行政裁量權的法律規(guī)制研究——以交通事故處理裁量權為例

劉　露，陳旭玲

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241000)

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行政裁量權的法律規(guī)制研究
——以交通事故處理裁量權為例

劉露，陳旭玲

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241000)

摘要：行政裁量的存在與發(fā)展在當代已經是不爭的事實,一方面它作為現代國家實現政府職能所必須的一種權力,促進了行政效率的提高;另一方面,由于裁量權容易被濫用,應當警醒其危害性,加強約束和控制。因此應通過強化軟法規(guī)制、完善立法規(guī)制、加強程序規(guī)制以及健全監(jiān)督救濟機制等措施來規(guī)范和制約行政裁量權的行使,使其在行政管理活動中真正發(fā)揮應有的作用。

關鍵詞：行政裁量權；交通事故處理；法律規(guī)制

現代行政管理涉及的領域寬、范圍廣，越來越復雜的事務需要行政機關的靈活處理。為了實現行政管理的目的、提高行政效率,行政裁量權應然產生?？梢哉f,現代行政的精髓便在于裁量,它是現代國家實現政府職能所必須的一種權力。但行政裁量權也擁有其他權力所具有的獨占性、排他性、自我腐蝕性等特性,再加上它作為一種一定意義上的“人治”,更可能存在被濫用的風險。為了保證行政裁量權的健康運行,必須對其加以規(guī)范和約束,防止該權力被不正當使用或被濫用。

一、行政裁量權的含義

裁量權是行政權力不可缺少的組成部分,它幾乎貫穿于所有行政行為的運作過程,可以說是現代行政法的核心。而對于何為裁量權,學者們的表述有所不同,解釋各有側重,但對其實質理解是一致的,即都認為裁量權包涵三個方面的內容:一是它以法律為基礎,即具有法定性。二是它必須受到法律的約束,即具有羈束性。三是享有一定的自行酌定權,即具有靈活性。據此,筆者所理解的行政裁量權是指行政主體在法律規(guī)定的原則、目的、精神的范圍和幅度內,依據具體情況通過主觀的合理判斷享有的自由選取行為內容和方式的一種行政權力。在我國,行政裁量權主要有以下幾種表現形式:(一)在程序適用方面的裁量權。有些法律法規(guī)對行政機關為一定行為應當遵循的程序沒有明確規(guī)定或者留有選擇的余地,給行政主體留有視具體情況酌情決定的選擇適用程序的裁量權。比如說在交通事故處理中,根據案件的復雜程度道路交通事故認定有簡易程序和一般程序的適用區(qū)分。(二)在處罰幅度方面的裁量權。在我國的行政管理活動中,法律法規(guī)在行政處罰幅度方面授予行政機關的裁量權最為廣泛,如《道路交通安全法》中第91條規(guī)定:“飲酒后駕駛機動車的,處暫扣六個月機動車駕駛證,并處一千元以上二千元以下罰款……?！贝颂帉τ诹P款金額的具體數目并沒有明確規(guī)定,交通行政機關便可根據具體情況在規(guī)定幅度內自主決定罰款數額。(三)在處罰種類方面的裁量權。我國現行的各法律法規(guī)在行政處罰種類的確定上都給行政機關留有較大的選擇權。如《道路交通安全法》第88條規(guī)定:“對道路交通安全違法行為的處罰種類包括:警告、罰款、暫扣或者吊銷機動車駕駛證、拘留?！痹谶@種情況下,交通管理部門就可以根據案情在這些處罰中選擇他們認為適當的處罰方式。(四)在認定情節(jié)輕重方面的裁量權。我國現行的行政法律體系中,在事實認定方面使用了眾多的模糊性語言,比如“情節(jié)輕微、情節(jié)輕重、情節(jié)嚴重”等,而較多的模糊化條文在實踐中沒有太大的參考意義,那么行政主體就有權權衡情節(jié)輕重的裁量權。

二、行政裁量權行使現狀分析

由于目前我國在法律法規(guī)中關于裁量權限規(guī)制的不完善,以及相關的解釋和法規(guī)對行政機關裁量權相關救濟的回避,再加上作出行政行為的執(zhí)行個人有著人性中貪婪等劣根性的存在,使得行政機關濫用裁量權的現象廣泛存在。在我國,行政裁量權濫用主要有以下幾種表現:

(一)忽略相關因素

“行政機關及其工作人員在行使裁量權時必須考慮相關的因素,尤其要考慮法律、法規(guī)所明示的或默示的要求考慮的因素?！盵1]57所謂的相關因素,其包含的內容有很多,例如法律法規(guī)的精神、政策的要求、相對人的特殊實際情況等,但不論如何,相關因素必須與法律或者是具體的授權規(guī)定相吻合。但在實踐中,行政執(zhí)法人員在作出具體行政行為時忽視法律法規(guī)的目的、原則、精神以及相關政策、形勢,忽略當事人所處特殊情形和相應事項的具體狀況的現象時有發(fā)生,憑“想當然”辦事,將自由裁量變成了胡亂裁量。

(二)考慮不相關因素

“行政機關及其工作人員行使法律法規(guī)賦予的自由裁量權,應基于法律法規(guī)授權的目的,選擇最適當的行為方式,以達到最佳的管理效果?！盵2]但在實踐中行政機關及其工作人員為了給本單位或者個人帶來某種經濟利益以及為了完成政績的需要,亦或者是打擊報復當事人、表現才能邀功請賞、滿足一己私欲和興趣等,在做出行政行為的決定中將這些不應當考慮的事項作為依據,濫用裁量權。

(三)做顯失公正的選擇

“行政機關行使職權,在法定范圍、幅度內自由選擇行為的適當方式和度,是自由裁量權的題中應有之義?！盵2]在實踐中,作為行政行為具體做出者的行政執(zhí)法人員,難免會受到外部不良因素的影響,如對當事人抱有私心或偏見、與當事人結成利益團體存在利害關系,對處于同一條件下的當事人給予不同的對待,又或者是對事實情節(jié)的嚴重程度和造成的危害結果分析得不夠全面等,在法定范圍幅度內作出與當事人的違法程度、情節(jié)、后果相比明顯地顯現出過輕或過重的認定結果,違反社會基本公正原則。

(四)執(zhí)法不一、反復無常

“用專斷的或反復無常的方式行使自由裁量權就是濫用自由裁量權?！盵1]59在行政執(zhí)法過程中,行政機關基于自身利益以及對當事人社會地位等因素的考慮,會出現對同樣的事實、情節(jié)、結果的不同認定結論,相同案情不同對待和不同案情相同對待的現象屢見不鮮。因沒有一定的標準,未遵循適當的程序,出現了執(zhí)法自相矛盾的情況,“今天這樣,明天那樣,翻來覆去,使行政相對人手足無措?！盵1]59嚴重威脅著行政相對人的權益。

(五)消極執(zhí)法、故意拖延

“法律、法規(guī)規(guī)定了行政機關辦理某一事項的時限,在這個時限內,行政機關在何時辦理某事有自由裁量權。”[1]58即現行的法律規(guī)章制度對行政機關開展相應的職能工作一般都會有一定的限定時間要求,但由于復雜的實際情況,沒有或不可能設定具體的時限,因此行政機關便可在法定范圍內自主決定出勤時間。然而目前部分行政機關及其工作人員違反效率原則或因存在某種不廉潔動機,出現互相推諉,故意延遲處理時間等現象,消極不合理地行使裁量權。

三、行政裁量權濫用原因分析

裁量權的存在適應了快速發(fā)展的社會和復雜多變的實際,極大地提高了行政效率,但其本身的特性和外在的原因,又使其極易被濫用。姜明安先生認為,裁量權的錯誤使用有三大原因,即“裁量權授權的目的與裁量權行使的目的并非總是一致;裁量權授權所基于的前提與裁量權行使者的實際情形并非總是一致;裁量權授權所基于執(zhí)法信息條件與裁量權行使時執(zhí)法者實際可能掌握的信息并非總是一致?！盵3]具體來說,導致行政裁量權濫用的原因,主要有以下幾個方面:

(一)裁量權本身易被濫用

作為行政權的重要組成部分,行政裁量權有行政權的一般特征,即具有法律性、強制性、國家意志性,但除此之外,它還有其自身的特性,即具有很強的靈活性、主動性和廣泛性。雖說裁量權的自由是由法律授予的,該自由給行政主體留有選擇決定的幅度和空間,但其本身所固有的靈活性和廣泛性具有無法忽視的膨脹和隱蔽的可能,再加上它享有作為一般行政權持有的法律性和強制性做保障,這些都極易使裁量權被濫用,滋生執(zhí)法腐敗,損害公民利益。

(二)法律法規(guī)的缺失

裁量權的自由靈活性特點要求其行使必須在一定的法律規(guī)范指導下進行?！霸撟杂墒欠山o的,不是行政主體自己在法律規(guī)定以外找來的?！盵4]111但目前我國真正關于裁量權方面的立法少之又少,有關行政裁量權的規(guī)定也只是簡單地在相關行政法中提及。再加上面對多變、復雜和不斷發(fā)展的社會,法律很難做到穩(wěn)定性和適時性的完美結合。因此,法律經常使用模糊性抽象性的概念,使得行政人員在執(zhí)法過程中缺乏具體的規(guī)范和指導,過于廣泛的裁量權便留下了被濫用的隱患。

(三)程序規(guī)定的不健全

“在沒有程序保障的情形下,說服極易變質為壓服,同意也成了曲意迎合?！盵5]126而目前,我國的行政程序法律規(guī)范尚是一個較為薄弱的環(huán)節(jié),相當一部分法律法規(guī)對行政機關為或不為一定行為都沒有明確規(guī)定應當遵循的程序,給行政機關留有廣泛自行酌定的空間。如《道路交通安全法》、《道路交通事故處理程序規(guī)定》等法律法規(guī)對道路交通事故認定程序中具體環(huán)節(jié)規(guī)定得都過于模糊,較為凌亂。交通管理部門在調查過程中,為了收集證據,可將事故車輛駕駛證予以扣留,但并沒有關于扣留時長的表述。這直接造成了實踐中各地交通管理部門認定程序的不統(tǒng)一。

(四)行政執(zhí)法人員素質過低

行政裁量權的行使目的,主要是靠行政人員的素質來提供保證的。但在我國行政執(zhí)法人員特別是基層交警的政治素質和業(yè)務素質普遍偏低。業(yè)務素質和文化水平等這些主觀因素都會左右著執(zhí)法人員對行政法律法規(guī)的認識和理解,可以說他們的職業(yè)素養(yǎng)及能力水平會對裁量權行使水準和品質產生決定性作用。如《道路交通事故處理程序規(guī)定》第3條規(guī)定:“交通警察處理道路交通事故,應當取得相應等級的處理道路交通事故資格?！钡趯嵺`中,參與認定過程的交通警察大都不適格,根本達不到處理交通事故的資格,他們缺乏相應的專業(yè)技術與法律素養(yǎng),往往被人情關系左右,濫用所享有的裁量權,導致認定結論有失偏頗。

(五)缺乏有效的監(jiān)督和救濟

“一切權力都有走向腐敗之趨勢,絕對的權力走向絕對的腐敗。”[6]154裁量權又有其特殊性,更應該對其加以監(jiān)督。但目前,我國行政監(jiān)督體系還存在很多問題,現行法律法規(guī)并沒有規(guī)定對行政裁量權行使的有效監(jiān)督方式。監(jiān)督機制的缺失,使得行政人員在執(zhí)法過程中可以毫不顧忌地行使裁量權,是行政裁量權得以濫用的又一重要原因。而且,對于行政機關濫用裁量權所導致的不利后果,也缺乏強有力的救濟途徑。比如說在道路交通事故處理活動核心環(huán)節(jié)的道路交通事故認定行為中形成的責任認定書,對當事人法律責任的承擔具有重要影響。但現行法律認為認定書本質上是一種鑒定結論,因此,當事人如果對認定書不滿不能提起行政訴訟,亦無法申請行政復議,也不能要求上一級公安交管部門重新鑒定。對行政裁量權行使所產生的不利后果的救濟法律法規(guī)的缺失,在一定程度上也造成了裁量權的濫用。

四、行政裁量權的法律規(guī)制研究

“現代法治要求的不是消除自由裁量權,而是要盡可能廣泛地自由裁量,但法律必須能夠控制它的行使?！盵7]55因此,必須加強對行政裁量權的控制。筆者認為應該從以下幾個方面來加強對其的法律規(guī)制。

(一)強化軟法規(guī)制

“軟法具有承擔規(guī)范和規(guī)制行政裁量任務的性質和特色?！盵8]通過加強交通行政管理部門對軟法精神的學習,從而提高自身的法律素養(yǎng),在執(zhí)法過程中形成自覺遵守軟法精神指導的習慣,合理地使用被賦予的裁量權。因此,首先應通過立法目的和立法精神來規(guī)制裁量權的行使。在法律沒有作出具體明確的規(guī)定時,行政機關為或不為一定行為時首先應考慮立法的目的和精神,如《道路交通安全法》第1條即確定了該法的立法目的。其次,通過法的基本原則規(guī)制裁量權的行使。法的基本原則有合法原則、合理原則、信賴保護原則、誠實守信原則等,其中合理原則正是因裁量權的需要而產生的。在行政機關行使裁量權為或不為一定行為時,應自覺遵守法的基本原則,平等對待當事人,出于正當動機,做到無偏見、不歧視;遵循比列,合理考慮相關因素,無失衡、不專斷;信守承諾,保持行為的一致性,無反復,不反言。最后,還可通過行政慣例和政策等來規(guī)制裁量權的行使。行政機關在行政管理活動中長期形成的習慣性規(guī)則和做法便可稱之為在此領域的行政慣例?！胺ㄖ沃砸笮姓C關行使裁量權時受行政慣例規(guī)制,是因為此種規(guī)制是防止執(zhí)法者反復無常,避免對行政相對人相同情況不同對待,導致行政處置高下懸殊的不公正的重要制度性保障?！盵3]當然,對于國家根據一定時期的形勢和任務制定的政策,也應當成為裁量權的規(guī)制。

(二)完善立法規(guī)制

由于我國行政法還沒有形成統(tǒng)一的法典,立法體制呈現多元化狀態(tài),授予行政機關裁量權的法律法規(guī)不規(guī)范、不科學,且各個行政機關在制定基礎裁量基準時過多地考慮本部門利益,忽視相對人的利益和客觀實際情況,導致制定出來的行政法規(guī)不切實際,無法操作。因此首先要理性立法,嚴格限制立法者的身份,合理控制立法者的權限,嚴格遵守《立法法》的相關規(guī)定,明確立法的內容和方式,從而構建公正合理、層次分明的行政法律體系。其次,通過完善立法,從立法上不斷縮小行政裁量幅度,細化量化裁量范圍,健全裁量基準制度。因現行法律法規(guī)關于裁量權的規(guī)定都較為粗糙,不夠全面,在很多行政管理活動中裁量基準基本成為真空存在,極易導致裁量權的濫用,所以十八屆四中全會提出要建立健全行政裁量權基準制度?；诖?為了更好地保證裁量權的正當行使,行政機關應當在裁量權行使過程中設立一定的標準,健全裁量基準制度,為行政管理活動過程中裁量權行使的具體形式列出相應標準,即“在法律法規(guī)規(guī)定的行政自由裁量空間內,依據實際情況合理、適當地將自由裁量權劃分為若干檔次,使裁量的幅度、種類符合實際情況?！盵9]比如說在道路事故處理活動中可以適當地細化和量化罰款數額的上限和下限,為交警在執(zhí)法過程中提供較為明確的依據,這能夠防止裁量權被隨意地使用。最后,要進行相關行政裁量案例的編制,加強立法解釋。裁量權的本質特征決定了它的行使效果極大程度上依賴執(zhí)法人員的主觀狀態(tài),如執(zhí)法人員所具有的文化水平和法律素養(yǎng),甚至是工作時的心情狀態(tài)等。這些主觀因素的存在嚴重影響了執(zhí)法人員對裁量基準的認識程度。所以為了使執(zhí)法人員對這些抽象的規(guī)范和標準能更好地把握和理解,更好地做到行政自我拘束,注重前后裁量的一致性,可建立行政裁量案例參照制度,將發(fā)生過的典型案例以及所能預見到的可能加以統(tǒng)計,編制成冊,用案例來闡釋模糊抽象的標準。同時加強立法解釋,使行政執(zhí)法人員對法律條文的理解更加準確充分,促進法律規(guī)定的正確而充實的落實,這對裁量權行使的指導和制約更具有直接和重要的意義。

(三)加強程序規(guī)制

“裁量權的控制,主要不是依靠實體法,而是行政程序法?！盵1]55但我國在行政法方面一直都有著“重實體、輕程序”的表現,可以說目前我國行政程序法律規(guī)范尚處在薄弱的環(huán)節(jié)。所以首先應制定一套科學、公正、合理、透明的行政程序,健全法律法規(guī)對行政管理活動開展的具體環(huán)節(jié)的規(guī)定,制定清晰明確的執(zhí)法流程,從而使行政主體用程序規(guī)制來加強對自身的規(guī)制,約束裁量權的使用。其次,引進聽證制度,加強有關聽證程序的法律建設。聽證制度作為一種能夠體現公正公開的制度,對制約行政裁量權的濫用發(fā)揮著重要的作用。但聽證制度在我國發(fā)展得相對緩慢,只有少數法律中有所涉及,沒有一部專門規(guī)定聽證制度的法律。且我國行政聽證范圍過于狹窄,無法真正起到其應有的作用。如交通事故處理活動中的道路交通事故認定雖屬于行政調查行為的范疇,但其中并無聽證的內容,目前我國在道路交通事故認定程序中當事人沒有申請聽證的權利,只能配合調查,而無法充分表達自己的意見,處于極度的被動地位,這不利于當事人權利的保障。最后,加強正當程序的法理教育?！罢敵绦蚴欠ɡ矶蔷唧w法律明定的程序,如告知、說明理由、聽取申辯、自己不做自己的法官,以及公開、公正、公平等程序。”[3]當法律法規(guī)沒有規(guī)定某些問題的程序或規(guī)定不明確時,執(zhí)法者亦應當遵循正當程序。在行政管理活動中,行政執(zhí)法人員就應自覺回避近親屬或與自己有利害關系人的案件,自覺告知當事人所做行為的原因理由等。

(四)健全監(jiān)督救濟機制

首先,應加強對行政執(zhí)法人員選拔和管理的監(jiān)督。提高行政執(zhí)法人員的綜合素質是實現行政裁量權合理行使的必然要求,可以說,行政執(zhí)法人員的專業(yè)素質和道德素質與行政裁量權能否得到正當行使是直接相關的。正如《道路交通事故處理工作規(guī)范》第5條規(guī)定:“道路交通事故處理實行資格等級管理制度。交通警察經過培訓并考試合格,可以處理適用簡易程序的道路交通事故……。”但實踐中,我國交通警察取得處理交通事故資格的程序過于簡單隨便,認定人員的組成過于敷衍隨意,導致在認定過程中裁量權被恣意行使。所以筆者認為應當堅持從嚴、從優(yōu)的標準嚴格選拔和錄用行政執(zhí)法人員,加強崗位專業(yè)技能的培訓,切實落實競爭上崗、工作考核、末位淘汰制度,保證行政執(zhí)法人員的適格和隊伍的專業(yè)化,從而在主體資格上保證裁量權能夠正當行使。其次,建立嚴格的行政責任追究制度和備案制度。目前我國行政管理體制較為混亂、職權相互交叉,導致執(zhí)法人員互相推卸責任的現象層出不窮。在行政管理活動中,建立嚴格的行政責任追究制度,明確每個執(zhí)法人員的責任,明確獎懲標準以及完善備案制度,明確對每個行政管理活動進行備案的機構、程序和內容等,對監(jiān)督執(zhí)法人員的行為、落實錯案責任的事后追究、保障當事人的權益有很大的作用,從而促進其公平合理地行使行政裁量權。再次,建立專門針對行政機關裁量權行使方面的監(jiān)督部門。通過建立專門針對裁量權行使的監(jiān)督部門,不僅要加強對行使程序的監(jiān)督,還要將行使裁量權所帶來的結論的公正合理化程度納入監(jiān)督的范圍,切實落實監(jiān)督權,創(chuàng)新監(jiān)督方式手段,使監(jiān)督成為常態(tài)化、制度化。最后,完善法律法規(guī),明確救濟標準,擴大受案范圍,加強行政違法行為的司法審查。如目前,當事人對道路交通事故認定行為不服的唯一救濟途徑,只能是向上一級公安機關交通管理部門提出書面復核申請,即《道路交通事故處理程序規(guī)定》第51條規(guī)定:“當事人對道路交通事故認定有異議的,可以自道路交通事故認定書送達之日起三日內,向上一級公安機關交通管理部門提出書面復核申請。”對其能否提起行政復議和行政訴訟,《行政訴訟法》和《道路交通安全法》都予以了回避,這使當事人的合法權益得不到有效救濟,增加了執(zhí)法人員在事故認定過程中無所顧忌的濫用裁量權的可能。為了更好地監(jiān)督公安交通管理部門裁量權的行使,保障當事人的合法權益,應當擴大受案范圍,將道路交通事故認定行為納入行政復議和行政訴訟受案范圍。

總之,在行政管理活動中,裁量權的存在有其必然性,但濫用的現象也較為普遍,所以希望通過強化軟法規(guī)制、完善立法規(guī)制、加強程序規(guī)制以及健全監(jiān)督救濟機制等措施來制約裁量權的行使,切實保障行政管理活動的公平公正,保護當事人的正當合法權益。

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[責任編輯:岳林海]

Legal Regulation of Power of Administrative Discretion——Taking Discretion of Traffic Accident as Example

LIU Lu,CHEN Xu-ling

(School of Law, Anhui Normal University, Wuhu 241000, China)

Abstract：Now the existence and development of administrative discretion is inevitable. On the one hand, it is necessary for modern countries to realize the functions of their government power so as to promote the improvement of the administrative efficiency; On the other hand, because discretion is easy to be abused, it is necessary to alert the hazards, and strengthen constraints and control. So we should strengthen soft laws and regulations system, improve the legislative regulation, strengthen procedure regulation as well as the supervision and remedy mechanism and other measures to regulate and restrict the exercise of administrative discretion, and make them really play their roles in administrative activities.

Key words：administrative discretion；traffic accident treatment；legal regulation

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：2096-1901(2016)01-0019-05

作者簡介:劉露(1991-),女,安徽宣城人,安徽師范大學法學院行政法專業(yè)2014級碩士研究生,安徽師范大學法治中國建設研究院研究人員,研究方向:行政法學;陳旭玲(1963-),女,安徽安慶人,安徽師范大學法學院副教授,安徽師范大學法治中國建設研究院研究員,研究方向:民商法學。

基金項目:安徽省哲學社會科學規(guī)劃一般項目“道路交通事故認定研究”(AHSKY2014D07)、安徽師范大學哲學社會科學繁榮發(fā)展計劃首批重點項目“社會風險中的公共安全治理研究”(FRZD201305)

收稿日期:2015-12-01