省級土地利用總體規(guī)劃實施監(jiān)測評估研究
——以縣級分區(qū)為評價單元

■ 鄭 浩/關(guān)國鋒/李 宏/薛 雪

（黑龍江省國土資源勘測規(guī)劃院，哈爾濱 150090）

省級土地利用總體規(guī)劃實施監(jiān)測評估研究
——以縣級分區(qū)為評價單元

■ 鄭 浩/關(guān)國鋒/李 宏/薛 雪

（黑龍江省國土資源勘測規(guī)劃院，哈爾濱 150090）

文章以黑龍江省省級規(guī)劃實施監(jiān)測為實例，探索一套基于更小分區(qū)單元、適用于全國范圍展開的省級土地利用規(guī)劃實施監(jiān)測評估技術(shù)方法，豐富土地利用總體規(guī)劃實施監(jiān)測評估的層級體系。研究結(jié)論：以哈爾濱市為例展示了省級土地利用總體規(guī)劃實施監(jiān)測評估的具體過程，得出監(jiān)測的縣級單元中評估指標、綜合得分、指標剩余量等方面都出現(xiàn)了執(zhí)行不均衡的狀態(tài)，制約經(jīng)濟發(fā)展，需進行規(guī)劃調(diào)整修編。建立以縣級分區(qū)為評價單元的省級土地利用總體規(guī)劃實施監(jiān)測評估體系，分區(qū)、分類掌握省級規(guī)劃的內(nèi)部實施情況，為組織規(guī)劃修編工作提供依據(jù)，針對重點區(qū)域提出改進方向。

土地利用總體規(guī)劃；省級單元；縣級分區(qū)；監(jiān)測評估

0 引言

目前中國的土地規(guī)劃監(jiān)測框架尚未搭建，體系也不完善，指標構(gòu)建正在探索研究中，且評價層級停留在某個行政區(qū)整個范圍內(nèi)，少數(shù)研究探索某個鄉(xiāng)級規(guī)劃的實施監(jiān)測，以縣級分區(qū)為單元的省級規(guī)劃實施監(jiān)測評估研究還處于空白狀態(tài)，以縣、鄉(xiāng)為主，分區(qū)分單元大范圍評價某個行政區(qū)規(guī)劃執(zhí)行情況的研究更是沒有。陳建軍等利用不同數(shù)據(jù)進行了規(guī)劃實施監(jiān)測的思路與方法研究，提出應(yīng)以鄉(xiāng)級規(guī)劃為基本單元進行規(guī)劃實施監(jiān)測，但并未明確指出進行哪一級的規(guī)劃監(jiān)測[1]；陳銘等以浙江省舟山市為例，通過定量分析掌握市級規(guī)劃的規(guī)劃實施情況，建立規(guī)劃實施預(yù)警制度[2]；田志強等側(cè)重規(guī)劃實施管理的需要，構(gòu)建了市級規(guī)劃監(jiān)測評估指標體系[3]；田志強等借助GIS空間分析功能從擴展規(guī)模和擴展布局兩方面進行中心城區(qū)擴展監(jiān)測評估[4]。還有的研究集中在某市、某縣，或者是某特定區(qū)域的監(jiān)測評估，如墾區(qū)、生態(tài)示范區(qū)等.趙哲遠等將高分辨率遙感數(shù)據(jù)運用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測中，快速準確地發(fā)現(xiàn)用地變化[5]，未來土地利用與規(guī)劃領(lǐng)域著重研究的方向?qū)⑹峭恋卣{(diào)查監(jiān)測的理念與方法創(chuàng)新[6]；鄧紅蒂等通過資料比較與歸納總結(jié)規(guī)劃評估制度實施成效及存在問題，提出扎實開展規(guī)劃評估工作體系、技術(shù)體系的必要性和重要性[7]。

省級規(guī)劃監(jiān)測評估一般以省級規(guī)劃直屬控制的市級規(guī)劃為評價單元，但省級規(guī)劃和市級規(guī)劃同屬中觀規(guī)劃，市級規(guī)劃控制的范圍更大，如以市級規(guī)劃作為監(jiān)測評估單元，不能具有針對性的體現(xiàn)，而縣級規(guī)劃是實施性規(guī)劃，以其為監(jiān)測評估單元，具有監(jiān)測范圍大、控制范圍特征明顯、評價數(shù)量適中、數(shù)據(jù)易獲取的優(yōu)點，有利于實現(xiàn)規(guī)劃管理的日?；途毣欢依每h級分區(qū)作為評價單元，可以橫向?qū)Ρ确治龈鲉卧恋乩每傮w規(guī)劃實施情況。全國第二次土地調(diào)查及年度變更調(diào)查以文本和空間數(shù)據(jù)的形式表達了土地各類信息，具有易復(fù)制、易更新的特點，為政府和相關(guān)部門、科研機構(gòu)開展工作提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。政府網(wǎng)絡(luò)政務(wù)公開實際構(gòu)成了二調(diào)信息的“大數(shù)據(jù)”?！按髷?shù)據(jù)”時代要求我們更全面、系統(tǒng)地在更廣闊的領(lǐng)域應(yīng)用數(shù)據(jù)，也為更好開展規(guī)劃監(jiān)測評估，推動國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實施，推進數(shù)據(jù)資源開放共享提供了可能性。

因此本文借全國各級土地利用總體規(guī)劃修編工作開展之際，以黨的十八屆四中、五中全會精神為指導(dǎo)，按照國家“十三五”規(guī)劃筑牢生態(tài)安全屏障戰(zhàn)略要求，以“集約高效”“生態(tài)文明”為主題，探索基于縣級單元的省級土地利用總體規(guī)劃實施監(jiān)測評估的技術(shù)方法，豐富土地規(guī)劃監(jiān)測實施的層級體系，填補當前研究的空白。通過監(jiān)測評估，實現(xiàn)對土地利用規(guī)劃實施的目標實行糾偏和效果跟進，加強規(guī)劃實施管理。本文監(jiān)測研究對象為與二調(diào)銜接后的《黑龍江省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，監(jiān)測時段為2010年1月1日至2014年12月31日。監(jiān)測數(shù)據(jù)來源于各分區(qū)單元的土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、歷年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)、省市縣級歷年統(tǒng)年鑒中的社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)。

1 省級土地利用總體規(guī)劃監(jiān)測評估的技術(shù)思路

1.1 省級土地利用總體規(guī)劃監(jiān)測評估技術(shù)路線

省級土地利用總體規(guī)劃監(jiān)測評估的技術(shù)路線流程見圖1。

圖1 省級規(guī)劃實施監(jiān)測評估技術(shù)路線

1.2 構(gòu)建指標體系

本文本著綜合性、系統(tǒng)性、可比性和數(shù)據(jù)可獲取性等原則構(gòu)建指標體系，充分體現(xiàn)指標體系的解釋功能、評價功能及預(yù)測預(yù)報功能。采用AHP賦權(quán)法確定評價指標權(quán)重，利用多因素加權(quán)求和法測算評價。結(jié)合黑龍江省規(guī)劃實施過程中的工作實際調(diào)整，確定評估指標體系以規(guī)劃實施總體狀況為目標層，以用地規(guī)模指標執(zhí)行情況、用地結(jié)構(gòu)和布局情況、節(jié)約集約用地情況、規(guī)劃修改情況等4個方面內(nèi)容為準則層，以耕地保有量目標實現(xiàn)程度等15個指標構(gòu)成指標層。

用地規(guī)模指標執(zhí)行情況：主要通過對規(guī)劃確定的約束性和預(yù)期性指標的目標量與規(guī)劃實施實際量之間做量化對比分析，掌握規(guī)劃現(xiàn)時執(zhí)行情況。包括耕地保有量目標、基本農(nóng)田保護目標、城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地控制規(guī)模、補充耕地目標實現(xiàn)程度等五個方面，涵蓋內(nèi)容全面。

用地結(jié)構(gòu)和布局情況：規(guī)劃的用地結(jié)構(gòu)和布局直接決定著規(guī)劃的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，本著控制生產(chǎn)用地、保障生活用地、提高生態(tài)用地的原則，要求新建設(shè)的項目必須安排在允許建設(shè)區(qū)，不得占用禁止建設(shè)區(qū)，實行嚴格的用途管制制度。用地結(jié)構(gòu)要與規(guī)劃相一致，用地布局要按圖落地，從而選取了土地利用率、城鎮(zhèn)工礦用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例、使用允許建設(shè)區(qū)情況、禁止建設(shè)區(qū)保護情況等四個指標。

節(jié)約集約用地情況：我國必須長期堅持節(jié)約集約用地的根本方針，著力內(nèi)涵挖潛，提升土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力，促進生態(tài)文明建設(shè)。因此將節(jié)約集約用地作為規(guī)劃實施評估的重要指標納入指標體系。

規(guī)劃修改情況：規(guī)劃修改情況一方面體現(xiàn)了規(guī)劃編制的科學(xué)性和合理性，另一方面也反映了規(guī)劃實施情況，規(guī)劃修改次數(shù)過于頻繁說明規(guī)劃實施執(zhí)行得不理想，需要調(diào)整規(guī)劃來實現(xiàn)項目落地，反之則說明規(guī)劃實施執(zhí)行得較好，能按照規(guī)劃確定的土地地類、用途區(qū)、管制區(qū)執(zhí)行。規(guī)劃修改次數(shù)包括規(guī)劃在實施過程中因需進行的規(guī)模邊界調(diào)整和評估修改次數(shù)。

1.3 獲取監(jiān)測數(shù)據(jù)

本研究通過提取分析土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中相關(guān)圖層。經(jīng)相關(guān)機關(guān)批準、報國土資源部備案的土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，包括市級規(guī)劃和所轄縣（區(qū)）級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫；農(nóng)村土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫包含2009年第二次土地調(diào)查以來的統(tǒng)一時點的歷年數(shù)據(jù)，由于土地變更調(diào)查需要核實變化地塊的地類、范圍、權(quán)屬和面積等屬性，所以相比較于遙感影像數(shù)據(jù)標準分類統(tǒng)一、精度更高。采用的人口、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)以省、市、縣級歷年年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準，與人口普查、經(jīng)濟普查等成果數(shù)據(jù)一致。

2 實證：黑龍江省省級土地利用總體規(guī)劃實施監(jiān)測評估

2.1 規(guī)劃實施以來黑龍江省土地利用及區(qū)域經(jīng)濟變化情況

黑龍江省作為大糧倉，肩負著保障國家糧食安全的重任，“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗，為國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定了先行先試的主基調(diào)；沿邊開發(fā)開放規(guī)劃和“一帶一路”戰(zhàn)略，隨著中俄戰(zhàn)略協(xié)作的加快加深，黑龍江在“中蒙俄經(jīng)濟走廊”中地位也是舉足輕重；大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃，凸顯了作為中國北方重要生態(tài)屏障的黑龍江在國家生態(tài)建設(shè)全局中的作用?！拔宕笠?guī)劃”戰(zhàn)略出臺實施，黑龍江搶抓機遇，使其在國家全局戰(zhàn)略中的地位明顯上升，全省社會經(jīng)濟堅實前行。

黑龍江省在規(guī)劃實施期間，農(nóng)用地面積總體上呈現(xiàn)減少的趨勢，2014年與2009年相比，共計減少23084.16公頃，其中耕地、園地、林地、牧草地都有不同程度的減少，只有其他農(nóng)用地呈增加趨勢；建設(shè)用地面積總體上呈現(xiàn)增加的趨勢，與2009年相比，共計增加70301.60公頃，其中城鎮(zhèn)工礦用地增加數(shù)量最大，占建設(shè)用地增加總量的68.77%，交通水利的增加量大于農(nóng)村居民點的增加量；全省其他土地數(shù)量呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢，與2009年相比，共計減少47834.67公頃。

表1 2009-2014年間各地類利用數(shù)據(jù)變化監(jiān)測 單位：公頃

2.2 以哈爾濱市為例簡析其規(guī)劃實施評估過程

2.2.1 獲取監(jiān)測數(shù)據(jù)

評價指標要具有針對性、數(shù)據(jù)易獲取性，本文選取哈爾濱市為研究對象，選用的指標體系在地方具有一定的實踐基礎(chǔ)。通過整理哈爾濱市2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)、現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)、哈爾濱市及所轄區(qū)、縣（市）歷年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，得出各指標的規(guī)劃基期現(xiàn)狀值、階段目標值、目標年規(guī)劃值（表2）。

2.2.2 評價指標標準值計算

評價指標標準值計算也就是將獲取的數(shù)據(jù)標準化，由于各評價指標反映不同的評價內(nèi)容，有不同的評價標準，相互之間不能直接比較，因此需要通過標準化計算各項評價指標的標準值，規(guī)劃評估的各項評估指標標準值計算方法見表3，標準化后分值如表4。

各指標分值時需注意以下幾個方面：

(1)階段目標是指根據(jù)規(guī)劃期間新增用地總量模擬的評估時點的規(guī)劃目標，計算公式為：階段目標=2020年規(guī)劃目標+（2020年規(guī)劃目標-2010年規(guī)劃目標）/10×（評估年份數(shù)-2020）。

(2)土地利用率= (農(nóng)用地面積+建設(shè)用地面積)/土地總面積×100%。指標分值計算公式中的規(guī)模指農(nóng)用地面積與建設(shè)用地面積之和。

(3)城鎮(zhèn)工礦用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例=城鎮(zhèn)工礦用地面積/城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積×100%。指標分值計算公式中的規(guī)模指城鎮(zhèn)工礦用地面積之和。

表2 2009-2014年間哈爾濱市監(jiān)測數(shù)據(jù)

行政區(qū)城鎮(zhèn)工礦用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例使用允許建設(shè)區(qū)情況禁止建設(shè)區(qū)保護情況人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模人均農(nóng)村居民點用地規(guī)模地均二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值城鎮(zhèn)化與用地增長系數(shù)規(guī)劃修改次數(shù)2009-2014年哈爾濱市41.43 37.98 34.69 100 0.00 113.00 87.79 138.21 143.38 738.52 543.80 0.000012 0.000016 1市轄區(qū)72.19 71.88 67.21 100 0.00 107.00 118.30 46.15 46.27 975.53 691.07 0.000018 0.000031 0呼蘭區(qū)46.11 34.24 30.81 100 0.00 142.80 97.03 169.94 186.32 408.19 400.98 0.000114 0.000091 2阿城區(qū)50.33 47.10 44.08 100 0.00 157.00 117.67 123.35 132.15 514.47 358.62 0.000176 0.000280 5依蘭縣28.31 27.23 25.90 100 0.00 236.00 89.06 233.03 238.03 478.71 324.59 0.000727 0.001089 2方正縣27.62 25.16 23.44 100 0.00 255.00 73.08 211.30 217.34 354.25 256.42 0.000816 0.001038 2賓縣26.51 25.37 22.73 100 0.00 113.00 71.44 203.27 210.19 787.73 530.36 0.000282 0.000530 2巴彥縣16.75 15.34 14.50 100 0.00 140.00 37.89 205.08 209.08 589.80 421.37 0.000953 0.000972 1木蘭縣24.07 21.00 19.31 100 0.00 138.17 53.65 197.01 201.88 457.57 349.54 0.001253 0.001105 2通河縣35.93 31.77 30.04 100 0.00 111.00 92.08 189.15 197.73 256.89 194.18 0.000881 0.000753 0延壽縣28.72 25.60 24.58 100 0.00 153.70 69.49 197.63 201.92 331.44 249.95 0.001944 0.001141 1雙城市27.90 24.01 22.77 100 0.00 135.00 62.15 185.90 196.69 630.80 479.10 0.000357 0.000323 1尚志市34.45 30.30 29.22 100 0.00 140.00 81.22 179.18 186.80 497.44 378.48 0.000586 0.000385 1五常市19.48 16.68 15.05 100 0.00 144.50 42.12 203.52 210.42 832.04 638.11 0.000343 0.000339 3 2020年2014年2010年2009-2014年2014年2020年2014年2020年2014年2020年2014年2009-2014年2009-2009-2020年

(4)城鎮(zhèn)人口為常住人口。

(5)規(guī)劃修改不包括因行政區(qū)劃調(diào)整、自然災(zāi)害、搶險避災(zāi)等引起的規(guī)劃修改。

(6)評價過程中應(yīng)保證數(shù)據(jù)口徑統(tǒng)一。

2.2.3 目標分值計算方法

首先確定各個指標的權(quán)重，評價指標體系權(quán)重是經(jīng)規(guī)劃實施以來相關(guān)專家經(jīng)過反復(fù)研究確定的成果，具有一定的實踐性和科學(xué)性。

根據(jù)評價體系指標分值，按照公式（1）加權(quán)計算準則層目標值（表6）：

式（1）中：Fi—i目標的分值；Fij—i目標j指標的分值；Wij—i目標j指標相對i目標的權(quán)重值；n—指標個數(shù)。

2.2.4 綜合分值計算方法

根據(jù)評價體系目標分值，按照公式（2）加權(quán)計算綜合分值（表6）：

式（2）中：F—規(guī)劃評估綜合分值；Fi—i目標分值；Wi—i目標的權(quán)重值；n—目標個數(shù)。

表3 規(guī)劃實施監(jiān)測評估指標體系及權(quán)重

2.3 監(jiān)測結(jié)果分析

監(jiān)測結(jié)果分析主要是以縣級為單元進行規(guī)劃實施區(qū)域差異性分析。實踐中，規(guī)劃修改的前提是規(guī)劃分值達到85分，所以以85分作為規(guī)劃實施結(jié)果分析的分界點。

評估綜合分值結(jié)果分析：一方面，哈爾濱市規(guī)劃實施監(jiān)測評估綜合得分為89.33分，縣級單元評估總分值低于85的共6個，占評價單元總數(shù)的46.15%；評估總分值在85～90的單元共4個，占評價單元總數(shù)的30.77%；評估總分值在90以上的單元共3個，占評價單元總數(shù)的20.08%。另一方面，可以看出哈爾濱市的用地結(jié)構(gòu)和布局較好，用地規(guī)模指標執(zhí)行情況和用地節(jié)約集約程度兩方面剛剛達到標準，規(guī)劃修改頻率適中。

表4 規(guī)劃實施監(jiān)測評估指標分值

表5 規(guī)劃實施監(jiān)測評估指標權(quán)重

從用地規(guī)模指標執(zhí)行情況來看，哈爾濱市規(guī)劃實施監(jiān)測評估得分為87.17，評估分值低于85的共11個，占評價單元總數(shù)的84.62%；評估分值在85～90的單元和評估分值在90以上的單元各1個，分別占評價單元總數(shù)的7.69%。

從用地結(jié)構(gòu)和布局來看，哈爾濱市各單元執(zhí)行情況都較好，指標得分分值都在90分以上，沒有發(fā)生在允許建設(shè)區(qū)外使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地和占用禁止建設(shè)區(qū)建設(shè)的行為。阿城、通河、延壽三個單元皆因土地利用率稍高而得分稍低。

從節(jié)約集約用地情況來看，哈爾濱市規(guī)劃實施監(jiān)測評估得分為86.36，評估分值低于85的共4個，占評價單元總數(shù)的30.77%；評估分值在85～90的單元1個，占評價單元總數(shù)的7.69%；評估分值在90以上的單元共8個，占評價單元總數(shù)的61.54%。

從規(guī)劃修改情況來看，哈爾濱市規(guī)劃實施監(jiān)測評估得分為86.36，評估分值低于85的共11個，占評價單元總數(shù)的84.62%；沒有評估分值在85～90的單元；評估分值在90以上的單元共2個，占評價單元總數(shù)的15.38%。

表6 規(guī)劃實施監(jiān)測評估目標值

3 規(guī)劃指標剩余情況分析

從分區(qū)單元評估結(jié)果看，各縣（市區(qū)、轄區(qū)）規(guī)劃實施進展程度不一，但總體情況良好，個別評估單元部分規(guī)劃控制指標超預(yù)期，用地矛盾突出，主要體現(xiàn)在建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模上。根據(jù)規(guī)劃建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地的剩余量，以及實施期間相應(yīng)指標的平均使用速率，可以計算得出相應(yīng)指標的剩余使用年限。

建設(shè)用地總規(guī)模剩余使用年限情況：13個評價單元中，哈爾濱市全域內(nèi)剩余使用年限為4.0年，其中剩余使用年限最多的延壽縣為35.7年，最少的阿城區(qū)為0.9年，不足一年。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模剩余使用年限情況：哈爾濱市全域內(nèi)剩余使用年限為2.0年，通河縣依舊最多，為10.6年，有5個縣（區(qū)）的指標剩余使用年限已為負，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已突破規(guī)劃控制，今后將無指標可用。城鎮(zhèn)工礦用地總規(guī)模剩余使用年限情況：哈爾濱市全域內(nèi)剩余使用年限為3.0年，所轄縣（區(qū)）依舊表現(xiàn)出剩余指標不均衡的現(xiàn)象，剩余年限最高為13.8年，最少為0.9年（表7）。

表7 規(guī)劃指標剩余情況

4 綜合分析與結(jié)論

4.1 綜合分析

(1)哈爾濱市沒有用地規(guī)模指標執(zhí)行情況、用地結(jié)構(gòu)和布局、用地節(jié)約集約程度、規(guī)劃修改情況各準則層及評價總分目標層分數(shù)均大于85分的單元。表明規(guī)劃的社會認知度有所提高，各單元按規(guī)劃用地的觀念增強。各分區(qū)單元加強土地整治工作，實現(xiàn)了耕地、基本農(nóng)田保護數(shù)量與質(zhì)量雙贏，建設(shè)項目選址基本都落在允許建設(shè)區(qū)內(nèi)，保證了規(guī)劃布局的同時提高了土地利用效率，積極挖掘用地內(nèi)涵，落實節(jié)約集約用地的基本方針，但是也暴露一些問題，例如建設(shè)用地總規(guī)模、新增建設(shè)用地指標突破了規(guī)劃確定的指標，保障任務(wù)艱巨，規(guī)劃修改頻率較高，不能完全擺脫規(guī)劃跟著項目走的情況。

(2)哈爾濱市規(guī)劃監(jiān)測實施評估總體實施較好，但內(nèi)部不均衡性明顯，首先體現(xiàn)在監(jiān)測的4個主要目標層，從而反映在監(jiān)測的15個指標里，其次體現(xiàn)在13個分區(qū)單元，每個分區(qū)單元的監(jiān)測指標和綜合分值都呈現(xiàn)兩極化現(xiàn)象。并且，目前哈爾濱市總體存在著指標不均衡的問題，總體表現(xiàn)為部分縣市剩余量較大而部分縣市已無存量?！拔宕笠?guī)劃”“龍江思路帶”“哈長城市群”等戰(zhàn)略的實施，將促進哈爾濱市形成新的土地利用格局，形成新時期建設(shè)用地需求的快速增長態(tài)勢，規(guī)劃實施的嚴重不均衡將影響重要戰(zhàn)略的實施和效果。切實做好規(guī)劃與新戰(zhàn)略、新規(guī)劃的銜接，調(diào)整規(guī)劃指標和布局、實施策略，優(yōu)化國土資源空間開發(fā)格局，及時解決土地利用總體規(guī)劃的不適應(yīng)，保障經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求。

(3)從監(jiān)測結(jié)果指標體系分析和規(guī)劃指標剩余情況分析綜合來看，13個評價單元中，規(guī)劃執(zhí)行較好（規(guī)劃實施評估總分值大于85分）但是建設(shè)用地剩余指標多于6年的單元有4個，屬于指標過度富余單元，規(guī)劃執(zhí)行較好但是建設(shè)用地剩余指標不足3年的單元有2個，甚至有的單元城鄉(xiāng)建設(shè)用地已無指標可用；而規(guī)劃執(zhí)行相對較差（規(guī)劃實施評估總分值小于85分）但是建設(shè)用地剩余指標多于3年的單元有4個，二者之和占評價單元總數(shù)的76.92%。規(guī)劃執(zhí)行較好的各單元出現(xiàn)了建設(shè)用地指標提早突破和過度剩余兩種極端現(xiàn)象。提早突破是由于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展較快，剩余量不足，建設(shè)用地保障任務(wù)艱巨；過度剩余一是由于編制規(guī)劃時指標分配不甚合理，二是由于當?shù)匾赞r(nóng)業(yè)為主發(fā)展經(jīng)濟，建設(shè)項目少，規(guī)劃任務(wù)執(zhí)行較差，不能完成相應(yīng)的建設(shè)任務(wù)，導(dǎo)致指標剩余較多。此兩種情況都是規(guī)劃需要調(diào)整的信號，規(guī)劃修編訴求強烈。

(4)分別從用地規(guī)模指標執(zhí)行情況和用地節(jié)約集約程度來看，用地規(guī)模執(zhí)行較好，但是指標不足3年的有1個單元，指標富余的沒有，用地規(guī)模執(zhí)行不好但指標富余的卻有6個；同時存在用地節(jié)約集約程度較高指標卻緊張、節(jié)約集約程度不高而指標富余的單元。各單元規(guī)劃實施用地指標余量不均，區(qū)域差異明顯，難與區(qū)域、部門重大發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整和格局變化相適應(yīng)，規(guī)劃用地規(guī)模和集約程度是規(guī)劃實施的剛性指標，是規(guī)劃編制之初的根本出發(fā)點，此項指標如執(zhí)行得不好應(yīng)減少用地指標，執(zhí)行得好可以給予適當?shù)墓膭?，通過采用行政手段制約用地行為與方式，提高規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性。

4.2 結(jié)論

該研究方法為規(guī)劃調(diào)整完善提供了判別的定量方法，既表明了原因，又指出了重點改進方向與區(qū)域，對省級土地利用總體規(guī)劃實施內(nèi)部情況進行了較為全面客觀的反映；規(guī)劃數(shù)據(jù)庫由國土資源部門統(tǒng)一建立，能夠獲取統(tǒng)計口徑上相對統(tǒng)一的數(shù)據(jù)，也便于橫向?qū)Ρ确治龈魇‰H間的實施情況。定期修編是規(guī)劃適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需要、適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、推進規(guī)劃有效實施的一種內(nèi)在要求。本研究為省級土地利用總體規(guī)劃實施監(jiān)測評估提供了可行的技術(shù)方法，豐富了土地利用總體規(guī)劃實施監(jiān)測評估的層級體系，具有一定的參考和推廣價值，但部分內(nèi)容仍需在實踐中不斷完善。

[1]陳建軍,雷征.淺析土地利用規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測預(yù)警技術(shù)[J].中國國土資源經(jīng)濟,2014(8):55-58.

[2]陳銘,金艷花.市級土地利用總體規(guī)劃實施監(jiān)測評估研究——以浙江省舟山市為例[J].廣東土地科學(xué),2013 (4):30-36.

[3]田志強,王亞華,尚津津,等.基于土地利用規(guī)劃實施的中心城區(qū)擴展監(jiān)測評估研究——以淮南市為例[J].中國土地科學(xué),2015(11):56-62.

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[5]趙哲遠,華元春,吳次芳,等.基于遙感的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測技術(shù)研究——以杭州市余杭區(qū)塘棲鎮(zhèn)為例[J].中國土地科學(xué),2009,23(7):43-48.

[6]謝俊奇.未來20年土地科學(xué)與技術(shù)的發(fā)展戰(zhàn)略問題[J].中國土地科學(xué),2004,18(2):3-9.

[7]鄧紅蒂,李宏,王恒,等.土地利用總體規(guī)劃評估制度建設(shè)研究[J].中國土地科學(xué),2012,26(7):4-9.

Monitoring and Assessing the Implementation of Land Use General Planning at Provincial-Level—Regarding County-Level Zoning as Assessment Unit

ZHENG Hao, GUAN Guofeng, LI Hong, XUE Xue
(The Institute of Land and Resource Surveying and Planning of Heilongjiang, Harbin 150090, China)

Based on the case study of Heilongjiang in monitoring planning implementation, this paper attempts to get a set of techniques which apply to monitoring and assessing the implementation of land use general planning at provincial-level on a national scale by taking county-level zoning as assessment unit, with a view to enriching the hierarchical structure. The research conclusion is as follows: based on the case study of Harbin, the process of monitoring and assessing the implementation of land use general planning at provincial-level has been showed. Besides, the imbalances have been emerged in the aspects of assessment indexes, composite score, and the remaining amount of index among these monitored county-level units, which restrict economy development. Therefore, we should establish a framework of monitoring and assessment for the implementation of land use general planning at provincial-level by regarding county-level zoning as assessment unit; so that, the internal implementation of provincial planning can be controlled according to zones and classifes. And this can provide basis and improving direction for planning compilation.

land use; overall plan; provincial level units; county level zoning; monitoring and evaluation

F323.211.1；F062.1

A

1672-6995（2016）10-0052-08

2016-09-02；

2016-09-15

中國土地勘測規(guī)劃院外協(xié)項目“省級土地利用總體規(guī)劃實施監(jiān)測評估技術(shù)方法研究”（2015121106380）

鄭浩（1982-），男（滿族），黑龍江省哈爾濱市人，黑龍江省國土資源勘測規(guī)劃院工程師，農(nóng)業(yè)遙感與土地利用碩士，主要從事土地規(guī)劃、土地管理工作。