推進(jìn)人民代表大會(huì)制度創(chuàng)新的幾點(diǎn)思考

莫永清

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推進(jìn)人民代表大會(huì)制度創(chuàng)新的幾點(diǎn)思考

莫永清

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，必須堅(jiān)持和完善。學(xué)習(xí)中央的決定和習(xí)總書記的重要講話精神，深受教育，倍感激勵(lì)和鼓舞，由此產(chǎn)生了以下幾點(diǎn)粗淺體會(huì)。

一、時(shí)代在發(fā)展，事業(yè)在創(chuàng)新，人民代表大會(huì)制度在堅(jiān)持中不斷完善

我國(guó)實(shí)行的人民代表大會(huì)制度是特色鮮明、富有效率、具有強(qiáng)大生命力的制度。這項(xiàng)制度的實(shí)施已取得了輝煌的成就，創(chuàng)造了許多彌足珍貴的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，我們也看到在前進(jìn)中也存在一些亟待改善和創(chuàng)新發(fā)展的問(wèn)題。

1.一些有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)作為立法主體的主體作用發(fā)揮“不到位”的問(wèn)題。一些法律、地方性法規(guī)草案還不是人大或人大常委會(huì)直接組織起草而是由政府或有關(guān)執(zhí)法主體（單位）組織起草的。這種“不到位”問(wèn)題的存在，容易產(chǎn)生公共利益部門化，部門利益法制化。

2.重大事項(xiàng)決定權(quán)行使存在“缺位”的問(wèn)題。地方組織法第八條、第四十四條規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)行使討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)。目前，地方各級(jí)人大除了每年召開的人大會(huì)對(duì)“一府兩院”報(bào)告，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案，預(yù)算草案進(jìn)行討論作出決定、決議和年中各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)上年決算進(jìn)行審查并作出決定、決議外，其余很少就地方組織法第八條、第四十四條規(guī)定的其他內(nèi)容進(jìn)行討論、決定。

3.監(jiān)督權(quán)行使存在“錯(cuò)位”的問(wèn)題。“一府兩院”由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，這是人民代表大會(huì)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是我國(guó)監(jiān)督體系的重要組成部分，但在實(shí)踐中一些同志片面理解監(jiān)督與支持的關(guān)系，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督和不善監(jiān)督的問(wèn)題比較普遍地交織存在，人大會(huì)審議“一府兩院”報(bào)告往往偏重于肯定成績(jī)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)而輕于查找問(wèn)題和不足；有的地方人大會(huì)議把“審議”報(bào)告變成了“學(xué)習(xí)”報(bào)告，審查計(jì)劃、預(yù)算草案，往往是只表示“贊成”而很少提出意見，有的把“審查”變成了“閱讀”；對(duì)“一府兩院”的工作監(jiān)督失之于粗，失之于軟，缺乏應(yīng)有的力度和實(shí)效。一些地方對(duì)被選舉、任命人員的監(jiān)督，是人們比較關(guān)注的，“選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無(wú)人過(guò)問(wèn)”的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。實(shí)踐中，被選舉、任命人員失責(zé)、違紀(jì)或涉嫌犯法的由人大或常委會(huì)撤職、罷免的卻只是鳳毛麟角，偶然有之，也屬于事后“接受辭職”而已。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)虛置，存在“移位”的問(wèn)題。地方組織法第九條第四款規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況”。目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)均實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)不再安排審查財(cái)政預(yù)算，這項(xiàng)職權(quán)已有名無(wú)實(shí)。地方組織法第十四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席，副主席在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，組織代表開展活動(dòng)，并反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見?！边€規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職務(wù)。根據(jù)這些規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席應(yīng)以大部分時(shí)間和主要精力專司人大工作，但現(xiàn)在的實(shí)際情況卻是大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席被安排分管應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)分管的如計(jì)生、衛(wèi)生、教育民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、安全生產(chǎn)等方面工作，整天忙于“耕別人的田”而“荒了自己的地”的現(xiàn)象比較普遍。

二、深入貫徹落實(shí)中央戰(zhàn)略部署，努力推進(jìn)人民代表大會(huì)制度創(chuàng)新

（一）建立健全與人民代表大會(huì)這一根本政治制度相關(guān)的具體制度和相關(guān)機(jī)制

1.健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，建立憲法宣誓制度。憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是國(guó)家的根本大法。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須堅(jiān)持全面推進(jìn)依法治國(guó)。全國(guó)各族人民，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量，各政黨和各人民團(tuán)體，各企業(yè)事業(yè)單位和社會(huì)組織部必須以憲法為根本的行為準(zhǔn)則，維護(hù)憲法尊嚴(yán)、權(quán)威，保證憲法實(shí)施。建立憲法宣誓制度。目前，全世界有成文憲法的140多個(gè)國(guó)家中，有90多個(gè)建立了憲法宣誓制度，以此來(lái)增強(qiáng)宣誓人員的使命感、榮譽(yù)感和責(zé)任感，促使宣誓人員切實(shí)負(fù)起維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保證憲法實(shí)施的職責(zé)。今后，凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定使命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)都要公開向憲法宣誓。

2.完善立法體制。2011年3月10日，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)向十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議作報(bào)告時(shí)正式宣布，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。這個(gè)體系是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干、以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。截至2014年9月，我國(guó)已制定現(xiàn)行有效法律242件，行政法規(guī)737件，地方性法規(guī)8500多件。國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)及生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面從總體上說(shuō)實(shí)現(xiàn)了有法可依。但仍面臨著一些突出問(wèn)題，如有些法律法規(guī)反映人民意愿不夠，解決實(shí)際問(wèn)題的效用不足，可操作性不夠強(qiáng)等。完善法律體系的任務(wù)依然艱巨。

深入貫徹落實(shí)十八屆三中、四中、五中全會(huì)通過(guò)的部署和要求，著力建立健全如下體制機(jī)制：

①健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主體作用。建立由人大相關(guān)專委和人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)組織相關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性強(qiáng)的法律法規(guī)制度。

②完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序和公眾參與政府立法機(jī)制，重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草。

③建立健全人大及其常委會(huì)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)制度。健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)主義和部門利益法制化，健全向上級(jí)人大及其常委會(huì)征詢立法意見機(jī)制；建立立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化；健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度。

④健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制。加強(qiáng)立法協(xié)商工作、充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用。努力拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。

3.健全監(jiān)督制度。人大及其常委會(huì)監(jiān)督法律法規(guī)實(shí)施和監(jiān)督“一府兩院”的工作，是人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容和必然要求。各級(jí)人大及其常委會(huì)要通過(guò)健全監(jiān)督制度并狠抓制度落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)執(zhí)行情況和“一府兩院”工作的監(jiān)督檢查，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，保證法律法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行，保證行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確有效行使，保證公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益得到切實(shí)尊重和有效保護(hù)。要正確認(rèn)識(shí)和處理支持與監(jiān)督的關(guān)系，克服重支持輕監(jiān)督和不愿監(jiān)督，不敢監(jiān)督的傾向。要把專題詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等監(jiān)督方式常態(tài)化，增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性、權(quán)威性和實(shí)效性。為了強(qiáng)化行政權(quán)力的制約監(jiān)督，應(yīng)在完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督（政府對(duì)部門的監(jiān)督和上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督）的同時(shí)，充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督作用。為了保障審計(jì)機(jī)關(guān)更好地依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督職能，改革審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，把現(xiàn)在的審計(jì)機(jī)關(guān)從政府系列分出來(lái)，改為和“一府兩院”那樣，由人大選舉、對(duì)人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督將原來(lái)的“同體監(jiān)督”為“鄰體監(jiān)督”。當(dāng)然，對(duì)于涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整這樣的重大問(wèn)題，須經(jīng)過(guò)全面深入調(diào)研、論證，并由“頂層設(shè)計(jì)”確定，筆者提出這個(gè)淺見，意只在思考討論和拋磚引玉。

4.健全人民代表大會(huì)及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)制度。各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告成為常態(tài)化、具體化，哪一些決策屬“重大決策”，應(yīng)建立“決策清單”；法律授予各級(jí)人大和縣以上各級(jí)人大常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的職權(quán)應(yīng)充分履行，厘清重大事項(xiàng)的內(nèi)涵外延，細(xì)化重大事項(xiàng)的具體項(xiàng)目，制定“重大事項(xiàng)清算”，并切實(shí)加以實(shí)施。

5.完善和優(yōu)化人大選舉制度。選舉民主是社會(huì)主義民主的重要形式，是全部民主政治的重要基礎(chǔ)，選舉民主廣度、深度如何，直接影響民主政治建設(shè)的進(jìn)程和質(zhì)量。應(yīng)逐步擴(kuò)大直接選舉人大代表的范圍，提高人民代表大會(huì)選舉國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的差距比例，適當(dāng)擴(kuò)大選舉的選擇系數(shù)。以發(fā)揚(yáng)民主、擴(kuò)大民主、充分尊重民主權(quán)利作為選舉的主要價(jià)值取向來(lái)設(shè)計(jì)投票、寫票的方式方法。長(zhǎng)期慣用的對(duì)候選人贊成的劃“√”、反對(duì)的劃“×”，棄權(quán)的不劃任何符號(hào)的做法應(yīng)當(dāng)繼續(xù)為選舉寫票的主要方式。

（二）健全和優(yōu)化人大及其常委會(huì)工作機(jī)制，推動(dòng)工作提質(zhì)增效

1.健全和完善常委會(huì)組成人員聯(lián)系人大代表、人大代表聯(lián)系人民群眾制度。習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會(huì)制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中”。中國(guó)260多萬(wàn)各級(jí)人大代表，都要忠實(shí)代表人民利益和意志，依法參加行使國(guó)家權(quán)力；各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，不論做何種工作，說(shuō)到底都是為人民服務(wù)，這一基本定位，什么時(shí)候都不能含糊，不能淡化。通過(guò)健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，拓展常委會(huì)組成人員與人大代表、人大代表與人民群眾聯(lián)系的渠道，密切聯(lián)系人大代表，密切聯(lián)系人民群眾。支持和保障代表依法履職，及時(shí)傳遞群眾訴求，充分反映群眾和基層的意見和建議。主動(dòng)接受代表和人民群眾的監(jiān)督，認(rèn)真改正工作中的缺點(diǎn)和問(wèn)題。

2.完善人大組織制度。改善人大代表和常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加文化層次比較高、履職能力比較強(qiáng)的工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員、司法人員、法律工作者為人大代表；適當(dāng)增加常委會(huì)組成人員中具有經(jīng)濟(jì)金融、城建城管、生態(tài)環(huán)保、文化教育科技和哲學(xué)法學(xué)專業(yè)知識(shí)的比例，適當(dāng)增加駐會(huì)（不兼任別的工作）人員的比例，以優(yōu)化常委會(huì)組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)。從實(shí)踐的情況看，省級(jí)以下人大常委會(huì)主任專職化的條件已經(jīng)成熟，目前還沒(méi)有實(shí)行專職設(shè)置的應(yīng)在換屆時(shí)改為專職設(shè)置，以集中時(shí)間和精力專司人大工作。

3.加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大建設(shè)，夯實(shí)基層民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)。加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)人大工作的指導(dǎo)和幫助，支持縣鄉(xiāng)人大解決工作中遇到的諸如機(jī)構(gòu)編制偏緊、力量較薄弱、基礎(chǔ)不夠扎實(shí)等困難和問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能弱化、履職乏力問(wèn)題比較突出，應(yīng)給予更多的關(guān)注和幫助。通過(guò)縣級(jí)代編預(yù)算草案的辦法解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算缺編缺審的問(wèn)題；通過(guò)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員分工，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席履職錯(cuò)位的問(wèn)題；通過(guò)“于法有據(jù)”的方式，把過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)一年一般只開一次會(huì)增加為兩次以上，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大因沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)而難以充分發(fā)揮作用的問(wèn)題。

4.切實(shí)加強(qiáng)“三支隊(duì)伍”建設(shè)，不斷提高政治業(yè)務(wù)素質(zhì)。新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)人大工作提出了新的更高要求，加強(qiáng)人大代表，人大常委會(huì)組成人員和人大常委會(huì)機(jī)關(guān)工作人員這三支隊(duì)伍建設(shè)不僅越來(lái)越重要，而且還越來(lái)越緊迫。要嚴(yán)格把好代表“入口關(guān)”。選代表應(yīng)考慮代表性、結(jié)構(gòu)性，但萬(wàn)萬(wàn)不可忽略先進(jìn)性。堅(jiān)決杜絕震驚全國(guó)的“衡陽(yáng)賄選案”重演。優(yōu)化常委會(huì)組成人員的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，提高常委會(huì)的整體素質(zhì)。通過(guò)抓學(xué)習(xí)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、煉內(nèi)功等，努力加強(qiáng)常委會(huì)機(jī)關(guān)建設(shè)，不斷提高常委會(huì)機(jī)關(guān)圍繞中心，服務(wù)大局、服務(wù)基層、服務(wù)群眾和辦事、辦會(huì)、辦文的能力和水平。

“三支隊(duì)伍”按照“三嚴(yán)三實(shí)”和作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上的要求，嚴(yán)格執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定精神，鞏固和拓展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)成果，堅(jiān)定不移地推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，做到自身硬起來(lái)、強(qiáng)起來(lái)，以?shī)^發(fā)有為開拓進(jìn)取的優(yōu)異成績(jī)推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)。

三、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，為推進(jìn)人民代表大會(huì)制度創(chuàng)新提供根本保證

人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。幾十年的革命建設(shè)實(shí)踐充分證明，沒(méi)有共產(chǎn)黨就沒(méi)有新中國(guó)，也就不存在堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度。因此，必須堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過(guò)人民代表大會(huì)制度，保證黨的路線方針政策和戰(zhàn)略部署的全面貫徹和有效實(shí)施，使黨的主張成為國(guó)家意志，通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持，保證國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依照憲法法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致開展工作。各級(jí)人大及其常委會(huì)自覺地依靠和接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，重大問(wèn)題和重大事項(xiàng)，人大常委會(huì)黨組都要及時(shí)向黨委請(qǐng)示報(bào)告。堅(jiān)持在思想上政治上行動(dòng)上同以習(xí)近平同志為總書記的黨中央保持高度一致。在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，沿著正確的方向，把人民代表大會(huì)制度創(chuàng)新發(fā)展不斷推向前進(jìn)。

（本文作者：廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)副主任）

責(zé)任編輯：張翔