農(nóng)戶對宅基地基本政策的認(rèn)知及其影響因素分析

■ 劉 靜/陳美球/徐星璐

（1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護研究中心, 南昌 330045；2.江西省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局物化探大隊，南昌 330003）

農(nóng)戶對宅基地基本政策的認(rèn)知及其影響因素分析

■ 劉 靜1/陳美球1/徐星璐2

（1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護研究中心, 南昌 330045；2.江西省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局物化探大隊，南昌 330003）

通過對江西省5個縣（區(qū)）7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專題調(diào)研，了解現(xiàn)階段農(nóng)戶對宅基地所有權(quán)歸屬和“一戶一宅”兩個基本政策的認(rèn)知狀況，并運用二元Logistic模型分析影響農(nóng)戶認(rèn)知的因素。研究表明：農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地基本政策的認(rèn)知總體情況并不樂觀，農(nóng)戶對基本政策的認(rèn)知主要受到文化程度和家庭常年在家勞動力系數(shù)的影響。對策建議：(1)發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，提升農(nóng)民文化程度；(2)加大政策法規(guī)宣傳力度，增強農(nóng)戶的相關(guān)政策知識；(3)發(fā)揮回鄉(xiāng)“能人”對農(nóng)村宅基地利用的示范作用。

宅基地；所有權(quán)歸屬；一戶一宅；基本政策；農(nóng)戶認(rèn)知；影響因素

0 引言

我國農(nóng)村常住人口以每年1.6%的速度在減少，宅基地卻以每年1%的速度增加，而農(nóng)村宅基地閑置率普遍處于10%～15%，有的地方甚至達(dá)到20%[1-3]。面對農(nóng)村居民點的閑置浪費日趨嚴(yán)重，學(xué)術(shù)界對此進(jìn)行了許多探討：歐陽安蛟認(rèn)為退出機制的缺失是導(dǎo)致目前宅基地利用存在問題的根本原因[4]；鐘在明認(rèn)為宅基地管理落后,是宅基地閑置的根源[5]；于華江通過對不同省份的農(nóng)戶調(diào)查，總結(jié)歸納了宅基地管理中存在的問題，提出了建設(shè)性的建議[6]；劉彥隨認(rèn)為農(nóng)村土地制度改革和規(guī)劃管理滯后的局面還未全面改觀，農(nóng)村空心化及其空心村問題不僅會加劇發(fā)展,而且會長期存在[7]。農(nóng)村宅基地利用與管理的基本政策是推進(jìn)宅基地集約利用的基礎(chǔ)，而作為宅基地使用主體的農(nóng)戶對相關(guān)基本政策的認(rèn)知，對宅基地管理起著關(guān)鍵作用[8]。當(dāng)事人的認(rèn)知決定其行為,進(jìn)而對約束當(dāng)事人之間關(guān)系的規(guī)則即制度產(chǎn)生影響，研究農(nóng)戶的政策認(rèn)知特性不僅有助于進(jìn)一步深入理解復(fù)雜的土地政策實施及其績效形成過程，更有助于尋求解決政策失效、探索政策創(chuàng)新的最佳切入點[9-10]。

改革開放以來，國家加強了農(nóng)村宅基地利用與管理的政策建設(shè)，目前已形成“集體所有、農(nóng)戶使用、一宅兩制、一戶一宅、無償使用、限制流轉(zhuǎn)、不得抵押”的制度體系[11-13]。雖然其中一些政策（如限制流轉(zhuǎn)、不得抵押）開始顯現(xiàn)出對社會發(fā)展的不適應(yīng)性，需要進(jìn)一步改革完善，但“集體所有”和“一戶一宅”是我國農(nóng)村宅基地管理整個政策體系中的基礎(chǔ)。本文基于專題調(diào)研，分析現(xiàn)階段農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地基本政策的認(rèn)知及影響因素，并提出相應(yīng)的對策建議，以期為提高農(nóng)戶的政策認(rèn)知水平、加強農(nóng)村宅基地管理和促進(jìn)宅基地集約利用提供參考。

1 數(shù)據(jù)來源與特征

1.1 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于課題組“江西省農(nóng)村宅基地利用認(rèn)知與流轉(zhuǎn)意愿”的專題調(diào)研。在調(diào)研選址上，選擇了分別代表全省城鄉(xiāng)結(jié)合部、縣城近郊、新農(nóng)村建設(shè)示范區(qū)域以及農(nóng)村宅基地整理、拆遷點的5縣（區(qū)），涉及7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)10個村。調(diào)研主要以兩種方式進(jìn)行：一是在當(dāng)?shù)卣偌糠执迕窈痛寮w干部開座談會；二是發(fā)放調(diào)查問卷。本次調(diào)研共發(fā)放問卷300份，收回有效問卷254份，問卷有效率為84.67%。

1.2 樣本特征

農(nóng)戶及其家庭基本信息特征分布見表1。

表1 樣區(qū)農(nóng)戶基本特征分布

從表1的統(tǒng)計結(jié)果可看出：本次調(diào)查區(qū)域農(nóng)戶平均年齡為44.6歲，說明調(diào)查樣區(qū)經(jīng)濟水平偏低留守農(nóng)村的大部分為中老年人；文化程度主要集中在初中水平；家庭規(guī)模絕大部分是4～6人的中型農(nóng)村家庭，僅幾戶是傳統(tǒng)的大家庭，最多的由21人組成；常年在家勞動力系數(shù)值為家庭中常年在家16～60歲的勞動力數(shù)與家庭總?cè)丝诘谋戎灯骄?.5，說明調(diào)查地區(qū)外出就業(yè)情況相比經(jīng)濟落后地區(qū)全家出動式外出就業(yè)情況略好；宅基地塊數(shù)平均值為1.1，絕大部分農(nóng)戶只有一處宅基地，但也有11%的農(nóng)戶擁有2處以上宅基地，主要原因是自建了新房同時從父輩繼承的老宅基地也予以保留而未拆除，其中有3戶甚至擁有4處宅基地；宅基地戶均面積為134.37m2。

2 農(nóng)戶對宅基地基本政策的認(rèn)知狀況

對于宅基地的國家基本政策，本文選取宅基地的所有權(quán)歸屬、一戶一宅政策兩個政策，分析農(nóng)戶對這兩個政策的認(rèn)知現(xiàn)狀。具體認(rèn)知情況見表2。

表2 農(nóng)戶對宅基地基本政策認(rèn)知現(xiàn)狀

2.1 農(nóng)戶對宅基地所有權(quán)歸屬的認(rèn)知狀況

調(diào)研對象中仍有32.35%的農(nóng)戶錯誤地認(rèn)為宅基地屬私人所有。當(dāng)詢問農(nóng)戶為何認(rèn)為“宅基地歸個人所有”時，大部分農(nóng)戶說自己的老宅從祖輩那繼承過來，同時國土部門也未曾強行要求他們新申請宅基地后將老宅退還，因此農(nóng)戶沒有形成“建新拆舊、申新退舊”的意識。由于農(nóng)民堅持宅基地私人所有，導(dǎo)致其隨意無序擴占擴建禽畜棚圈等設(shè)施，既影響環(huán)境美觀，也給宅基地基層管理人員的日常管理帶來不便。

2.2 農(nóng)戶對宅基地“一戶一宅”政策的認(rèn)知狀況

調(diào)查樣區(qū)還存在12.61%的農(nóng)戶沒有聽說過“一戶一宅”政策。進(jìn)一步梳理數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)11%的農(nóng)戶擁有2處及以上的宅基地，并且存在部分農(nóng)戶在知道“一戶一宅”政策的前提下依然占有2處以上宅基地的情況。由于不知道“一戶一宅”政策，不少家庭因為經(jīng)濟收入的提高和生活要求的提升，向村集體申請新宅并閑置老宅，而從村集體到縣國土部門，即使知道已經(jīng)超出法律規(guī)定的申請條件卻以“以罰代止”的經(jīng)濟性懲罰手段處理甚至是坐視不管，導(dǎo)致老宅閑置、“一戶多宅”等亂象層出不窮。

3 農(nóng)戶對宅基地基本政策的認(rèn)知影響因素分析

3.1 計量模型選擇

本文通過調(diào)研了解農(nóng)戶對宅基地的所有權(quán)歸屬、“一戶一宅”兩個基本政策方面的認(rèn)知現(xiàn)狀，兩個政策的回答為二分變量，利用SPSS17.0統(tǒng)計分析軟件,采用二元Logistic回歸模型，對影響農(nóng)戶對兩個政策的認(rèn)知因素進(jìn)行分析。

3.2 農(nóng)戶對宅基地所有權(quán)認(rèn)知的影響因素分析

3.2.1 變量特征及其說明

運用二元Logistic分析前設(shè)定農(nóng)戶回答所有權(quán)屬于集體的為1，歸個人的為0。農(nóng)戶對宅基地所有權(quán)的認(rèn)知受多種因素影響，綜合考慮農(nóng)戶和家庭的內(nèi)部因素以及外部條件，并結(jié)合本文問卷調(diào)查所得到的數(shù)據(jù)情況，選擇農(nóng)戶個人特征因素、家庭特征因素、宅基地資源稟賦與經(jīng)濟水平三方面的影響因素層來衡量農(nóng)戶對宅基地權(quán)屬的認(rèn)知影響。具體變量特征及描述見表3。

3.2.2 模型運行及其結(jié)果分析

經(jīng)軟件運行和處理，最后得出影響農(nóng)戶宅基地權(quán)屬認(rèn)知的因素有農(nóng)戶年齡、文化程度以及常年在家的勞動力系數(shù)。具體運行結(jié)果見表4。

通過模型的檢驗可以看出，農(nóng)戶對宅基地所有權(quán)的認(rèn)知主要受自身年齡、文化程度以及家庭中常年在家的勞動力比例三個因素的影響，且都通過了5%的顯著性水平檢驗，其中文化程度對宅基地所有權(quán)歸屬的正確認(rèn)識起到正向的促進(jìn)作用，而戶主年齡和常年在家的勞動力系數(shù)對此產(chǎn)生消極影響。進(jìn)一步分析得到以下主要結(jié)論：

(1)文化程度回歸系數(shù)為正，說明文化程度越高，對正確認(rèn)識宅基地的權(quán)屬問題起到越大的促進(jìn)作用。這一研究結(jié)果表明，教育對提高人們對農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)政策的認(rèn)識具有明顯的促進(jìn)作用。農(nóng)戶的文化程度越高，其思想境界和關(guān)注的事物越廣闊，不再是只關(guān)注土地和耕種的傳統(tǒng)農(nóng)民。同時農(nóng)戶學(xué)歷越高，意味著其接觸專業(yè)知識和相關(guān)政策的潛意識也更加強烈，這類農(nóng)戶對新政策的獲取途徑也更寬，接受能力、理解能力也越強。

表3 自變量描述、特征及預(yù)期作用方向

表4 宅基地所有權(quán)認(rèn)知模型分析結(jié)果

(2)農(nóng)戶年齡的回歸系數(shù)為負(fù)，說明年齡越大的農(nóng)戶越傾向于認(rèn)為宅基地屬私人所有。這一方面是因為新中國建國初期實行的宅基地私有制制度，雖然從1962年開始，經(jīng)過幾個階段的探索發(fā)展逐步取消了私人所有制，私有制逐漸從計劃經(jīng)濟色彩中走出，對宅基地申請和使用要求越來越嚴(yán)格，但經(jīng)過幾代農(nóng)民的傳承，農(nóng)民“宅基地私人所有”的觀念也隨之根深蒂固，以五、六十年代的老農(nóng)民表現(xiàn)的尤為突出。另一方面，老一輩農(nóng)民生活的年代，國家和社會發(fā)展程度都相對落后，接收國家發(fā)布的重要政策的渠道比較閉塞，同時有關(guān)部門并未對宅基地新的轉(zhuǎn)變政策向農(nóng)民進(jìn)行及時傳達(dá)和解讀。而隨著時代的發(fā)展，尤其是改革開放之后，新一代農(nóng)民對新事物的接收途徑更廣，思想觀念也相對開放且容易轉(zhuǎn)變，不像老年人思想保守。

(3)常年在家勞動力系數(shù)回歸系數(shù)為負(fù)，說明家庭中常年在家的勞動力越多，農(nóng)戶在回答宅基地所有權(quán)歸屬問題時越傾向于選擇歸私人所有這一錯誤答案。可能的解釋是常年在家的勞動力系數(shù)越大,說明在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭成員越多且務(wù)農(nóng)的可能性則越高,他們對于宅基地的保障功能依賴性也越強，從而在利己意識作用下“理性”地認(rèn)為宅基地產(chǎn)權(quán)是屬于自己所有。

3.3 農(nóng)戶對“一戶一宅”政策的認(rèn)知影響因素分析

3.3.1 變量設(shè)定和模型運行

農(nóng)戶對“一戶一宅”政策的認(rèn)知影響因素分析，同樣參照前文所采用的二元Logistic模型，并設(shè)定“知道‘一戶一宅’政策”的為1,而“不知道‘一戶一宅’”的設(shè)為0，自變量同樣擬對以上六個可能影響因素進(jìn)行分析。具體模型運行結(jié)果見表5。

表5 “一戶一宅”認(rèn)知模型分析結(jié)果

3.3.2 模型結(jié)果分析

從以上模型運行結(jié)果可以看出，農(nóng)戶文化程度通過了模型的1%的顯著性檢驗，常年在家勞動力系數(shù)則通過了10%的顯著性檢驗，二者對認(rèn)識“一戶一宅”政策起著一正一負(fù)的作用，這與“宅基地所有權(quán)歸屬”這一認(rèn)知的結(jié)果較為類似，但出乎研究前預(yù)估的是：農(nóng)戶的年齡顯著性偏低，即年齡高低對農(nóng)戶認(rèn)識“一戶一宅”政策影響不大。經(jīng)進(jìn)一步剖析，可以得到以下兩個結(jié)論：

(1)文化程度高低是正確認(rèn)識“一戶一宅”最為關(guān)鍵的因素，文化程度越高對“一戶一宅”的了解越清晰。這主要得益于自1986年《土地管理法》出臺此規(guī)定后，國家多次發(fā)布文件對此進(jìn)行強調(diào)，加之地方政府堅持對“一戶一宅”政策的宣傳；同時我國農(nóng)村教育在此階段推進(jìn)力度明顯加強，期間農(nóng)民文化程度的提高對他們認(rèn)識同時期的政策作用顯著。

(2)常年在家的勞動力系數(shù)對認(rèn)識“一戶一宅”的影響力與“宅基地所有權(quán)歸屬”認(rèn)知類似，都起到阻礙作用?？赡艿慕忉屖窃撓禂?shù)越大則意味著待在農(nóng)村的家庭勞動力多為年齡偏大的農(nóng)民，他們對于國家多次強調(diào)的“一戶一宅”政策反應(yīng)相對不夠敏銳。同時，系數(shù)高也意味著常年居住在家的人大多為老人、婦女和小孩，他們平時對于國家土地和宅基地政策很少關(guān)注，從而拉低了對這一政策的認(rèn)知水平。

4 結(jié)論與對策

4.1 主要結(jié)論

(1)農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地基本政策的認(rèn)知總體情況并不樂觀。明晰的產(chǎn)權(quán)是資源利用與管理的基礎(chǔ)，我國《憲法》明確規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于村集體所有，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)有32.25%的農(nóng)戶認(rèn)為宅基地歸個人所有，這是規(guī)范農(nóng)村宅基地管理的一個源頭阻力；而“一戶一宅”政策是體現(xiàn)村集體成員公平使用集體財產(chǎn)、改變農(nóng)村宅基地粗放利用狀況的根本政策，也是農(nóng)村宅基地管理實際操作中最為明確的一個政策，但仍然有12.61%的農(nóng)戶不知道這個政策。

(2)農(nóng)戶的文化程度和常年在家勞動力系數(shù)是農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地基本政策認(rèn)知的兩個最主要因素。無論是對宅基地所有權(quán)歸屬的認(rèn)識，還是對“一戶一宅”政策的了解，農(nóng)戶的文化程度和常年在家勞動力系數(shù)都是最主要的影響因素，這既充分說明了發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)對提升農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地基本政策認(rèn)知的重要性，也證明了改革開放以來的人口流動加劇，農(nóng)村人口通過外出務(wù)工經(jīng)商提升了他們對相關(guān)政策的認(rèn)知程度。當(dāng)前，外出打工已成為農(nóng)村社會的潮流，這在一定程度上拓寬了農(nóng)戶的知識視野，促進(jìn)了其對宅基地基本政策的認(rèn)知。

4.2 對策建議

只有提升了農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地基本政策的認(rèn)知水平，才能有效地提高農(nóng)村宅基地的管理水平，促進(jìn)宅基地的集約利用。基于以上分析結(jié)果提出以下幾點建議。

4.2.1 發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，提升農(nóng)民文化程度

隨著教育水平的提高，人們對事物的認(rèn)識更加全面，本實證研究也證明了受教育程度的提高能夠顯著提升農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地基本政策的認(rèn)知。被訪對象的文化程度在一定程度上影響了他們對國家宅基地政策的理解，進(jìn)而影響到政策的貫徹執(zhí)行,而且文化程度的高低也會影響到其獲取外部社會經(jīng)濟發(fā)展信息的能力水平,以及對待事物發(fā)展的價值觀和價值取向。調(diào)查區(qū)域的農(nóng)戶文化程度主要為初中水平，明顯偏低，必須進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育，提高農(nóng)民的整體文化水平。

4.2.2 加大政策法規(guī)宣傳力度，增加農(nóng)戶的相關(guān)政策知識

農(nóng)戶對宅基地政策的認(rèn)知水平，既關(guān)系到我國土地資源的持續(xù)利用，也關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益，宣傳是加強人們對政策認(rèn)知的重要手段。地方政府和基層土地管理部門應(yīng)充分利用農(nóng)村的宣傳欄、廣播、電視、傳單等多種宣傳手段，將宅基地相關(guān)法律法規(guī)以及節(jié)約集約利用理念進(jìn)行廣泛宣傳，農(nóng)戶掌握農(nóng)村宅基地政策后，引導(dǎo)其成為政策的自覺執(zhí)行者，逐步提高我國農(nóng)村宅基地的利用與管理水平。

4.2.3 發(fā)揮回鄉(xiāng)“能人”對農(nóng)村宅基地利用的示范作用

外出打工人員回鄉(xiāng)建房是現(xiàn)階段農(nóng)村社會的一個普遍現(xiàn)象，這些外出打工者見多識廣，對國家相關(guān)政策的理解也比較透徹，他們回鄉(xiāng)后的用地行為對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村也具有較大的影響力。應(yīng)當(dāng)首先對他們的建房申請嚴(yán)格審查，落實“一戶一宅”、建新拆舊，有意識地引導(dǎo)他們成為農(nóng)村宅基地政策的宣傳員，特別是應(yīng)善于總結(jié)這些回鄉(xiāng)人員在農(nóng)村宅基地利用中的典型案例，通過示范帶動全體村民合理利用農(nóng)村宅基地。

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Study on Infuence Factors of How Farmers Cognize Basic Policy of Rural House Site

LIU Jing1, CHEN Meiqiu1, XU Xinglu2
(1. Research Center of Rural Land Resource Utilization and Protection, Jiangxi Agricultural University, Nanchang 330045, China; 2.Geophysical Brigade in Bureau of Geology and Mineral Exploration and Development in Jiangxi Province, Nanchang 330003, China)

In this paper, we study how the farmers cognize the two basic policies of ownership of rural house site and the "one family, one house", through the case study of seven towns in fve county (district) in Jiangxi province. Then we analyze the infuence factors of farmers’cognition with the method of binary logistic model. We found that: the farmers’ awareness of the overall situation of basic policy of rural house site is not optimistic, and it’s infuenced mainly by their education level and their annual family labor coeffcient. There’re some suggestions for improvement: frstly, we should promote the development of rural education and improve farmers' education level; secondly, we should put more efforts to broadcast policies and regulations in order to enhance farmers’ awareness of related policies; thirdly, we should play the demonstration role of "talent" in their hometowns on how to utilize the rural house site.

rural house site; ownership; one family, one house; basic policy; farmers cognition; infuence factors

F301.0；F062.1

A

1672-6995（2016）11-0063-05

2016-07-20；

2016-08-11

江西省高校哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新團隊建設(shè)項目（15SKJD13）；江西省2011協(xié)同中心“江西現(xiàn)代農(nóng)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新中心”項目（2015WT05）

劉靜(1991-)，男，江西省萍鄉(xiāng)市人，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士研究生，研究方向：土地資源管理。