完善中國特色軍事法治監(jiān)督體系

郭向軍

(西安政治學(xué)院 軍事法學(xué)系，西安 710068)

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完善中國特色軍事法治監(jiān)督體系

郭向軍

(西安政治學(xué)院 軍事法學(xué)系，西安 710068)

新體制下不斷完善軍事法治監(jiān)督體系，應(yīng)形成健全完善的軍隊(duì)黨內(nèi)監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督、專門監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等互聯(lián)互動(dòng)、有力有效、多位一體的軍事法治監(jiān)督制度體系，科學(xué)有效的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者既相互制約又相互協(xié)調(diào)的軍事法治監(jiān)督體制機(jī)制，加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)人員的法治監(jiān)督，為中國特色軍事法治體系有效運(yùn)行提供重要的體系保證。

軍事法治監(jiān)督；制度體系；體制機(jī)制

2015年2月，中央軍委印發(fā)的《關(guān)于新形勢下深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍的決定》(以下簡稱2015年中央軍委《決定》)中指出：“構(gòu)建完善中國特色軍事法治體系，形成系統(tǒng)完備、嚴(yán)密高效的軍事法規(guī)制度體系、軍事法治實(shí)施體系、軍事法治監(jiān)督體系、軍事法治保障體系，提高國防和軍隊(duì)建設(shè)法治化水平?！盵1]軍事法治監(jiān)督體系是軍事法規(guī)制度體系、軍事法治實(shí)施體系、軍事法治保障體系有效運(yùn)行的重要保證，不斷完善軍事法治監(jiān)督體系對于構(gòu)建中國特色軍事法治體系，實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)法治建設(shè)的目標(biāo)十分關(guān)鍵。

一、“形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”——建立系統(tǒng)完善的軍事法治監(jiān)督制度體系

軍事法治監(jiān)督制度體系是確保軍事法治監(jiān)督體系取得實(shí)效的基礎(chǔ)。制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的特征，權(quán)力必須為制度所束縛、為法律所嚴(yán)控，方能使其正確行使。要防止濫用權(quán)力，就要用制度的“籠子”規(guī)范權(quán)力，堅(jiān)持用制度對權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督和制約，使權(quán)力始終為“公利”服務(wù)；建立決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，扎緊制度的“籠子”，保障權(quán)力運(yùn)行得到約束、控制和監(jiān)督；綜合運(yùn)用各種監(jiān)督形式，最大限度減少體制障礙和制度漏洞，形成系統(tǒng)完善的軍隊(duì)黨內(nèi)監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督、專門監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等制度互聯(lián)互動(dòng)、有力有效、多位一體的軍事法治監(jiān)督制度體系[2]。

(一)完善以軍隊(duì)黨委決策為重點(diǎn)的黨內(nèi)監(jiān)督制度

黨內(nèi)監(jiān)督要有一套完整、規(guī)范的法規(guī)制度體系，否則就容易帶有主觀性、隨意性和盲目性。從我黨我軍發(fā)展的歷史軌跡看，缺乏制度保障的黨內(nèi)監(jiān)督是靠不住的，是軟弱的監(jiān)督。在長期的革命實(shí)踐和社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中，我黨我軍已經(jīng)形成了一整套行之有效的黨內(nèi)監(jiān)督制度。2007年12月3日中央軍委印發(fā)了《軍隊(duì)黨組織實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定(試行)》。該《規(guī)定》遵循軍隊(duì)開展黨內(nèi)監(jiān)督工作的特點(diǎn)規(guī)律，認(rèn)真總結(jié)吸收軍隊(duì)實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和有效做法，對軍隊(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的對象和主要內(nèi)容、監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督活動(dòng)、保障措施等做出了明確的規(guī)定，是軍隊(duì)黨內(nèi)監(jiān)督一部重要的法規(guī)制度。2016年7月18日中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，進(jìn)一步整合了黨內(nèi)問責(zé)制度和問責(zé)機(jī)制，使黨內(nèi)問責(zé)的內(nèi)容、對象、事項(xiàng)、主體、程序、方式等更趨成型、更加規(guī)范，有助于遏制軍事權(quán)力的濫用[3]。

完善黨內(nèi)監(jiān)督制度：一是充分發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉監(jiān)督制度、軍隊(duì)黨內(nèi)問責(zé)制度等黨內(nèi)監(jiān)督制度的作用，增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的時(shí)效性和全面性。二是通過黨內(nèi)監(jiān)督不斷強(qiáng)化軍隊(duì)各級(jí)黨組織對領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員以及下級(jí)黨組織、黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員落實(shí)軍事法規(guī)制度實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的職能，防止有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)。

(二)完善以情況報(bào)告為主的層級(jí)監(jiān)督制度

2014年習(xí)近平主席在全軍政治工作會(huì)議上指出：“權(quán)力是需要監(jiān)督的，沒有監(jiān)督的權(quán)力就會(huì)異化，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。大家普遍感到，上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，本級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難，尤其是對主官的監(jiān)督欠缺，對管錢管物部門的監(jiān)督不力?！盵4]2015年中央軍委《決定》指出，要健全上級(jí)對下級(jí)監(jiān)督的制度規(guī)定，健全檢查督導(dǎo)制度，完善重大事項(xiàng)和突發(fā)情況報(bào)告制度，規(guī)范報(bào)告內(nèi)容、時(shí)限和責(zé)任。

完善層級(jí)監(jiān)督制度:一是加強(qiáng)軍隊(duì)各級(jí)監(jiān)督部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限劃分。明確上級(jí)軍隊(duì)機(jī)關(guān)對下級(jí)軍隊(duì)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容、程序和職責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)檢查督導(dǎo)制度、通報(bào)講評(píng)制度、情況通報(bào)制度等，堅(jiān)持層層抓落實(shí)，一級(jí)抓一級(jí)，防止貫徹執(zhí)行軍事法律法規(guī)制度不嚴(yán)格、打折扣、不經(jīng)常[5]。二是上級(jí)機(jī)關(guān)要敢于監(jiān)督。軍隊(duì)上下級(jí)機(jī)關(guān)同屬于一個(gè)系統(tǒng)，在根本利益上是一致的，上級(jí)機(jī)關(guān)必須樹立大局意識(shí)、嚴(yán)格意識(shí)，敢于不留情面的進(jìn)行監(jiān)督。三是上級(jí)機(jī)關(guān)要依法監(jiān)督。上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督也是一種公權(quán)力，必應(yīng)在法律法規(guī)的嚴(yán)格約束下進(jìn)行監(jiān)督，才能杜絕監(jiān)督的隨意性。四是上級(jí)機(jī)關(guān)要公開監(jiān)督。除了涉及國家和軍事秘密及個(gè)人隱私之外監(jiān)督應(yīng)該公開，激發(fā)廣大官兵參與監(jiān)督的積極性。

(三)完善以法律檢察為主的專門監(jiān)督制度

2015年中央軍委《決定》中指出，要完善法制、司法、紀(jì)檢、監(jiān)察、巡視、審計(jì)、警備等專門機(jī)關(guān)和部門實(shí)施法紀(jì)監(jiān)督的程序、辦法，建立健全情況通報(bào)、信息共享、結(jié)果共用、軍地協(xié)作等制度，形成監(jiān)督合力。

完善專門監(jiān)督制度：一是優(yōu)化完善法律檢察、紀(jì)檢巡視、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、行政監(jiān)察、案件督查等常規(guī)性專門監(jiān)督制度，不斷加強(qiáng)專門監(jiān)督力量的協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)督合力，抓好全崗位、全過程、全要素的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化運(yùn)行、制度性規(guī)范。二是軍事法制、司法、巡視、審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察等部門要密切配合，信息共享，做到全方位、大縱深、立體化的無縫監(jiān)督，有效解決貫徹執(zhí)行軍事法規(guī)制度不嚴(yán)格、不作為、亂作為。三是突出對黨委領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)民主集中制和干部選拔任用、行政管理和經(jīng)濟(jì)工作、戰(zhàn)備工程和武器裝備研發(fā)以及大宗物資采購等重點(diǎn)領(lǐng)域的專門監(jiān)督。四是堅(jiān)持調(diào)查研究到一線、工作指導(dǎo)到一線、監(jiān)察督導(dǎo)到一線、盯著落實(shí)到一線，對違法違紀(jì)行為敢于較真碰硬。

(四)完善以廣大官兵有序參與的群眾監(jiān)督制度

群眾監(jiān)督作為“自下而上”的非權(quán)力性監(jiān)督，主要通過建議和批評(píng)協(xié)助軍隊(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)改進(jìn)工作作風(fēng)，提高工作效率，克服官僚主義。

完善群眾監(jiān)督制度：一是充分調(diào)動(dòng)官兵監(jiān)督的積極性，發(fā)揮他們在監(jiān)督中的主體作用以及各級(jí)軍人代表大會(huì)、軍人大會(huì)等群眾監(jiān)督組織的職能，營造主動(dòng)監(jiān)督、樂于監(jiān)督的氛圍。二是健全官兵有序參與監(jiān)督的制度機(jī)制，拓展官兵民主監(jiān)督的渠道，使他們享有充分的知情、參與、檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免等憲法性權(quán)利，實(shí)施最有效、最有力、最普遍的監(jiān)督。三是完善軍隊(duì)基層事務(wù)公開制度、意見建議征詢制度、重大情況通報(bào)制度等，把權(quán)力運(yùn)行公開，杜絕和壓縮信息不對稱造成的權(quán)力尋租、暗箱操作的空間，糾治官兵身邊的不正之風(fēng)和違紀(jì)違法現(xiàn)象。四是完善軍人監(jiān)督員制度，重點(diǎn)是監(jiān)督檢查檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件過程中的執(zhí)法活動(dòng)是否合法和公平公正。五是建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對于檢舉舉報(bào)屬實(shí)或者提供重要線索的人員，應(yīng)及時(shí)給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神鼓勵(lì)并保障他們的人身財(cái)產(chǎn)安全，形成良好的制度規(guī)范和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

(五)完善以信息公開渠道暢通為主的社會(huì)監(jiān)督制度

對權(quán)力最有效的監(jiān)督來自于社會(huì)和人民，社會(huì)監(jiān)督是密切軍地軍民關(guān)系、保持人民軍隊(duì)本色的重要機(jī)制，可以減少暗箱操作和腐敗墮落的概率。軍事權(quán)力的行使具有一定的保密性，但仍需在軍內(nèi)增強(qiáng)權(quán)力行使的透明度。當(dāng)前信息獲取十分便捷，軍隊(duì)民主監(jiān)督的渠道如果不暢通，違法、違規(guī)行為得不到及時(shí)的發(fā)現(xiàn)和糾治，就可能被散布到社會(huì)上，甚至在網(wǎng)絡(luò)上引起輿情危機(jī)，有可能對軍隊(duì)造成惡劣影響。

完善社會(huì)監(jiān)督制度：一是強(qiáng)化軍事權(quán)力運(yùn)行公開制度，積極推行軍隊(duì)權(quán)力和責(zé)任清單制度，依法清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)，探索建立信息平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、電子平臺(tái)等適時(shí)公開權(quán)力運(yùn)行的流程，構(gòu)建陽光、透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。二是建立健全有關(guān)信息公開機(jī)制，暢通社會(huì)監(jiān)督渠道，及時(shí)調(diào)查群眾反映和舉報(bào)的情況線索，以“零容忍”的態(tài)度堅(jiān)決糾治發(fā)生在軍事權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的違紀(jì)違法行為。三是健全完善社會(huì)輿論監(jiān)督制度，建立意見反饋機(jī)制、社會(huì)輿論調(diào)控機(jī)制等，擴(kuò)大社會(huì)公眾知情的范圍，積極引導(dǎo)社會(huì)輿論對軍事權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行正面監(jiān)督。四是重視網(wǎng)絡(luò)輿論媒體和人民群眾對軍隊(duì)的關(guān)注和反映，積極搶占輿論監(jiān)督活動(dòng)的主動(dòng)權(quán)，高度關(guān)注和迅速回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論媒體的監(jiān)督，重點(diǎn)防范軍事權(quán)力行使侵犯國家和人民切身利益，影響和玷污軍隊(duì)和軍人形象。

二、“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制”——建立嚴(yán)密有效的軍事法治監(jiān)督體制機(jī)制

軍事法治監(jiān)督體制機(jī)制是確保軍事法治監(jiān)督體系取得實(shí)效的前提。法治監(jiān)督是一種剛性機(jī)制，是權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督機(jī)制協(xié)同運(yùn)作的內(nèi)在激勵(lì)和約束。2015年11月習(xí)近平主席在軍委擴(kuò)大會(huì)議上講道：“要著眼于依法治軍、從嚴(yán)治軍，抓住治權(quán)這個(gè)關(guān)鍵，構(gòu)建嚴(yán)密的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則區(qū)分和配置權(quán)力。”[6]形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者既相互制約又相互協(xié)調(diào)的軍事法治監(jiān)督體制機(jī)制，對于完善軍事法治監(jiān)督體系十分重要。

(一)改革完善軍隊(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制

軍隊(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部及黨員干部行使權(quán)力、履職盡責(zé)和廉潔自律進(jìn)行紀(jì)律監(jiān)督，是堅(jiān)持黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)、保證黨的隊(duì)伍絕對忠誠、純潔、可靠的重要保證。2015年11月中央軍委改革會(huì)議在北京召開，深化國防和軍隊(duì)改革拉開大幕。改革方案明確組建新的軍委紀(jì)檢委，由軍委直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)向軍委機(jī)關(guān)部門和戰(zhàn)區(qū)分別派駐紀(jì)檢組，這是加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的機(jī)制再造，成為編密扎緊制度的“籠子”、補(bǔ)上體制機(jī)制方面漏洞的“一步重棋”；是堅(jiān)持依法治軍、從嚴(yán)治軍的重要舉措，是改革軍隊(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制，構(gòu)建嚴(yán)密的紀(jì)檢監(jiān)督體系的制度創(chuàng)新[7]。從制度設(shè)計(jì)上看，派駐紀(jì)檢組與駐在部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這種監(jiān)督不是業(yè)務(wù)監(jiān)督，而是黨的紀(jì)律監(jiān)督；不是同級(jí)監(jiān)督，而是上級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督，解決了“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”的頑癥。軍委還批準(zhǔn)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)軍委紀(jì)委派駐紀(jì)檢組建設(shè)的意見》，為派駐紀(jì)檢組有效履行監(jiān)督職能提供了重要的制度保證。

改革完善軍隊(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制：一是軍隊(duì)紀(jì)律監(jiān)察工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的改革應(yīng)不斷實(shí)現(xiàn)內(nèi)容具體化、程序制度化、工作規(guī)范化。二是上級(jí)紀(jì)委對下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)不斷強(qiáng)化，嚴(yán)格落實(shí)紀(jì)委約談、情況報(bào)告、舉報(bào)反饋等體制機(jī)制。三是軍隊(duì)紀(jì)檢巡視派駐工作的制度、組織方式和巡視方法應(yīng)不斷創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)巡視派駐機(jī)構(gòu)專門化，巡視派駐工作全面化、常態(tài)化、管用化。

(二)改革完善軍隊(duì)審計(jì)監(jiān)督體制機(jī)制

2014年11月6日解放軍審計(jì)署劃歸軍委建制，在中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下主管全軍審計(jì)工作，對中央軍委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這是中央軍委和習(xí)近平主席深化國防和軍隊(duì)改革，增強(qiáng)軍隊(duì)審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性、權(quán)威性和實(shí)效性，推進(jìn)軍隊(duì)審計(jì)監(jiān)督體制創(chuàng)新的重要舉措。對于貫徹從嚴(yán)治黨要求，實(shí)施依法治軍戰(zhàn)略，預(yù)防和懲治腐敗，使軍委從全局上加強(qiáng)對審計(jì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)十分重要。

改革完善軍隊(duì)審計(jì)監(jiān)督體制機(jī)制：一是健全審計(jì)監(jiān)督工作運(yùn)行機(jī)制，著力構(gòu)建“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)、審計(jì)部門主辦”的審計(jì)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步突出審計(jì)工作的隨機(jī)性、突擊性和不定時(shí)性。二是抓住審計(jì)監(jiān)督工作的重點(diǎn)，加強(qiáng)對工程計(jì)劃、項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)投標(biāo)、價(jià)格審核、合同履行、工程驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督，防止和糾正重復(fù)建設(shè)、虛假招標(biāo)、違規(guī)建設(shè)和審批等問題。三是加大對審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用力度，對履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和財(cái)務(wù)管理成績突出的單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，并作為干部選拔任用的重要參考；對在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問題的單位和個(gè)人要嚴(yán)格實(shí)施問責(zé)制度，及時(shí)追究相關(guān)人員的責(zé)任[8]。

(三)改革完善軍事檢察監(jiān)督體制機(jī)制

軍事檢察院作為我國檢察機(jī)關(guān)的重要組成部分，是國家在軍隊(duì)中設(shè)置的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與軍隊(duì)保衛(wèi)部門、軍事法院同為軍隊(duì)司法機(jī)關(guān)，行使法律監(jiān)督權(quán)是其重要職責(zé)。自1978年恢復(fù)重建以來，軍事檢察院緊緊圍繞部隊(duì)中心任務(wù)，認(rèn)真履行各項(xiàng)檢察職能，為推進(jìn)軍隊(duì)革命化現(xiàn)代化正規(guī)化建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。黨的十八大以來堅(jiān)決貫徹習(xí)近平主席和軍委決策部署，依法查辦一大批職務(wù)犯罪大案要案，為推進(jìn)軍隊(duì)反腐倡廉建設(shè)，維護(hù)部隊(duì)純潔鞏固發(fā)揮了重要作用。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求：“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督。”[9]2015年中央軍委《決定》按照區(qū)域設(shè)置軍事法院和軍事檢察院，統(tǒng)一進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)管理的新體制，是構(gòu)建中國特色軍事司法制度的歷史性進(jìn)展。新體制打破了過去主要按照行政隸屬關(guān)系設(shè)置的固有模式，優(yōu)化整合了軍事檢察院的組織機(jī)構(gòu)和力量資源，有利于軍事檢察院依法獨(dú)立公正地行使職權(quán)。

改革完善軍事檢察監(jiān)督體制機(jī)制：一是健全完善上下級(jí)軍事檢察院之間的請示報(bào)告制度，對報(bào)告事項(xiàng)進(jìn)行具體規(guī)定并有效執(zhí)行、不斷完善。二是進(jìn)一步理順各種關(guān)系。正確處理好與軍事法院的關(guān)系，既注重配合又加強(qiáng)監(jiān)督；正確處理好與轄區(qū)內(nèi)駐軍和武警部隊(duì)的關(guān)系，建立常態(tài)化的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制；正確處理好和地方檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，調(diào)整完善軍地檢察機(jī)關(guān)協(xié)作機(jī)制。三是進(jìn)一步做好法規(guī)制度的立、改、廢、釋工作，對軍事檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行《刑事訴訟法》過程中存在的問題及時(shí)進(jìn)行對策性研究和規(guī)范。

(四)改革完善軍委巡視監(jiān)督體制機(jī)制

巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，軍委巡視工作的根本職能是通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題、反映問題、推動(dòng)問題解決。2013年10月中央軍委印發(fā)了《中央軍委關(guān)于開展巡視工作的決定》和《中央軍委巡視工作規(guī)定(試行)》，使巡視工作有法可依、有章可循。巡視工作相比同級(jí)紀(jì)委具有更大的權(quán)威性，軍隊(duì)開展巡視監(jiān)督是為改進(jìn)工作作風(fēng)，遏制軍隊(duì)腐敗而采取的重要舉措，提高巡視工作的針對性要注意彌補(bǔ)權(quán)力監(jiān)督的薄弱點(diǎn)，增強(qiáng)監(jiān)督的系統(tǒng)性。

改革完善軍委巡視監(jiān)督體制機(jī)制： 一是逐步制定相關(guān)配套法規(guī)，建立完善巡視工作體制機(jī)制，使軍委巡視工作與干部管理工作、紀(jì)檢監(jiān)察工作、審計(jì)監(jiān)督工作協(xié)調(diào)配合，共同發(fā)揮巡視監(jiān)督的整體合力。二是緊緊圍繞軍事斗爭準(zhǔn)備和完成多樣化軍事任務(wù)開展法治監(jiān)督，抓好軍事訓(xùn)練、戰(zhàn)備工程、戰(zhàn)略物資采購等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行巡視，構(gòu)建常態(tài)巡視監(jiān)督機(jī)制。三是重點(diǎn)巡視各單位軍政主官和權(quán)力集中的部門，對各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的全過程進(jìn)行全程監(jiān)控和監(jiān)督，特別是對一些重點(diǎn)事項(xiàng)和敏感事務(wù)等要抓住細(xì)節(jié)進(jìn)行巡視并發(fā)現(xiàn)問題。四是要深入基層開展巡視工作，通過各種渠道提高部隊(duì)基層官兵發(fā)現(xiàn)問題的能力和反應(yīng)問題的熱情，始終將基層作為發(fā)現(xiàn)問題線索的重要通道。

(五)形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制

軍事法治監(jiān)督體制是一個(gè)綜合發(fā)展、動(dòng)態(tài)運(yùn)行的過程。科學(xué)有效就是不僅要做到組織嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、制約有力，而且要做到權(quán)由法定、權(quán)責(zé)一致、相互制衡、相互協(xié)調(diào)、運(yùn)行順暢。

形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制：一是明確各級(jí)各類軍事法治監(jiān)督主體的職能、對象、內(nèi)容、程序、效力，規(guī)范軍事法治監(jiān)督的方式、步驟和法律責(zé)任，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不斷強(qiáng)化軍事法治監(jiān)督體制機(jī)制。二是優(yōu)化審計(jì)、軍務(wù)、財(cái)務(wù)、司法等部門的監(jiān)督職責(zé)分工，加強(qiáng)各級(jí)軍隊(duì)法治監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，整合監(jiān)督力量，強(qiáng)化體制機(jī)制聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)督合力。三是各級(jí)黨組織在軍事法治監(jiān)督中起著核心領(lǐng)導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)以黨內(nèi)監(jiān)督為重點(diǎn)，層級(jí)監(jiān)督為基礎(chǔ)，專職監(jiān)督為保障，形成各種監(jiān)督機(jī)制有機(jī)結(jié)合的綜合監(jiān)督體系。四是用好巡視監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督兩大利器，發(fā)揮民主監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督的積極作用，使軍事法治監(jiān)督從自我循環(huán)、單一監(jiān)督轉(zhuǎn)向開放多維、多元監(jiān)督。五是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督、職能監(jiān)督等正式監(jiān)督和群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等非正式監(jiān)督互聯(lián)互動(dòng)、協(xié)調(diào)配合。

三、“加強(qiáng)對軍事權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督”——對重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)人員加強(qiáng)法治監(jiān)督

權(quán)力行為實(shí)際上反映的是組織行為，依法治軍關(guān)鍵是依法治權(quán)。馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為抓住事物發(fā)展的主要矛盾和矛盾的主要方面，采取一般與特殊點(diǎn)面結(jié)合的思路推進(jìn)工作，往往能達(dá)到事半功倍之效。把遵守黨的政治紀(jì)律、政治規(guī)矩和貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況作為軍事法治監(jiān)督的首要任務(wù)，抓住各級(jí)軍政主官這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，盯住“四風(fēng)”和管人、管錢、管物這些權(quán)力容易濫用的高發(fā)領(lǐng)域，將會(huì)切實(shí)提高法治監(jiān)督的實(shí)效。

(一)對重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)軍事法治監(jiān)督目標(biāo)的根本

軍隊(duì)法治監(jiān)督重點(diǎn)領(lǐng)域主要指部隊(duì)人事管理、工程建設(shè)、油料管理、物資和裝備采購、醫(yī)療衛(wèi)生、房地產(chǎn)管理、軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理、工程建設(shè)和房地產(chǎn)管理、裝備物資采購及管理等。這些重點(diǎn)領(lǐng)域涉及大量人財(cái)物的管理使用，權(quán)力行使集中，滋生違法犯罪因素多，事關(guān)部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力生成提高[10]。如果失去監(jiān)督對軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展影響十分重大，應(yīng)作為法治監(jiān)督工作的重中之重，這是實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)法治監(jiān)督目標(biāo)的根本。

對軍隊(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行專門法治監(jiān)督：一是依法確權(quán)，科學(xué)配權(quán)，建立相互制衡和監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行架構(gòu)，在重大經(jīng)費(fèi)開支、重大工程建設(shè)、大宗物資采購、國防經(jīng)費(fèi)管理等領(lǐng)域引入法治監(jiān)督機(jī)制。二是重大事項(xiàng)由黨委集體研究決定，推行權(quán)力行使過程公開，建立保障權(quán)力運(yùn)行公開透明的體制機(jī)制。三是不斷加強(qiáng)對權(quán)力行使的制約和監(jiān)督，著力增強(qiáng)法治監(jiān)督的科學(xué)性和實(shí)效性，切實(shí)形成有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督、濫權(quán)必懲處的有效機(jī)制。

(二)對重點(diǎn)人員加強(qiáng)監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)軍事法治監(jiān)督目標(biāo)的關(guān)鍵

黨要管黨首先要管好干部，依法治軍關(guān)鍵是依法治官，從嚴(yán)治軍的要害是從嚴(yán)治官。軍委習(xí)近平主席指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部對法治建設(shè)既可以起到關(guān)鍵推動(dòng)作用，也可能起到致命破壞作用?！盵11]軍隊(duì)高中級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是部隊(duì)各項(xiàng)重大事務(wù)的決策者和指揮者，具體行使黨的執(zhí)政權(quán)、軍隊(duì)指揮權(quán)和軍事管理權(quán)，其權(quán)力的行使關(guān)系軍隊(duì)建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，在很大程度上決定著依法治軍從嚴(yán)治軍的方向、道路和進(jìn)度。對軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手行使權(quán)力的監(jiān)督，重點(diǎn)規(guī)范軍事領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的行使，這是實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)法治監(jiān)督目標(biāo)的關(guān)鍵。

對重點(diǎn)人員加強(qiáng)監(jiān)督：一是認(rèn)真落實(shí)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，以監(jiān)督的“倒金字塔”模式，解決好“立規(guī)矩的人自覺守規(guī)矩”“管人的人首先管好自己”的問題[12]。二是加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是軍政主官的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部的監(jiān)督，運(yùn)用行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、巡視監(jiān)督形成對領(lǐng)導(dǎo)干部的嚴(yán)格約束，保證領(lǐng)導(dǎo)干部始終保持如履薄冰、如臨深淵的警覺，做到位高不擅權(quán)，權(quán)重不謀私[13]。三是切實(shí)貫徹民主集中制、個(gè)人負(fù)責(zé)制和對違背監(jiān)督規(guī)定的懲戒制度，嚴(yán)格落實(shí)黨內(nèi)民主生活會(huì)制度、離任審計(jì)制度和黨內(nèi)問責(zé)制度等。四是保證領(lǐng)導(dǎo)干部依法用權(quán)。在程序上按照黨委議事程序決策辦事，在方法上落實(shí)黨務(wù)、事務(wù)公開，對干部使用提名、大項(xiàng)工程決策實(shí)行終身負(fù)責(zé)制，在制度約束上堅(jiān)持異地任職、定期輪崗和利益回避等[14]。

(三)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺接受監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)軍事法治監(jiān)督目標(biāo)的基礎(chǔ)

軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部是軍事權(quán)力行使的主體，也是軍事法治監(jiān)督的難點(diǎn)和重點(diǎn)。軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部作為落實(shí)軍事法治監(jiān)督的重要一環(huán)，只有自覺接受法治監(jiān)督，樂于接受監(jiān)督，做依法治軍的帶頭人，軍事法治監(jiān)督活動(dòng)才會(huì)扎實(shí)推進(jìn)，取得良好的監(jiān)督效果。領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)依法用權(quán)、自覺接受法治監(jiān)督的意識(shí)，這是實(shí)現(xiàn)軍事法治監(jiān)督目標(biāo)的基礎(chǔ)。

領(lǐng)導(dǎo)干部自覺接受監(jiān)督：一是制定領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，把能否嚴(yán)格遵守法律、依法用權(quán)、依法辦事，作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部能力水平的重要條件。二是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭敬畏法律、尊崇法律，增強(qiáng)法治意識(shí)，養(yǎng)成法治習(xí)慣，提高法治素養(yǎng)。三是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭了解、掌握法律法規(guī)的內(nèi)容，依法規(guī)范自己的言行和權(quán)力行使。三是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守法律、執(zhí)行法律、實(shí)施法律，保障法律法規(guī)落到實(shí)處。四是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭厲行法治、實(shí)施法治，想問題、做決策、辦事情考慮法律的規(guī)定和制度的要求。五是領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的權(quán)力觀、利益觀、人生觀、價(jià)值觀，正確用權(quán)、謹(jǐn)慎用權(quán)、干凈用權(quán)、依法用權(quán)。六是領(lǐng)導(dǎo)干部謀劃工作依法，處理問題用法，解決矛盾靠法，做到運(yùn)用法治思維和法治方式履職盡責(zé)。

作為中國特色軍事法治體系的重要組成部分，不斷完善軍事法治監(jiān)督體系是其中重要一環(huán)，可以為實(shí)施依法治軍戰(zhàn)略提供重要支撐，共同實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。

[1]中央軍委.關(guān)于新形勢下深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍的決定[N].解放軍報(bào)，2015-02-27.

[2]中央軍委法制局.新形勢下深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍的行動(dòng)綱領(lǐng)[N].解放軍報(bào)，2014-11-30.

[3]解放軍報(bào)評(píng)論員.全面從嚴(yán)治黨的利器——談?wù)J真貫徹中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例[N].解放軍報(bào)，2016-07-18.

[4]中央軍委深化國防和軍隊(duì)改革領(lǐng)導(dǎo)小組.習(xí)近平關(guān)于國防和軍隊(duì)改革重要論述摘編[G].北京：解放軍出版社，2016：40.

[5]丁向榮.構(gòu)建中國特色軍事法治體系 提高國防和軍隊(duì)建設(shè)法治化水平[N].人民日報(bào)，2014-10-30.

[6]習(xí)近平在中央軍委改革工作會(huì)議上的講話[N].解放軍報(bào)，2015-11-27.

[7]曹新建,盧宏亮.把監(jiān)督之網(wǎng)編緊扎密[N].解放軍報(bào)，2016-07-18.

[8]朱會(huì)通.軍隊(duì)權(quán)力制約機(jī)制探討[J].西安政治學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，(2)：57.

[9]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[R].人民出版社，2014：25.

[10]陳浩春，鄧宇.推動(dòng)軍隊(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪工作在重點(diǎn)領(lǐng)域深化[N].解放軍報(bào)，2014-11-30.

[11]中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015：120.

[12]張莉，任斌.著力推進(jìn)軍事法治體系建設(shè)[J].政工導(dǎo)刊，2014,(6)：26-27.

[13]西安政治學(xué)院黨的創(chuàng)新理論研究中心.推進(jìn)依法治軍 夯實(shí)強(qiáng)軍之基[N].解放軍報(bào)，2014-10-17.

[14]孫進(jìn).真正“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[N].解放軍報(bào)，2015-05-13.

〔責(zé)任編輯：張毫〕

2016-07-01

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國特色軍事法治體系研究”(14AZD154)

郭向軍(1974-)，男，陜西洛南人，副教授，軍事科學(xué)院博士研究生，從事軍事法學(xué)、軍事制度學(xué)研究。

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1000-8284(2016)08-0080-05