對完善和加強(qiáng)國有企業(yè)監(jiān)管的思考

吳躍農(nóng)

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對完善和加強(qiáng)國有企業(yè)監(jiān)管的思考

吳躍農(nóng)

改革開放三十多年來，隨著公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)、并駕齊驅(qū)共發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)總量不斷增強(qiáng)，國有資產(chǎn)增值，并繼續(xù)呈良好增長勢頭。

國有企業(yè)是公有制經(jīng)濟(jì)的主要運(yùn)行載體和國有資產(chǎn)創(chuàng)造增值的實(shí)現(xiàn)形式。因此，管好用好國有資產(chǎn)，防范國有資產(chǎn)在國有企業(yè)經(jīng)營過程中的內(nèi)部流失，需要依法而為，建立有效的監(jiān)管制度。完善和加強(qiáng)對國有企業(yè)的監(jiān)管，是我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下極為緊迫的理論課題，更是社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度實(shí)踐中必須面對的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

一、完善和加強(qiáng)對國有企業(yè)的監(jiān)管，要從傳統(tǒng)文化下的“人治”思路向現(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)營管理“法治”思路轉(zhuǎn)變

多年來，國有企業(yè)在完成現(xiàn)代企業(yè)制度的轉(zhuǎn)型和建設(shè)發(fā)展中，根治企業(yè)存在的一些弊端，表現(xiàn)出國有企業(yè)對我國經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”高速發(fā)展的貢獻(xiàn)，使“中國制造”向“中國智造”轉(zhuǎn)型，有力促進(jìn)我國工業(yè)制造業(yè)由中低端向中高端產(chǎn)業(yè)鏈的快步攀升。完善和加強(qiáng)對國有企業(yè)的監(jiān)管，必須經(jīng)歷一個(gè)從傳統(tǒng)文化下的“人治”思路向現(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)營管理“法治”思路的轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)代企業(yè)制度下的國有企業(yè)選人用人觀，與“黨管干部”的原則是一個(gè)方向的，“從嚴(yán)治黨”就是對國有企業(yè)經(jīng)營者有理想人格的道德信任和要求，通過樹立高尚道德的先進(jìn)典型，引領(lǐng)風(fēng)清氣正的選人用人導(dǎo)向。高尚道德是參與和維護(hù)制度建設(shè)的基本力量和前提，但不是包辦。結(jié)合“黨管干部”的原則和紀(jì)律，以重理念、重契約、排除人情面子關(guān)系，在責(zé)權(quán)清晰的法治文化下選人用人，讓人民群眾感受到公平正義。在傳統(tǒng)文化中，特別是國有企業(yè)人際之間很講情面，但情面是有底線的，這個(gè)底線不能破壞公平正義。要求國有企業(yè)經(jīng)營者懂得用法治方式開展工作，確保國有企業(yè)的用人機(jī)制，具有強(qiáng)大活力，建立健全與“用人要疑，疑人要用”相配套的人事紀(jì)律和財(cái)務(wù)紀(jì)律的監(jiān)管機(jī)制。

加強(qiáng)和完善國有企業(yè)的監(jiān)管，看似聚焦于國有企業(yè)的經(jīng)營者、高層管理者，把他們置于“可懷疑”和“應(yīng)懷疑”的對象，但從本質(zhì)上說，這是對國家和全體公民的負(fù)責(zé)，也是對國有企業(yè)前途的負(fù)責(zé)。因?yàn)橐獜闹贫壬辖鉀Q國有資產(chǎn)所有者對出資人、經(jīng)營者的信任和出資人、經(jīng)營者對國有資產(chǎn)的盡職問題，必須明確國有企業(yè)出資人、經(jīng)營者的權(quán)力界線——職責(zé)范圍在哪里，權(quán)利、責(zé)任在哪里；確定紀(jì)律底線——堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，遵守公有制經(jīng)濟(jì)的道德規(guī)范，決不能在涉及重要決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排、大額資金運(yùn)作的“三重一大”問題上濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、化公為私；設(shè)立法律紅線——逾過職責(zé)界線用權(quán)，或者為官不為、懶政庸政怠政，殆誤發(fā)展時(shí)機(jī)等行為造成國有資產(chǎn)流失，都要受到懲處。

完善和加強(qiáng)國有企業(yè)的監(jiān)管，要做到四個(gè)防范：一是通過嚴(yán)密的國有資產(chǎn)流向監(jiān)督，對國有企業(yè)上位管理者、出資人進(jìn)行防范，防止國有企業(yè)演變成位高權(quán)重者、國有資產(chǎn)管理者出資人的私人錢袋子；二是通過嚴(yán)格的、科學(xué)的選人用人機(jī)制，嚴(yán)格按照“德才兼?zhèn)?，以德為先”和干部革命化、知識化、年輕化、專業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)選人，經(jīng)公示得到群眾公認(rèn)來用人，防止將國有企業(yè)變質(zhì)成為一些高齡的高級別領(lǐng)導(dǎo)同志仕途到頂補(bǔ)償優(yōu)渥待遇的風(fēng)水寶地；三是通過規(guī)范的監(jiān)察機(jī)制和有力的監(jiān)管措施，既要防止國有企業(yè)成為經(jīng)營者盡興而舞的財(cái)富舞池和自捕自食的捕獵叢林，也要防止內(nèi)部管理低效無效、決策失誤、效率缺失等問題造成國有資失的減損流失；四是通過監(jiān)察和法律干預(yù)，嚴(yán)密掌控國有資產(chǎn)在深化改革過程中的明細(xì)變化，防止國有企業(yè)在各地出臺的“國有企業(yè)改制”、“混合所有制發(fā)展”、“兼并重組”、“分類改革”、“整體上市”、“國有資本投資公司試點(diǎn)”等重大改革過程中發(fā)生資產(chǎn)低評估或負(fù)估值、高賣低買、暗箱操作、少數(shù)人控制等造成的向相關(guān)利益方大面積輸送利益、“私有化”作賤國有資產(chǎn)的嚴(yán)重不法行為的發(fā)生。

因此，要以過硬的監(jiān)管制度和執(zhí)行到位作為防范扼制國有企業(yè)出資人、經(jīng)營者違規(guī)違紀(jì)和腐敗頻發(fā)的首要措施，以過硬的監(jiān)管防范為國企選人用人的首要措施，以過硬的監(jiān)管防范為培育和約束國有企業(yè)經(jīng)營者對國有資產(chǎn)忠誠盡職的首要措施，以過硬有效的監(jiān)管防范加上激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)國有企業(yè)健康成長，使其成為踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀不可動(dòng)搖和不可置疑的主力軍。

二、關(guān)于完善和加強(qiáng)國有企業(yè)監(jiān)管的建議

在“黨管干部”原則下，十八大后中央紀(jì)委依據(jù)黨章和黨紀(jì)條例派出中央巡視組進(jìn)駐國有企業(yè)，對央企黨委書記（董事長）進(jìn)行黨紀(jì)巡視，已經(jīng)顯出極大威力，及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)問題、對存在的問題責(zé)成國有企業(yè)黨委書記第一責(zé)任人進(jìn)行整改，這是具有強(qiáng)大震懾力的有效監(jiān)管辦法，一些腐敗分子已經(jīng)紛紛落網(wǎng)。

應(yīng)該說，中央紀(jì)委派出中央巡視組對央企巡視是有效的，但主要是解決國有企業(yè)的存量腐敗問題，是一個(gè)偏重治標(biāo)的辦法。常態(tài)化監(jiān)管是日常性的制度防范，扼制和挽救國有企業(yè)在經(jīng)營過程中的決策失誤和國有資產(chǎn)流失問題，是警示和防止“好人變壞人”的防微杜漸機(jī)制。

完善和加強(qiáng)國有企業(yè)的監(jiān)管體系，關(guān)鍵在于有法可依。要根據(jù)法律法規(guī)、中央關(guān)于依法治國、加快轉(zhuǎn)變政府職能的相關(guān)要求，及時(shí)出臺《國有資產(chǎn)監(jiān)管法》，加快政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)；整合監(jiān)督資源，加強(qiáng)多種監(jiān)督形式的協(xié)調(diào)配合，形成全方位的互補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制；提升監(jiān)督的整體效能，構(gòu)建監(jiān)管制度的大力度和貫通性，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)督；促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)營者從善向善的正能量，防止好人變壞人，防范國有資產(chǎn)流失。

現(xiàn)在的體制，國有資產(chǎn)的管理有三個(gè)層次的責(zé)任主體，一個(gè)是政府，行使國有資本的公共管理和監(jiān)管職能；一個(gè)是國有資產(chǎn)的出資人代表，根據(jù)政府授權(quán)，享有國有資本收益等股東權(quán)利，履行股東義務(wù)；第三個(gè)是國有企業(yè)的經(jīng)營主體、經(jīng)營者。說到底，這里還沒有為國有企業(yè)的所有者——全社會(huì)公民——提供一套能夠?qū)髢?nèi)部掌握實(shí)際控制權(quán)的人的監(jiān)督和糾正機(jī)制。

所以，完善和加強(qiáng)國有企業(yè)的監(jiān)管，實(shí)質(zhì)上是國家通過獨(dú)立于現(xiàn)在三個(gè)管理責(zé)任層次的機(jī)構(gòu)和人員來代表資產(chǎn)所有者，履行監(jiān)管職責(zé)。將監(jiān)管的制度、方式及措施建立在密切聯(lián)系群眾和社會(huì)各界之中，把對國有企業(yè)的監(jiān)管扎根于群眾和社會(huì)各界，并動(dòng)員群眾和社會(huì)各界積極有序參與，形成外部監(jiān)管和經(jīng)營國有企業(yè)的兩條線不交叉，即外部監(jiān)管國有資產(chǎn)的人員和經(jīng)營國有資產(chǎn)的人員完全分離，割斷和擺脫兩者可能的直接利益粘連和尋租關(guān)系，使兩者在不同位置共同代表國有資產(chǎn)的正方向運(yùn)營，完成國有資產(chǎn)的創(chuàng)造增值，為此，筆者提出在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線“民主監(jiān)督”作用，采取“多管齊下”的監(jiān)管措施。

第一，充分汲納中紀(jì)委派出巡視組的成功做法，變臨時(shí)性派出巡視組為紀(jì)檢組織的常駐。設(shè)立獨(dú)立的央企及國有企業(yè)專職紀(jì)檢組織，配備專職紀(jì)檢干部和工作班子，紀(jì)檢干部不得擔(dān)任央企及國有企業(yè)內(nèi)部任何職務(wù)，包括紀(jì)委書記、副書記、工會(huì)主席等，不受國有企業(yè)人事體制的任何牽絆，國有企業(yè)紀(jì)檢書記由具有管轄權(quán)的上級紀(jì)委任免。

第二，由黨委、紀(jì)委主導(dǎo)建立國有企業(yè)“三重一大”咨詢委員會(huì)。發(fā)揮各民主黨派、工商聯(lián)民營企業(yè)家、行業(yè)商會(huì)等社會(huì)各界聯(lián)系面廣、專業(yè)人才聚集、產(chǎn)業(yè)內(nèi)行的優(yōu)勢，吸收他們參加咨詢委員會(huì)，對國有企業(yè)“三重一大”項(xiàng)目進(jìn)行咨詢會(huì)診。咨詢委員會(huì)沒有對國有企業(yè)正常運(yùn)行的干政權(quán)，只提出意見建議供國有企業(yè)決策經(jīng)營者參考，并上報(bào)國資委備案。

第三，設(shè)立國有企業(yè)社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)。成員由國資委、紀(jì)委（監(jiān)察部門）、組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部聯(lián)合聘任，成員應(yīng)為社會(huì)各界具備專業(yè)素質(zhì)和能力的代表，實(shí)行任期制，每任3—5年，并授予一定的權(quán)限。對設(shè)立這個(gè)國企社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)的具體意見是：①社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)成員不得從企業(yè)領(lǐng)取任何津貼，但可由國資委發(fā)給一定數(shù)額工作補(bǔ)貼，并根據(jù)履行職責(zé)的情況發(fā)放獎(jiǎng)金；②社會(huì)監(jiān)督成員不能由國資委提名，而應(yīng)由組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部提名，紀(jì)委（監(jiān)察部門）、國資委同意，由此避免形式大于內(nèi)容的現(xiàn)象；③社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)成員中可考慮有一定的各民主黨派、人民團(tuán)體成員和優(yōu)秀民營企業(yè)家代表參加；④優(yōu)秀民營企業(yè)家代表的選擇，可考慮選擇同業(yè)人員，以內(nèi)行監(jiān)督內(nèi)行的方式來更大地發(fā)現(xiàn)國企內(nèi)部問題（包括腐敗問題），并解決壟斷和不公平競爭的問題；⑤社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)成員中可考慮有審計(jì)部門人員和民營企業(yè)財(cái)務(wù)人員的代表。

第四，加強(qiáng)政府職能部門的監(jiān)管。要加快推進(jìn)對國有企業(yè)的國家審計(jì)全覆蓋，不留死角。除了要對53家中央組織部管理的國企“一把手”進(jìn)行制度化的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，還要對中央部屬和地方所有國有企業(yè)“一把手”進(jìn)行制度化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，包括對國企境外投資、海外資產(chǎn)及經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

第五，建立獨(dú)立的監(jiān)事會(huì)，做實(shí)監(jiān)管。加強(qiáng)國有企業(yè)“三會(huì)”組織建設(shè)，完善國企內(nèi)部監(jiān)管制度，形成促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)營者盡職和制約國有企業(yè)經(jīng)營者“絕對權(quán)力”的有效機(jī)制。健全企業(yè)的“三會(huì)”制度，董事會(huì)制度必須按照市場化要求建立，能夠獨(dú)立于行政權(quán)力之外，按照市場化要求運(yùn)行，而不是受制于行政權(quán)力。對監(jiān)事會(huì)來說，最核心的問題就是不受制于董事會(huì)、不受制于經(jīng)營層，而是對全體股東、全體員工、對國家負(fù)責(zé)，對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、行為規(guī)范、執(zhí)行國家財(cái)經(jīng)制度情況等進(jìn)行全方位監(jiān)督。所以，應(yīng)該設(shè)立專職監(jiān)事會(huì)主席和審計(jì)人員。審計(jì)人員由監(jiān)事會(huì)主席任免，并對監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)。

（本文作者：江蘇省民營經(jīng)濟(jì)研究會(huì)秘書長）

責(zé)任編輯：張翔

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