘潭大學(xué)毛澤東思想研究中心研究員，主要研究方向：政治學(xué)理論，中國政府與政治。

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1672-1071(2016)04-0092-07